Право недропользования

Москва
Зерцало-М
2016

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

Д.В. Василевская, Н. Б. Пастухова, А. В. Архипов, 
Н. В. Лаевская, А. Ф. Шарифуллина, С. А. Шейнфельд 
и др.

ПРАВО 
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Учебник 

Под общей редакцией 
Д. В. Василевской

УДК 349.41:341.227
ББК 67.407
 
П68

© ИКД «Зерцало-М», 2016

Д.В. Василевская, Н. Б. Пастухова, А. В. Архипов, Н. В. Лаевская, 
А. Ф. Шарифуллина, С. А. Шейнфельд и др.
Право недропользования: Учебник / Под общей редакцией 
Д. В. Василевской — М.: ИКД «Зерцало-М», 2016. — 528 с.

ISBN 978-5-94373-351-2

В учебнике изложена система и структура основных институтов права недропользования. 
Рассмотрены как историко-теоретические, так и практические вопросы, 
связанные с системой нормативного регулирования предоставления и пользования участками недр в Российской Федерации, проблемы охраны окружающей 
среды при пользовании недрами, особенности пользования недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, Каспии и в Мировом океане, 
в пределах особо охраняемых природных территорий с различным правовым 
режимом, опыт реализации соглашений о разделе продукции в Российской Федерации, проблемы установления внешней границы континентального шельфа 
Российской Федерации и другие актуальные темы. 
Авторами учебника являются практикующие юристы, специализирующиеся 
на вопросах недропользования, охране окружающей среды при пользовании 
недрами, земельных вопросах, возникающих при пользовании недрами. 
 
УДК 349.41:341.227
ББК 67.407

ISBN 978-5-94373-351-2

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Содержание

ВВЕДЕНИЕ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

О Б Щ А Я  Ч А С Т Ь 

Раздел 1. 
Предмет, метод, система права недропользования
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Д. В. Филатов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.1. 
Понятие, предмет, метод права недропользования. 
Дифференциация понятий «горное право», 
«право недропользования» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.2. 
Система нормативного регулирования отношений 
недропользования в Российской Федерации 
и субъектах Российской Федерации, 
соотношение законодательства о недрах 
и иных отраслей права и законодательства  . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.3. 
Субъекты и объекты отношений недропользования . . . . . . . . . 33

Раздел 2.  
Этапы становления и развития национального 
и зарубежного законодательства, 
регулирующего отношения недропользования 
(д.ю.н. Д. В. Василевская)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2.1.  Формирование, развитие и принципы 
правового регулирования отношений недропользования 
в Российской империи в XVII — начале XX в.   . . . . . . . . . . . . . . 37
2.2.  Правовое регулирование отношений недропользования 
в СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2.3.  История развития законодательства о недрах 
в зарубежных государствах, в том числе в странах СНГ  . . . . . . 60
2.4. 
Основные тенденции развития 
российского законодательства о недрах   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Раздел 3.  
Государственное управление отношениями недропользования 
в Российской Федерации 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, д.ю.н. Н. Б. Пастухова, Н. В. Лаевская) . . . . 80 

3.1.  Право собственности на недра 
и добытые полезные ископаемые  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.2.  Понятие и принципы государственного управления 
и государственного регулирования 
отношениями недропользования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
3.3.  Система и структура органов государственной власти 
Российской Федерации и субъектов 
Российской Федерации, регулирующих отношения 
недропользования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Содержание

О С О Б Е Н Н А Я  Ч А С Т Ь

Раздел 4.  
Участок недр как объект правового регулирования 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Н. В. Лаевская). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 

4.1. 
Понятие «участок недр», соотношение понятий 
«месторождение», «часть месторождения» 
и «участок недр», порядок выделения участков недр 
и определения его границ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
4.2. 
Виды (категории) участков недр и сроки пользования 
участками недр  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
4.3. 
Понятия горного и геологического отводов 
и принципы их установления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
4.4. 
Соотношение понятий «участок недр» 
и «земельный участок» или «участок акватории» . . . . . . . . . . . 139

Раздел 5.  
Система лицензирования пользования недрами 
как основа построения отношений недропользования 
в Российской Федерации 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Н. В. Лаевская). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

5.1.  Понятие лицензии на пользование недрами. 
Правовая природа лицензии на пользование недрами . . . . . . 142
5.2.  Содержание лицензии на пользование недрами   . . . . . . . . . . . 146
5.3. 
Государственная система лицензирования: 
понятие, элементы, сущность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
5.4.  Внесение изменений в лицензии на пользование недрами  . . 156
5.5.  Права и обязанности пользователей недр  . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
5.6.  Закрепление прав и обязанностей пользователей недр 
в лицензиях на пользование недрами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Раздел 6.  
Основания возникновения права пользования недрами 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Н. В. Лаевская). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

6.1.  Формы предоставления права пользования недрами . . . . . . . 169
6.2.  Конкурсы на право пользования недрами   . . . . . . . . . . . . . . . . 169
6.3.  Аукционы на право пользования недрами   . . . . . . . . . . . . . . . . 172
6.4.  Бесконкурсные формы предоставления 
права пользования недрами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
6.5.  Переход права пользования недрами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
6.6.  Особенности предоставления права пользования 
участками недр федерального значения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.7.  Особенности предоставления права пользования 
участками недр, содержащими газ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
6.8.  Особенности предоставления права пользования 
участками недр, расположенными 
на континентальном шельфе Российской Федерации   . . . . . . 202
6.9.  Особенности предоставления права пользования
 участками недр местного значения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Раздел 7.  
Рациональное и комплексное недропользование и охрана недр 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Н. В. Лаевская, к.ю.н. Н. И. Садовников) . . 207

Содержание 
5

7.1. 
Основные требования по рациональному использованию 
и охране недр и ответственность за их нарушения. . . . . . . . . . 207
7.2.  Основные требования по безопасному ведению работ, 
связанных с пользованием недрами  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
7.3.  Технико-технологическая документация: понятие, 
требования по порядку согласования и утверждения, 
виды проектной документации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 
7.4. 
Государственный надзор за геологическим изучением, 
рациональным использованием и охраной недр  . . . . . . . . . . . 232
7.5.  Государственный горный надзор 
за безопасным ведением работ, 
связанных с пользованием недрами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Раздел 8. 
Приостановление, ограничение и досрочное прекращение 
права пользования недрами  
(Н. Ю. Миронов, к.ю.н. А. Ф. Шарифуллина)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

8.1.  Общая характеристика прекращения 
права пользования недрами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
8.2.  Понятие приостановления, ограничения, 
досрочного прекращения права пользования недрами   . . . . . 273
8.3.  Основания приостановления, ограничения 
и досрочного прекращения права пользования недрами . . . . 276
8.4.  Порядок приостановления, ограничения, 
досрочного прекращения права пользования недрами . . . . . . 288
8.5.  Консервация и ликвидация горных выработок 
при прекращении права пользования недрами   . . . . . . . . . . . . 293
8.6.  Правовой режим горного имущества 
при досрочном прекращении права пользования недрами  . . 297

Раздел 9.  
Геологическая информация о недрах. 
Государственный учет и отчетность
(д.ю.н. Д. В. Василевская, Н. В. Лаевская). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

9.1.  Понятие геологической информации о недрах, право 
обладания геологической информацией о недрах, 
оборот геологической информации, 
единый фонд геологической информации о недрах   . . . . . . . . 300
9.2.  Элементы (виды) государственного учета участков недр, 
содержащихся в них полезных ископаемых, 
а также работ, проводимых на участках недр   . . . . . . . . . . . . . . 305
9.3.  Государственная экспертиза запасов 
полезных ископаемых, геологической, 
экономической и экологической информации   . . . . . . . . . . . . 313
9.4.  Классификации запасов и ресурсов 
полезных ископаемых: понятие и основные цели  . . . . . . . . . . 317

Раздел 10.  Налоги и платежи при пользовании недрами 
(к.ю.н. А. Ф. Шарифуллина, С. А. Кодылев) 

10.1.  Принцип платности недропользования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
10.2.  Разовые платежи за пользование недрами: 
правовое регулирование и сложившаяся практика  . . . . . . . . . 320

Содержание

10.3. Регулярные платежи за пользование недрами. . . . . . . . . . . . . . 328
10.4. Сбор за участие в конкурсе (аукционе)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
10.5. Налог на добычу полезных ископаемых   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
10.6. Государственная пошлина за выдачу лицензии 
и ее размер . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
10.7. Тенденции развития законодательства, 
регламентирующего налогообложение 
в нефтяной отрасли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

Раздел 11. Общие принципы правового регулирования 
предоставления и использования земельных участков 
для целей недропользования 
(Н. А. Маляр, д.ю.н. Д. В. Василевская)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 

11.1.  Соотношение норм законодательства о недрах 
и земельного законодательства: исторический аспект  . . . . . .  363
11.2.  Способы оформления прав пользования 
земельными участками для целей проведения работ, 
связанных с пользованием недрами  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
11.3.  Порядок изъятия земельных участков 
для целей проведения работ, 
связанных с пользованием недрами  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
11.4.  Запреты и ограничения предоставления земель 
для целей недропользования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Раздел 12. Общие принципы правового регулирования 
охраны окружающей среды при пользовании недрами 
(к.ю.н. С. А. Шейнфельд) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

12.1. Эколого-правовые требования при пользовании недрами. . .  371
12.2.  Оценка воздействия на окружающую среду 
и экологическая экспертиза при пользовании недрами  . . . . . 374
12.3. Организация и осуществление производственного контроля 
в области охраны окружающей среды, 
экологического мониторинга при пользовании недрами   . . . 379
12.4. Возмещение вреда окружающей среде 
при пользовании недрами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

Раздел 13. Соглашения о разделе продукции 
как форма построения отношений между государством 
и инвестором при реализации проектов 
в сфере недропользования 
(к.ю.н. А. Ф.Шарифуллина, д.ю.н. Д. В. Василевская ) . . . . . . . . . . . . . . 389

13.1. Понятие соглашений о разделе продукции . . . . . . . . . . . . . . . .  389
13.2.  Содержание соглашений о разделе продукции   . . . . . . . . . . . . 391
13.3.  Условия выполнения работ при реализации 
соглашений о разделе продукции  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
13.4. Общие требования по условиям раздела продукции . . . . . . . . 403
13.5. Правовое регулирование возмещения затрат инвестора. . . . . 407
13.6. Система налогов и платежей при реализации 
соглашений о разделе продукции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410

Содержание 
7

13.7. Режим имущества, создаваемого или приобретаемого 
в рамках реализации соглашений о разделе продукции  . . . . . 415
13.8. Стабильность условий соглашений о разделе продукции. . . . 416
13.9. Государственный контроль и надзор 
за исполнением соглашений о разделе продукции. . . . . . . . . . 417
13.10. Принципы правового регулирования создания 
и использования ликвидационного фонда 
при реализации соглашений о разделе продукции. . . . . . . . . . 418
13.11. Опыт реализации соглашений о разделе продукции 
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

Раздел 14. Особенности недропользования на отдельных территориях 
с особым правовым режимом 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, С. М. Сапаров, к.ю.н. С. С. Скибин)   . . . . . . 426

14.1. Особенности изучения и освоения 
трансграничных месторождений углеводородного сырья   . . . 426
14.2. Особенности недропользования на Каспии  . . . . . . . . . . . . . . . 438 
14.3. Особенности недропользования 
на архипелаге Шпицберген   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
14.4.  Особенности осуществления недропользования 
в пределах особо охраняемых территорий . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
14.5. Особенности осуществления недропользования 
в пределах водно-болотных угодий 
международного значения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

Раздел 15.  Проблема установления внешней границы 
континентального шельфа Российской Федерации, 
вопросы освоения полезных ископаемых в Мировом океане 
(д.ю.н. Д. В. Василевская, к.ю.н. А. В. Архипов)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470

15.1. Геологическое и юридическое понятие 
континентального шельфа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470
15.2. Делимитация морских пространств 
и установление внешней границы 
континентального шельфа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
15.3. Роль минерально-сырьевых ресурсов 
континентального шельфа Российской Федерации 
в социально-экономическом развитии России   . . . . . . . . . . . . 502
15.4. Понятие и правовой статус Международного района 
морского дна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
15.5. Виды твердых полезных ископаемых Мирового океана 
и их значение для поддержания 
минерально-сырьевого баланса   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
15.6. Основы правового режима изучения и освоения 
минеральных ресурсов Мирового океана   . . . . . . . . . . . . . . . . . 514

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519 

Введение

В В Е Д Е Н И Е

Право недропользования является динамично развивающейся отраслью, которую формируют законодательство о недрах и связанные 
с ней отрасли законодательства: природоресурное, гражданское, налоговое и т.д. Вместе с тем в настоящее время ощущается дефицит актуальной учебной и научно-практической литературы, посвященной 
проблемам правового регулирования пользования недрами. 
Целью настоящей работы является обобщение, систематизация 
знаний, а также формирование новых дефиниций, подходов к правовому регулированию отношений в сфере недропользования. 
Теоретическую часть работы во многом сформировал опыт лекционных и практических занятий, проводимых профессорско-преподавательским составом кафедры природоресурсного и экологического 
права РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина со студентами юридического 
и технических факультетов указанного университета, а практическую 
составляющую — опыт работы авторов в федеральных органах исполнительной власти и ведущих энергетических компаниях. 
Отличительной чертой настоящего учебника является не только теоретическая, но и значительная практическая составляющая, включая 
правоприменительную и судебную практику, а также широкий подход 
к рассмотрению правовых проблем в сфере недропользования, включая вопросы экологической безопасности при пользовании недрами, 
взимании налогов и сборов, правовых пределов изучения и освоения 
месторождений полезных ископаемых в пределах особо охраняемых 
природных территорий, изучения и освоения месторождений, расположенных на акваториях, включая трансграничные объекты и др. 
Учебник представляет интерес не только для студентов и аспирантов, 
изучающих природоресурсное и экологическое право, но и для практических работников и руководителей органов исполнительной власти и энергетических компаний. 
Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2015 г. 

1.1. Понятие, предмет, метод права недропользования...  
9

О Б Щ А Я  Ч А С Т Ь

Раздел 1. 
ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА ПРАВА 
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

1.1. Понятие, предмет, метод права недропользования...

Дифференциация понятий «горное право», 
«право недропользования»

Для определения понятия «право» существуют различные теоретикоправовые подходы, специалистами предлагаются многочисленные дефиниции. Вместе с тем для целей настоящей работы целесообразно 
предложить определение понятия «права» как регулятора общественных отношений, систему общеобязательных формально-определенных 
правил поведения. 
Для того, чтобы подойти к вопросу определения понятия и предмета права недропользования, необходимо понимать, что представляет 
собой система права и как она определяется, исходя из современных 
работ по теории права. 
Так, по мнению С. С. Алексеева, в относительно развитой нормативной системе отрасли права представляют собой сложный организм, характеризующийся многоуровневым характером и иерархическими зависимостями, в котором можно выделить две группы 
отраслей права:
1) основные (базовые, первичные) отрасли, к которым применительно к российским реалиям возможно отнести конституционное право и три материальные отрасли (административное, 
гражданское и уголовное право), а также три соответствующие 
им процессуальные отрасли (административно-процессуальное, 
гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право). 
Указанные выше отрасли являются ядром правовой системы;
2) комплексные (вторичные) отрасли права, которые обладают 
собственным предметом, однако заимствуют метод и механизм 
регулирования у базовых отраслей1.
Важно разобраться в терминологических различиях между понятиями «горно-земельное право», «горное право» и «право недрополь
1 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 142–148.

Раздел 1. Предмет, метод, система права недропользования 

зования». По мнению авторов настоящей работы, указанные понятия не являются противоречивыми между собой, а характеризуют 
историческую динамику развития правоотношений в сфере недропользования. 
Исторически первое именование — «горно-земельное право» обусловлено общей правовой судьбой земельного участка и участка недр 
как объектов правового регулирования, указанное именование подчеркивает, что ранее иных начала осуществляться деятельность по добыче 
неглубоко залегающих полезных ископаемых, задействуя при этом 
расположенный выше земельный участок. 
Понятие «горное право» появляется позднее, после формирования 
самостоятельного (отдельного от земельного) правового регулирования горных отношений. Понятия «горные отношения», «горнодобывающая и горноперерабатывающая промышленность» применимы 
к деятельности, связанной с добычей твердых (рудных и нерудных) 
полезных ископаемых. Поскольку промышленное освоение твердых 
полезных ископаемых исторически началось существенно раньше, 
чем деятельность, связанная с добычей углеводородного сырья (нефти, 
газа, газового конденсата), такое именование рассматриваемой отрасли 
на соответствующем этапе развития вполне логично. 
В ХХ веке все большее значение стала приобретать деятельность, 
связанная с геологическим изучением, разведкой и добычей углеводородов, к которой применять понятия «горные отношения», «горное 
право» не вполне корректно. 
Поскольку российское законодательство о недрах развивается 
по принципу объединения в одном нормативном правовом акте — 
Законе Российской Федерации «О недрах» (далее — Закон «О недрах») 
единых норм и принципов правового регулирования как для твердых 
полезных ископаемых, так и для углеводородного сырья, то именование отрасли как «права недропользования» позволяет подчеркнуть 
универсальность (единообразие, общие подходы) правового регулирования как для изучения и освоения твердых полезных ископаемых, 
так и для углеводородного сырья. 
При этом отметим, что в некоторых зарубежных странах, сформировавших самостоятельное правовое регулирование для деятельности по геологическому изучению и освоению твердых полезных 
ископаемых и самостоятельное правовое регулирование для деятельности по геологическому изучению и освоению углеводородного сырья, корректными будут именования «горное право» применительно 
к регулированию изучения и освоения твердых полезных ископаемых 
и «нефтегазовое право» — в отношении углеводородного сырья. 
Таким образом, применительно к российским реалиям наиболее 
корректным и универсальным является определение «право недропользования».