Административное право России: особенная часть

Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего образования
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т
Кафедра административного права

А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
ПРАВО
РОССИИ

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Учебник 
для юридических вузов и факультетов
4-е издание, переработанное и дополненное

Ответственный редактор:
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
А. П. АЛЕХИН

Рекомендовано Учебно-методическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
и специальности 12.00.14
«Административное право, административный процесс»

Москва
Зерцало-М
2016

УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1

А49

Рекомендовано УМО по юридическому образованию высших учебных заведений
Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по специальности «Юриспруденция»

А в т о р ы :

Алехин А. П., Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,

профессор — гл. 27—29, 40—41.

Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского  

университета, кандидат юридических наук, доцент — гл. 30–39, 42–49.

Пузырев К.С.

А49 
 
Административное право России. Особенная часть: Учебник 

для вузов. — М.: Зерцало-М, 2016. – 272 с.

 
 
ISBN 978-5-94373-350-5

Учебник написан преподавателями кафедры административного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в соответствии с учебной 
программой курса «Административное право». В нем на основе положений 
действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., действующего российского законодательства, с учетом достижений науки административного 
права освещаются основные институты общей части, а также особенной части 
административного права, включая основы административно-правового регулирования организации и управления в экономической, социально-культурной и 
административно-политической сферах в современных условиях. Здесь же рассмотрены некоторые общие вопросы административно-правового обеспечения 
организации государственного управления в качестве методологической предпосылки его анализа в межотраслевом, отраслевом и других аспектах, в чрезвычайных условиях.

Для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических вузов 
и факультетов, а также лиц, интересующихся административно-правовым регулированием организующей деятельности государства и ее взаимодействия с субъектами гражданского общества России.

УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1

ISBN 978-5-94373-350-5
© Алехин А. П., Кармолицкий А. А., 2016
© Издательство «Зерцало», 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ VII
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ 
УПРАВЛЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ 
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ 

Глава 27. Общие положения ........................................................................................7

§ 1. Необходимость и характер государственного управления ............... 7
§ 2. Понятие и цели организации управления .......................................14
§ 3. Правовые основы организации управления ....................................23

Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении ...... 28

§ 1. Основы разграничения компетенции в области управления 
между органами исполнительной власти 
Российской Федерации и ее субъектов ............................................28
§ 2. Региональные начала в управлении .................................................35 
§ 3. Межотраслевые начала в управлении ..............................................41
§ 4. Отраслевые начала в управлении .....................................................43
§ 5. Общие функции и полномочия федеральных органов 
исполнительной власти ....................................................................46

Глава 29. Организация управления в особых условиях .............................................. 50

§ 1. Чрезвычайные ситуации 
природного и техногенного характера .............................................50
§ 2. Чрезвычайное положение .................................................................55
§ 3. Военное положение ..........................................................................57

РАЗДЕЛ VIII
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ

Глава 30. Управление промышленностью  ................................................................. 61

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
промышленностью  ...........................................................................61
§ 2. Местное самоуправление и промышленность .................................63
§ 3. Государственный контроль (надзор) в промышленности ...............63

Глава 31. Управление энергетикой ............................................................................. 65

§ 1. Организационно-правовые формы управления энергетикой ........65
§ 2. Местное самоуправление и энергетика............................................67
§ 3. Государственный контроль (надзор) в энергетике ..........................67

Глава 32. Управление сельским хозяйством ............................................................... 69

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
сельским хозяйством .........................................................................69
§ 2. Предприятия и организации в сельском хозяйстве .........................71
§ 3. Местное самоуправление и сельское хозяйство ..............................72
§ 4. Государственный контроль (надзор) в сельском хозяйстве ............72

Глава 33. Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством......... 75

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
строительством и жилищно-коммунальным хозяйством ...............75
§ 2. Местное самоуправление, строительство 
и жилищно-коммунальное хозяйство ..............................................78
§ 3. Государственный контроль (надзор) в строительстве 
и жилищно-коммунальном хозяйстве .............................................79

Глава 34. Управление транспортом ............................................................................ 82

§ 1. Организационно-правовые формы 
управления транспортом ..................................................................82
§ 2. Местное самоуправление и транспорт .............................................87
§ 3. Государственный контроль (надзор) на транспорте ........................88

Глава 35. Управление связью и массовыми коммуникациями .................................... 90

§ 1. Организационно-правовые формы управления связью 
и массовыми коммуникациями ........................................................90
§ 2. Местное самоуправление и связь .....................................................93
§ 3. Государственный контроль и надзор в сфере связи 
и массовых коммуникаций ...............................................................93

Глава 36. Управление использованием и охраной природных ресурсов ..................... 95

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
использованием и охраной природных ресурсов ............................95
§ 2. Органы местного самоуправления и использование 
и охрана природных ресурсов ...........................................................98 
§ 3. Государственный контроль (надзор) в области 
природопользования и охраны природных ресурсов ......................99

Глава 37. Управление финансами и кредитом .......................................................... 101

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
финансами и кредитом ...................................................................101
§ 2. Местное самоуправление, финансы и налоги ...............................104
§ 3. Финансовый контроль ....................................................................105

Глава 38. Управление в области внешнеэкономических связей ............................... 109

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
в области внешнеэкономических связей .......................................109
§ 2. Местное самоуправление и внешнеэкономические связи ............113
§ 3. Государственный контроль 
в области внешнеэкономических связей .......................................114

Глава 39. Управление внутренней торговлей ............................................................ 116

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
внутренней торговлей .....................................................................116

4 
Оглавление

§ 2. Местное самоуправление и внутренняя торговля .........................117
§ 3. Государственный контроль (надзор) 
в области внутренней торговли ......................................................118

РАЗДЕЛ IX
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
И УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

Глава 40. Управление образованием  ....................................................................... 120

§ 1. Организационно-правовые основы образования в РФ: 
общие положения............................................................................120
§ 2. Организационно-правовые формы управления образованием ....130
§ 3. Органы местного самоуправления и образование .........................142
§ 4. Субъекты образовательной деятельности ......................................142
§ 5. Управление образовательной организацией ..................................144
§ 6. Особенности правового положения 
Московского государственного университета 
им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского университета ......150
§ 7. О правовом положении обучающихся ...........................................152
§ 8. Государственный контроль (надзор) в сфере образования  ..........155

Глава 41. Управление в сфере охраны здоровья граждан ......................................... 159

§ 1. Общие положения ...........................................................................159
§ 2. Организационно-правовые формы 
управления здравоохранением .......................................................163
§ 3. Федеральное медико-биологическое агентство.............................174
§ 4. Местное самоуправление и здравоохранение ................................176
§ 5. Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья ...............177
§ 6. Основы административно-правовой организации 
охраны здоровья ..............................................................................180
§ 7. Основы правового положения медицинских 
и фармацевтических работников....................................................183
§ 8. Организации охраны здоровья .......................................................185 
§ 9. Организация контроля в сфере охраны здоровья ..........................190
§ 10. Федеральный государственный 
санитарно-эпидемиологический надзор ........................................194
§ 11. Основы административно-правового положения 
Всероссийской службы медицины катастроф ...............................198

Глава 42. Управление наукой ................................................................................... 200

§ 1. Организационно-правовые формы управления наукой ...............200
§ 2. Организация науки. Научные организации и сообщества ............203

Глава 43. Управление культурой .............................................................................. 208

§ 1. Организационно-правовые формы управления культурой ..........208
§ 2. Местное самоуправление и культура .............................................212
§ 3. Государственный контроль (надзор) в сфере культуры ................212

Глава 44. Управление в области социальной защиты граждан ................................. 214

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
в области социальной защиты граждан ..........................................214

Оглавление 
5

§ 2. Местное самоуправление и социальная защита граждан ..............218
§ 3. Государственный контроль (надзор) 
в области социальной защиты граждан ..........................................220

РАЗДЕЛ Х
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
И УПРАВЛЕНИЕ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

Глава 45. Управление обороной ............................................................................... 221

§ 1. Организационно-правовые формы управления обороной ...........221
§ 2. Органы местного самоуправления и управление обороной..........227
§ 3. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации ......228

Глава 46. Управление безопасностью ....................................................................... 231

§ 1. Организационно-правовые формы 
управления безопасностью .............................................................231
§ 2. Государственная граница, ее защита и охрана ...............................236

Глава 47. Управление внутренними делами .............................................................. 241

§ 1. Организационно-правовые формы управления 
внутренними делами .......................................................................241
§ 2. Органы местного самоуправления и управление 
в области внутренних дел ................................................................246
§ 3. Полиция ..........................................................................................246
§ 4. Государственный надзор 
за безопасностью дорожного движения .........................................250
§ 5. Паспортная система ........................................................................252
§ 6. Внутренние войска ..........................................................................253

Глава 48. Управление иностранными делами ........................................................... 255

§ 1. Организационо-правовые формы управления 
иностранными делами ....................................................................255
§ 2. Органы Министерства иностранных дел РФ за рубежом .............258
§ 3. Административно-правовое регулирование въезда 
в Российскую Федерацию 
и выезда из Российской Федерации ...............................................260

Глава 49. Управление юстицией ............................................................................... 263

§ 1. Организационно-правовые формы управления юстицией ...........263
§ 2. Организация нотариальной службы...............................................266
§ 3. Адвокатура .......................................................................................268
§ 4. Регистрация актов гражданского состояния ..................................269

6 
Оглавление

РА З Д Е Л  VII
ОСНОВЫ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ 
ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ 
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, 
СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ 
И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ 
СФЕРАХ

Глава 27
Общие положения

§ 1. Необходимость и характер государственного управления

Обсуждение этого вопроса в качестве методологической предпосылки предполагает уяснение роли государства в развитии нашего 
общества, ибо этим предопределяется проблематика, связанная с его 
организующей деятельностью, ее разновидностью – государственным 
управлением и административно-правовым регулированием возникающих при этом общественных отношений.
Разрушение СССР, смена социально-экономической и политической систем в России, криминальный передел собствен ности обострили 
внимание к проблемам социально-экономичес кой роли государства, 
в частности, государственного управления. Не без умысла активизировалась пропаганда мнения о том, что государственное управление 
несовместимо с рыночной эконо микой, является фактором, препятствующим социально-эконо мическому развитию. Необходимо, следовательно, убрать госу дарственные регуляторы из этой сферы.
Перманентные экономические, политические, административные 
преобразования в обществе так или иначе затрагивают проблемати ку 
государственного управления. Более того, внимание к ней обостряют негативные явления уже в условиях рыночных преобразований 
в экономической, социально-культурной и других сферах, а порой им 
сопутствующие. Явления эти многообразны. Это угрожающая национальной безопасности (суверенитету РФ) коррупция; примат сырьевой 

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

экономики в соотношении с развитием реальной экономики; высокий 
уровень безработицы; необеспеченность прожиточного минимума 
доходов значительной части населения; стихийные процессы в сфере 
рыночных отношений; ориентация на получение прибыли любыми 
способами и недооценка при этом публичных интересов; поиски насущных преобразований в здравоохранении, образовании, развитии 
науки; обоснованно приоритетными признаны проблемы укрепления обороноспособности РФ, в том числе повышения качественного 
состояния Вооруженных Сил РФ; распространенность терроризма, 
преступности, наркомании и т. д. На этом фоне продолжают противоборствовать две позиции: а) о необходимости усиления роли госу дарства 
в преодолении трудностей, сопряженных с социально-экономическим, 
социально-культурным, административно-политическим развитием, 
б) о необходимости исключения вмешательства государства в экономику, в сферы образования, здравоохранения, культуры и т. д. либо 
существенного ограничения его участия в управлении в этих сферах 
и замены его рыночными регу ляторами.
Очевидная недооценка государства, государственного управления, 
гра ничащая с отрицанием их позитивной роли в указанных сфе рах, 
и вытеснение (замена) их рыночными регуляторами не имеют методологических и тем более практических обоснований.
Во-первых, признавая государство и принцип разделения властей, 
ало гично игнорировать либо недооценивать государственное управ ление. 
Именно оно представляет собой форму реализации ис полнительной власти.
Взаимодействие и взаимовлияние, в частности, экономики и государства объективны, хотя их характер и определяющие фак торы не 
являются постоянными. На разных этапах развития об щества меняется 
взаимодействие экономики и государства, пе ред государством ставятся 
новые задачи, к которым должны быть адаптированы структура, кадры, 
формы и методы государствен ного управления. Объективные потребности в этом особенно обостряются при смене одной социально-экономической фор мации другой. Роль государства в новых условиях не 
только из меняется или ослабевает, но в известном смысле возрастает. 
Эко номика, социально-культурная жизнь в обществе не существу ют 
изолированно от государства и права, происходящие здесь процессы 
взаимосвязаны, их нельзя рассматривать один от дру гого и вне функционирования общества в целом.
Сущность и назначение государства, так как они продекларированы 
в Конституции РФ, предопределяют его исключительную роль в осуществлении власти народа и обеспечении развития общества. 
В наших коренным образом изменившихся условиях государство 
призвано вырабатывать стра тегию социально-экономического развития, создавать условия для формирования и развития рыночных отношений, упреждать стихию рынка, ограничивать или вовсе исключать 

8 
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

рыночные от ношения там, где они способны причинить вред обществу 
и граж данам. Важнейшими направлениями деятельности государства 
являются инновационное развитие национальной экономики в целом, 
обеспе чение сбалансированности общегосударственных и локальных 
социально-экономических процессов в условиях рыночной эко номики, 
создание условий для эффективного предприниматель ства, регулирование межотраслевых пропорций и т. д.
Особая роль государства проявляется в том, что только оно создает 
нормативную правовую базу, служащую основой правового регулирования отношений в обществе и его различных сферах. Именно оно определяет государственную политику и обеспечивает ее проведение. Его 
компетентные органы разрабатывают концепции, стратегии, целевые 
программы социально-экономического и иных сфер развития. В частности, приняты базовые федеральные законы, регулирующие общие 
отношения, а также во многих сферах. Примерами важной практической деятельности государства являются организация и осуществление 
контрактной системы закупок товаров, работ, услуг в соответствии с ФЗ 
от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 1 декабря 2014 г.) «О контрактной 
системе в сфер закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», оборонного заказа в соответствии 
с ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.). 
Во-вторых, иногда государственное управление и регулиро вание сводится лишь к «вмешательству» государства в экономику и т. д., что 
представляется ошибочным. Государственное управле ние не исключает 
и не может исключать «вмешательства», оно даже необходимо в случаях, не относящихся к содержанию нормального процесса управления, 
а именно для пресечения: а) нарушений законода тельства, злоупотреблений хозяйствующими субъектами права ми, влекущих вредные для 
общества и граждан последствия (на пример, ценового сговора между 
субъектами естественных моно полий), при необходимости устранения 
экстремальных ситуаций. Вмешательство в подобных случаях является правомерным, но отнюдь не выражающим сущность нормального 
процесса госу дарственного управления; б) неправомерных действий 
органов исполнительной власти и должностных лиц, ограничивающих 
и ущемляющих права и законные интересы хозяйствующих субъектов 
и индивидуальных предпринимателей; в) избыточного регламентирования и формализма органов управления в отношениях с хозяйствующими 
субъектами и предпринимателями. Иными словами, государство должно 
противодействовать неправомерным действиям как органов управления, 
так и хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей, 
влекущим вредные последствия для общества и граждан. В-третьих, 
без активной роли государства невозможно обес печить надлежащий 
режим в сфере рынка субъектов естествен ных монополий; необходимую 
сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного 

Глава 27. Общие положения 
9

регулирования; создание наиболее благоприятных социально-экономических, организа ционных и правовых условий предпринимательской 
деятельно сти; экономическую и национальную безопасность, в том 
чис ле защиту внутреннего рынка от внешней экспансии; укрепле ние 
обороноспособности страны; осуществление масштабных мер по снижению уровня бедности граждан и повышению ка чества их жизни и т. д.
Государству принадлежит ключевая роль в выработке и осуществлении стратегии инновационного социально-экономического 
развития России.
В-четвертых, всесилие рыночного саморегулирования — миф. Рынок 
сам по себе не панацея и мало что значит. Рыночное са морегулирование 
порождает стихийные процессы и само по себе может привести к анархии и хаосу. Сознательно или по недо разумению, но иногда отвлекаются от того, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада, 
и смягчение его разруши тельной силы обеспечивается государством.
В-пятых, частная собственность порождает «экономичес кую» власть, 
более изощренную по своей жестокости принуди тельную силу, чем 
тоталитарная государственная власть. Огра ничить такую власть может 
только государство. Поэтому дух и буква многих статей Конституции РФ предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная 
роль государства в руковод стве экономической и социально-культурной 
сферами опреде лена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном 
право творчестве, направленном на регулирование отношений в этих 
сферах, и прежде всего на формирование рынка. Коренная научнопрактическая проблема в том, чтобы государство использовало свои 
уникальные, политические экономические, организационно-правовые 
и другие возможности, а также объективные и субъективные, международные и внутренние условия для обеспечения эффективного устойчивого социально-экономического развития в России. В этих целях 
государство обязано создать необходимые условия для плодотворного 
функционирования рыночных отношений в обществе. Важно также 
прочно усвоить, что государственную власть осуществляют люди. Ее 
плодотворные результаты могут обеспечить только творческие люди, 
знающие дело управления, обладающие глубокими профессиональными знаниями, высокими нравственными качествами и чувством 
ответственности перед обществом. Жизнь подтверждает: тональность 
огульной дискредитации государства, государственного управления, 
часто задают коррупционеры, так называемые либералы, преследующие 
корыстные цели.
В затянувшемся споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой реалистич ной представляется точка зрения, согласно которой необходимо научно обо
10 
Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...