Законотворчество в Советской России в 1917-1922 годах

Московский государственный университет
имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т
Кафедра истории государства и права

О. Д. МАКСИМОВА

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО 
В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
В 1917–1922 ГОДАХ 

Москва
Зерцало-М
2011

ББК  67.3
 

 
© 
О. Д. Максимова, 2010
ISBN 978-5-94373-182-2 
© 
ИКД Зерцало-М, 2010

Максимова, О. Д.
Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах: 
Монография. М.: ИКД Зерцало-М, 2011. — 404 с.

ISBN 978-5-94373-182-2

В книге рассматриваются особенности законотворческой деятельности в Советском государстве в первое пятилетие его существования. Автор показывает, какие государственные органы принимали 
в этот период законодательные акты, какова была роль коммунистической партии в законотворчестве, каким был порядок обсуждения 
и принятия законов и как он менялся с изменением общественных 
условий и политики Советского государства.
Книга базируется на огромной массе архивных материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Наиболее интересные из архивных документов, относящихся к теме монографии, 
публикуются в приложении данного издания.
Настоящая книга развенчивает многие мифы о советском законотворчестве и законодательной политике молодого Советского государства. Так, опираясь на архивные документы, автор опровергает 
распространенное в исторической литературе мнение о том, что съезды Советов и ВЦИК уже в 1918–1920 гг. играли чисто декоративную 
роль, послушно исполняли волю правительства и партии большевиков.
Книга рекомендуется для преподавателей, аспирантов и студентов юридических и исторических вузов, изучающих историю Советского государства.

III

Оглавление

Глава первая. Организация и законодательная деятельность 
высших органов Советской России 
в условиях многопартийности 
(с ноября 1917 по июль 1918 года)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1. Организация и законодательная деятельность 
Всероссийских съездов Советов и ВЦИК 
(ноябрь 1917 – июль 1918 года). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.2. Законодательная деятельность 
Совета Народных Комиссаров РСФСР 
в условиях многопартийности 
(ноябрь 1917 года – март 1918 года). . . . . . . . . . . . . . 60

Глава вторая. Законотворчество в Советской России 
в период гражданской войны (1918–1920 годы)  . . . . . . . . . . . . 113

2.1. Законодательная деятельность 
Всероссийских съездов Советов, ВЦИК 
и Президиума ВЦИК 
в период гражданской войны 
(1918–1920 годы)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

2.2. Законодательная деятельность 
Совета Народных Комиссаров РСФСР 
в период с апреля 1918 по декабрь 1920 года  . . . . . 196

Глава третья. Законотворчество в Советской России 
в период перехода 
к новой экономической политике (1921–1922 годы)  . . . . . . . . 226

3.1. Законодательная деятельность 
Всероссийских съездов Советов, ВЦИК 
и Президиума ВЦИК в 1921–1922 годах . . . . . . . . . 226

3.2. Законодательная деятельность 
Совета Народных Комиссаров 
в 1921–1922 годах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

IV

Оглавление

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение № 1. Сравнительная таблица Декрета о суде 
от 22 ноября 1917 года и проекта Декрета о суде, 
опубликованного в материалах НКЮ РСФСР. . . . . . . . . . . . . . 380

Приложение № 2. Сравнительная таблица 
проекта резолюции левых эсеров 
и проекта резолюции с правками В.И. Ленина 
по вопросу о полномочиях ВЧК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386

Приложение № 3. Сравнение текста проекта 
резолюции о советском строительстве, 
принятого на VIII Всероссийской конференции РКП(б), 
с выдержками из текста постановления 
о советском строительстве, 
принятого VII Всероссийским съездом Советов  . . . . . . . . . . . . 388

Приложение № 4. Постановление Президиума ВСНХ 
от 6 июля 1921 года.
С поправками к тезисам ВСНХ В.И. Ленина 
9 или 10 июля 1921 года (Проект). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396

Глава первая

Организация 
и законодательная деятельность 
высших органов Советской России 
в условиях многопартийности 
(с ноября 1917 по июль 1918 года)

1.1. Организация 
и законодательная деятельность 
Всероссийских съездов Советов и ВЦИК 
(ноябрь 1917 – июль 1918 года)

Законотворчество – важнейшее направление деятельности государства, поскольку оно претворяет в жизнь политический курс страны, юридически оформляет важнейшие задачи государства и общества, а также стратегию и тактику их выполнения. Через изучение 
законотворчества в Советской России в первые годы после Октябрьской революции можно достаточно ясно, точно и достоверно изучить историю становления и развития советского государства, права и общества, проанализировать политику Советского руководства, 
которая была направлена на изменение общественного строя и построение основ социализма. Начальный период истории Советского 
государства и права приходится на период с ноября 1917 по июль 
1918 года. В истории высших органов Советской власти данный этап 
выделяется тем, что после победы Октября в течение нескольких месяцев существовал блок большевиков с левыми эсерами, т.е. органы 
были многопартийными. Изучение опыта многопартийных органов 
государства позволяет выявить и плюсы, и минусы в их деятельности. Поскольку опыт многопартийности в нашей стране не так богат, 
анализ опыта законотворчества в многопартийных Всероссийских 
съездах Советов и во ВЦИК может оказаться полезен и актуален в 
современной России, тем более что в настоящее время в стране происходит становление многопартийной системы, нижняя палата российского парламента – Государственная Дума на выборах в декабре 
2007 года была сформирована по пропорциональной системе.

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Исследование законотворчества в период с ноября 1917 по июль 
1918 года позволяет решить следующие задачи. Во-первых, выделить 
правовые акты, которые считались важнейшими для нового строя. 
Во-вторых, выявить, как обосновывалась необходимость принятия того или иного правового акта, а следовательно, обозначить те 
проблемы, которые возникали в это время в ходе обсуждений в органах государства. В-третьих, выяснить позиции социалистических 
партий, представленных во ВЦИК, т.е. большевиков, левых эсеров, 
меньшевиков-интернационалистов и других партий, по поводу того 
или иного законопроекта и определить их влияние на принятие решений. Такой подход также дает возможность изучить и охарактеризовать правовую культуру законодателя в период с ноября 1917 по 
июль 1918 года.
Делегатами II Всероссийского съезда Советов, законодательно 
закрепившего победу Октябрьского вооруженного восстания, были 
избраны представители различных социалистических партий, но после открытия первого пленарного заседания меньшевики, эсеры и 
бундовцы покинули съезд, отказавшись признать правомерность вооруженных действий по захвату власти со стороны РСДРП(б). Однако съезд даже после ухода этих партий, благодаря организационной 
и агитационной деятельности большевиков в период его подготовки, не утратил кворума1. Вместе с большевиками на съезде осталась 
часть партии эсеров – левые эсеры2.
Как известно, II Всероссийский съезд Советов принял законы, 
имевшие выдающееся историческое значение, – это Декрет о мире 

1 
Е.Н. Городецкий приводит следующие данные о составе Второго съезда Советов. В день открытия всего было 859 делегатов. Данные о партийной принадлежности имеются о 653 делегатах. Из них большевиков было 338 человек, 
левых эсеров – 98, меньшевиков-интернационалистов – 49, правых эсеров – 
88, внефракционных социалистов – 4, бундовцев – 11, украинских эсеров – 
4, трудовиков – 1, анархистов – 1, беспартийных — 23. После ухода эсеров и 
меньшевиков и с прибытием новых делегатов состав съезда изменился: большевиков стало 390, левых эсеров – 179, украинских эсеров – 21, меньшевиковинтернационалистов – 35. См.: Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. М., 1987. С. 27.

2 
Официально партия левых социалистов-революционеров была провозглашена на I партийном съезде 19 ноября 1917 года. См., например: Партия левых 
социалистов-революционеров. Документы и материалы. Т. 1. М., 2000. 

Глава первая

и Декрет о земле. Оба декрета были созданы В.И. Лениным1 и лично 
провозглашены им на II съезде.
Декрет о земле – знаменитый ленинский декрет, обеспечивший 
социальную базу революции, поскольку требование земли было в 
период Октябрьской революции главным требованием российского крестьянства. После оглашения текста Декрета о земле на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов В.И. Ленин дал пояснения, что этот правовой акт содержит идеи эсеровской 
аграрной программы. Таким образом, большевики воспользовались 
программными положениями другой социалистической партии, 
причем сделали это совершенно открыто.
Декреты о мире и о земле, принятые II съездом Советов, были 
чрезвычайно удачны и своевременны с точки зрения революционной ситуации, которую переживала Россия. Не будет преувеличением сказать, что эти правовые акты помогли обеспечить массовую 
поддержку новой власти, установившейся в стране после вооруженного восстания 25 октября 1917 года. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что, несмотря на то, что «захват государственной власти в России большевиками первоначально не произвел большого 
впечатления на русское общество», и на то, что «это событие, которое впоследствии назовут “эпохальным” и которому присвоят титул 
“Великой Октябрьской социалистической революции”, свершилось 
как-то по-будничному»2, уже в течение последующих месяцев и даже 
дней после II Всероссийского съезда Советов идеи, провозглашенные в первых декретах Советской власти, захватили все российское 
общество и привели к грандиозным общественным преобразованиям.
По вопросу организации власти на II съезде был принят декрет 
об образовании рабочего и крестьянского правительства3. Вплоть до 
созыва Учредительного собрания для управления страной образовывалось Временное рабочее и крестьянское правительство – Совет 
Народных Комиссаров, состоявший только из большевиков. Кон
1 
См., например: Ленинский декрет «О земле» и современность / Отв. ред. Г.А. Аксененок, В.М. Чхиквадзе. М., 1970. С. 31.

2 
Томсинов В.А. Российские правоведы XVIII – XX веков: очерки жизни и творчества. Т. 2. М., 2007. С. 551.

3 
Декреты Советской власти. Т. 1. С. 20.

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

троль за его деятельностью возлагался на съезд Советов и его Центральный Исполнительный Комитет. Для создания однопартийного 
правительства на II съезде Советов была веская причина: только авторитет Ленина мог обеспечить дисциплину в тех условиях, в которых должно было действовать новое Советское правительство.
27 октября 1917 года состоялось первое заседание Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета II созыва. За два месяца – с 27 октября по 29 декабря 1917 года этот орган проделал довольно значительную законодательную работу.
Правовые акты, принятые ВЦИК, можно сгруппировать по сфере их применения на: 1) акты, касающиеся организации власти, 
2) акты, регламентирующие деятельность Советского государства в 
сфере экономики, 3) акты, устанавливающие правовое положение 
граждан Советской России.
Сразу после победы Октябрьского вооруженного восстания другие социалистические политические партии стали претендовать на 
право управления страной. 1 ноября 1917 года на заседании ВЦИК 
большевики предложили резолюцию об условиях соглашения с другими социалистическими партиями. В ней указывалось, что соглашение может быть достигнуто только на условиях признания программы Советского правительства, как она выражена в декретах о 
земле, о мире и в законопроекте о рабочем контроле, а II Всероссийский съезд Советов должен быть признан единственным источником власти1.
Меньшевики, возражая против этой резолюции, заявили, что 
большевики не желают идти навстречу соглашению и что «ответственность за продолжение гражданской войны падает на партию 
большевиков»2. Сделав такое заявление, фракция объединенных 
социал-демократов объявила о своем выходе из состава ЦИК. Левые 
эсеры заявили, что большевистские условия очень категоричны и 
формально непримиримы, а II съезд единственным источником власти считать нельзя, потому что там не было полного представительства крестьянства. Результаты голосования по вопросу об условиях 

1 
См.: Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов II созыва. М., 
1919. С. 12. 

2 
См.: Там же.

Глава первая

соглашения с другими партиями были следующими: за резолюцию 
большевиков было подано 38 голосов, за резолюцию левых эсеров – 
29 голосов1.
В результате проведенных переговоров по поводу условий соглашения с другими партиями создать однородного социалистического правительства не удалось. Союзниками большевиков во власти в 
этот период стали только левые эсеры. Несмотря на то, что условия, 
предложенные большевиками, были категоричными и формальными, все же по вопросу о соглашении с другими социалистическими 
партиями после вооруженного восстания следует согласиться с мнением В.А. Клеандровой, что «история нашего государства свидетельствует о том, что большевики в принципе не отвергали сотрудничества с другими политическими партиями, но оно было возможно на 
основе признания диктатуры пролетариата, завоеваний социалистической революции»2.
4 ноября 1917 года состоялось заседание ВЦИК, на котором были 
приняты решения, оказавшие непосредственное влияние на организацию законодательной деятельности. Первым в повестке заседания 
стоял вопрос об утверждении декрета СНК о печати. Декрет о печати был первым декретом Совета Народных Комиссаров, принятым 
им самостоятельно в первый же день работы, 27 октября 1917 года. 
Этим декретом запрещались все контрреволюционные органы прессы, к которым были отнесены газеты, призывающие к открытому 
сопротивлению или неповиновению рабочему и крестьянскому правительству. Запрет на свободу печати вызвал в обществе чрезвычайное возмущение. Поэтому эта проблема была рассмотрена во ВЦИК. 
В начале заседания ВЦИК Ю. Ларин, бывший меньшевик, перешедший на сторону большевиков незадолго до Октябрьской революции 
и занимавший пост заведующего отделом законодательных предположений, предложил отменить декрет о печати. Однако Аванесов 
от имени фракции большевиков предложил резолюцию, в которой 
утверждалось, что закрытие мелкобуржуазной и буржуазной печати 
является первостепенной и необходимой мерой для установления 

1 
Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов II созыва. М., 1919. 
С. 15.

2 
Клеандрова В.М. Организация и формы деятельности ВЦИК. 1917–1924 гг. М., 
1968. С. 20.

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

нового строя. Левые эсеры, напротив, считали, что без свободы печати невозможно освободиться от уз капитализма.
На голосование были поставлены две резолюции – Ларина и 
Аванесова. За предложение Ларина высказались 22, против – 31, за 
резолюцию большевиков: «за» – 34, «против» – 24 и 1 – воздержался. 
Следовательно, ВЦИК большинством голосов утвердил декрет СНК 
о печати. Причем в обоих случаях голосование показало, что победила точка зрения большевистской партии. Таким образом, запретив контрреволюционные газеты, большевики с первых дней после 
завоевания власти стали добиваться идеологического превосходства 
над политическими противниками.
Спор, возникший во ВЦИК во время утверждения декрета о печати, в первую очередь был вызван вопросом о составе правительства, однако этот спор затрагивал и более сложную проблему – проблему законодательных полномочий СНК. На заседании 4 ноября 
рассматривался запрос левых эсеров, в котором содержалось два 
вопроса: «1. На каком основании проекты декретов и иных актов не 
представляются на рассмотрение ЦИК. 2. Намерено ли правительство отказаться от произвольно установленного ими совершенно недопустимого порядка – декретирования законов»1. Отвечая на этот 
запрос, Ленин обратил внимание на то, что «новая власть не могла считаться со всеми рогатками, которые могли ей встать на пути 
при точном соблюдении всех формальностей», а те шероховатости, 
которые существуют, могут быть исправлены Советами на местах, 
сообразно условиям местности и времени2. Против произвольного 
присвоения законодательных полномочий Советом Народных Комиссаров на заседании ВЦИК 4 ноября 1917 года выступили левые 
эсеры Колегаев, Прошьян, Карелин. Например, Колегаев указывал, 
что «келейное и автократическое декретирование законов приводит 
сплошь и рядом к весьма печальным недоразумениям. Новые законы 
хромают не только с внешней стороны, но сплошь и рядом противоречат друг другу по духу». Аргументируя таким образом свою позицию, левые эсеры желали, чтобы удельный вес их группы, который 

1 
Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов II созыва. М., 1919. 
С. 28.

2 
Там же. С. 29.