Административное право России: общая часть

Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего образования
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т
Кафедра административного права

А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
ПРАВО
РОССИИ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Учебник 
для юридических вузов и факультетов
4-е издание, переработанное и дополненное

Ответственный редактор:
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
А. П. АЛЕХИН

Рекомендовано Учебно-методическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению «Юриспруденция»
и специальности 12.00.14
«Административное право, административный процесс»

Москва
Зерцало-М
2016

УДК 342.9
ББК 67.99 (2)1

А49

Рекомендовано УМО по юридическому образованию высших учебных заведений
Российской Федерации для студентов высших учебных заведений, обучающихся 

по специальности «Юриспруденция»

А в т о р ы : 

Алехин А. П., Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук,

профессор — предисловие; гл. 1—24.

Кармолицкий А. А., Заслуженный преподаватель Московского 

университета, кандидат юридических  наук, доцент — гл. 25–26.
Пузырев К.

А49 
 
Административное право России. Общая часть: Учебник для 

вузов. — М.: Зерцало-М, 2016. – 480 с.

 
 
ISBN 978-5-94373-349-9

Учебник написан преподавателями кафедры административного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в соответствии с 
учебной программой курса «Административное право». В нем на основе 
положений действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., 
действующего рос-сийского законодательства, с учетом достижений науки 
административного права освещаются основные институты общей части, а 
также особенной части административного права, включая основы 
административно-правового регули-рования организации и управления в 
экономической, социально-культурной и административно-политической 
сферах в современных условиях. Здесь же рас-смотрены некоторые общие 
вопросы административно-правового обеспечения организации 
государственного управления в качестве методологической пред-посылки его 
анализа в межотраслевом, отраслевом и других аспектах, в чрезвы-чайных 
условиях.

Для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических вузов 
и факультетов, а также лиц, интересующихся административно-правовым регулированием организующей деятельности государства и ее взаимодействия с субъектами гражданского общества России.

ISBN 978-5-94373-349-9

© Алехин А. П., Кармолицкий А. А., 2016
© Издательство «Зерцало», 2016

Алехин А. П., Кармолицкий А. А. 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

Общая часть

Издательство «Зерцало» Подписано в печать 
26.01.2016. Формат 60×90/16. Печать офсетная. 
Печ. л. 30,0.

Тираж 300 экз. Заказ № 1590

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие .................................................................................................................9

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ИНСТИТУТЫ

РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

Глава 1. Государственное управление (исполнительная власть) 
и административное право.......................................................................... 15

§ 1. Государственное управление 
и исполнительная власть: их понятие и соотношение ....................15
§ 2. Признаки государственного управления 
как объекта административного права .............................................17
§ 3. Механизм государственного управления .........................................20 

Глава. 2. Предмет, функции, принципы и метод административного права .............. 24

§ 1. Общественные отношения, 
регулируемые административным правом .......................................24
§ 2. Метод административно-правового регулирования .......................32
§ 3. Основные функции административного права ...............................33
§ 4. Принципы административного права ..............................................33
§ 5. Административное право в системе российского права .................36

Глава 3. Административно-правовые нормы ............................................................ 41

§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм ............41
§ 2. Структура административно-правовых норм ..................................42
§ 3. Виды административно-правовых норм ..........................................43
§ 4. Источники административного права .............................................47
§ 5. Административное законодательство ..............................................49

Глава 4. Административные правоотношения .......................................................... 52

§ 1. Понятие и основные признаки 
административных правоотношений ...............................................52
§ 2. Предпосылки (основания) возникновения 
административных правоотношений ...............................................56
§ 3. Виды административных правоотношений .....................................60

РАЗДЕЛ II
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. 
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 5. Понятие и виды субъектов административного права ................................ 65 

§ 1. Понятие субъекта административного права ..................................65 
§ 2. Виды субъектов административного права ......................................67

Глава 6. Физические лица ........................................................................................ 69

§ 1. Понятие и основы административно-правового положения 
граждан РФ ........................................................................................69
§ 2. Виды и структура административно-правового положения 
гражданина РФ ..................................................................................72
§ 3. Права и обязанности граждан 
в сфере государственного управления .............................................77
§ 4. Право граждан РФ на проведение публичных мероприятий ..........86
§ 5. Основные гарантии прав граждан ....................................................91
§ 6. Обращения граждан РФ ....................................................................98
§ 7. Основы административно-правового положения 
иностранных граждан и лиц без гражданства ................................109

Глава 7. Органы исполнительной власти ............................................................... 121

§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации 
в сфере исполнительной власти .....................................................121
§ 2. Понятие органов исполнительной власти .....................................124
§ 3. Основы административно-правового положения 
органов исполнительной власти .....................................................128
§ 4. Виды органов исполнительной власти ...........................................136
§ 5. Система органов исполнительной власти ......................................143
§ 6. Правительство РФ ...........................................................................148
§ 7. Федеральные министерства, федеральные службы, 
федеральные агентства ....................................................................156
§ 8. Территориальные органы федеральных органов 
исполнительной власти ..................................................................165
§ 9. Органы исполнительной власти 
субъектов Российской Федерации .................................................168
§ 10. Перераспределение полномочий при реорганизации 
и ликвидации органов государственного управления ...................173

Глава 8. Органы местного самоуправления ............................................................ 175

§ 1. Понятие, основы правового положения 
и виды органов местного самоуправления .....................................175
§ 2. Глава муниципального образования, 
местная администрация, контрольные органы .............................176
§ 3. К вопросу о государственных (муниципальных) услугах 
как функции органов исполнительной власти 
и местного самоуправления ............................................................178

Глава 9. Государственные служащие как субъекты административного права ...... 183

§ 1. Государственная служба: понятие, общая характеристика ...........183
§ 2. Должности государственной службы .............................................186
§ 3. Система государственной службы ..................................................188
§ 4. Основные принципы построения 
и функционирования системы государственной службы .............191
§ 5. Правовые основы государственной службы ..................................193
§ 6. Понятие и виды государственных служащих .................................196

4 
Оглавление

§ 7. Основы административно-правового статуса 
государственных служащих ............................................................204
§ 8. Основы административно-правового регулирования 
поступления на государственную службу, 
ее прохождения и прекращения .....................................................207
§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих .....................210 

Глава 10. Основы муниципальной службы ..............................................................  212

§ 1. Понятие муниципальной службы ..................................................212
§ 2. Понятие и основы правового положения (статуса) 
муниципального служащего ...........................................................213
§ 3. Поступление на муниципальную службу, 
ее прохождение и прекращение......................................................214 

Глава 11. Противодействие коррупции в государственной 
и муниципальной службе .......................................................................... 217

§ 1. Понятие и правовые основы противодействия коррупции 
в государственной и муниципальной службе ................................217
§ 2. Сущность и меры противодействия коррупции 
в государственной и муниципальной службе ................................218

Глава 12. Основы государственной гражданской службы ........................................ 221

§ 1. Понятие, принципы, виды и правовые основы 
гражданской службы .......................................................................221
§ 2. Должности гражданской службы ...................................................224
§ 3. Виды должностей гражданской службы, их реестры .....................224
§ 4. Понятие и виды гражданских служащих .......................................226
§ 5. Основы административно-правового статуса 
гражданских служащих ...................................................................228
§ 6. Поступление на государственную гражданскую службу ...............232
§ 7. Прохождение гражданской службы ...............................................235
§ 8. Стимулы гражданской службы .......................................................240
§ 9. Дисциплинарная ответственность 
государственных гражданских служащих ......................................242

Глава 13. Основы правоохранительной службы ...................................................... 244

§ 1. Система правовых актов о правоохранительной службе ...............244
§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы .....................245
§ 3. Должности правоохранительной службы ......................................247
§ 4. Основы правового положения сотрудников 
правоохранительных органов .........................................................249
§ 5. Поступление на правоохранительную службу 
и ее прохождение ............................................................................252
§ 6. Дисциплинарная ответственность сотрудников 
правоохранительных органов  ........................................................253

Глава 14. Правовые основы военной службы .......................................................... 256

§ 1. Понятие военной службы и ее принципы  .....................................256
§ 2. Воинские должности: понятие и виды ...........................................258
§ 3. Военнослужащие: понятие и виды .................................................259

Оглавление 
5

§ 4. Основы административно-правового положения 
военнослужащих .............................................................................259
§ 5. Прохождение военной службы .......................................................261
§ 6. Увольнение с военной службы .......................................................264
§ 7. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих ......265

Глава 15. Предприятия, учреждения, организации .................................................. 269

§ 1. Понятие и виды предприятий, учреждений, организаций ...........269
§ 2. Основы административно-правового положения 
предприятий и учреждений ............................................................274
§ 3. Основы административно-правового статуса 
государственных и муниципальных предприятий ........................277
§ 4. Особенности административно-правового статуса 
негосударственных корпоративных предприятий .........................283
§ 5. Административно-правовой статус государственных 
и муниципальных учреждений (общие положения) .....................286
§ 6. Государственные корпорации и государственные компании .......295
§ 7. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий, 
учреждений, организаций ...............................................................300
§ 8. Административно-правовые гарантии самостоятельности 
предприятий, учреждений, организаций .......................................305

Глава 16. Общественные и религиозные объединения ............................................. 311

§ 1. Понятие и виды общественных объединений ...............................311
§ 2. Основы административно-правового статуса 
общественных объединений ...........................................................314
§ 3. Законодательные основы правового положения 
религиозных объединений..............................................................320

РАЗДЕЛ III
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ 
И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 17. Формы деятельности органов исполнительной власти ............................. 322

§ 1. Понятие и основы классификации форм деятельности 
органов исполнительной власти .....................................................322
§ 2. Правовые акты органов управления: 
понятие и юридическое значение ..................................................327
§ 3. Классификация правовых актов органов управления ...................331
§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов 
органов управления .........................................................................335
§ 5. Последствия несоблюдения требований законности 
к правовым актам управления ........................................................339
§ 6. Подготовка, опубликование, вступление в силу 
и действие правовых актов управления..........................................340
§ 7. Действие правового акта управления .............................................344
§ 8. Утрата силы правовыми актами управления ..................................346

6 
Оглавление

§ 9. Оспаривание нормативных правовых актов 
в порядке административного поизводства ...................................348
§ 10. Административный договор............................................................350

Глава 18. Методы деятельности органов исполнительной власти ........................... 356

§ 1. Понятие и виды методов деятельности органов 
исполнительной власти ..................................................................356
§ 2. Административное принуждение: понятие и виды .......................366

РАЗДЕЛ IV
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Глава 19. Административная ответственность ......................................................... 373

§ 1. Понятие и основные черты административной 
ответственности ..............................................................................373
§ 2. Законодательные основы административной 
ответственности ..............................................................................375
§ 3. Административное правонарушение .............................................378
§ 4. Освобождение от административной ответственности.................390
§ 5. Ограничение административной ответственности .......................392
§ 6. Понятие и виды административных наказаний ............................393
§ 7. Назначение административного наказания ..................................402
§ 8. Административная ответственность юридического лица .............407

Глава 20. Дисциплинарная ответственность ............................................................ 412

Глава 21. Материальная ответственность ............................................................... 414

Раздел V
ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Глава 22. Административный процесс: понятие, структура ..................................... 417

Глава 23. Производство по делам об административных правонарушениях ............ 421

§ 1. Основы производства .....................................................................421
§ 2. Участники производства .................................................................425
§ 3. Доказательства ................................................................................428
§ 4. Меры обеспечения производства ...................................................430
§ 5. Возбуждение дела об административном правонарушении .........437
§ 6. Рассмотрение дела ..........................................................................441
§ 7. Пересмотр постановлений и решений ...........................................445
§ 8. Исполнение постановлений ...........................................................448

Глава 24. Вопросы административного судопроизводства РФ ................................ 453

§ 1. Некоторые особенности 
Кодекса административного судопроизводства РФ ......................453

Оглавление 
7

§ 2. Предмет регулирования Кодекса 
административного судопроизводства РФ. 
Подведомственность и подсудность административных дел ........455

Раздел VI
ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ 
И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ

Глава 25. Законность, дисциплина и целесообразность в сфере управления ........... 458

§ 1. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности 
в управлении....................................................................................458
§ 2.  Понятие и система способов обеспечения законности 
и дисциплины в сфере управления ................................................460

Глава 26. Способы обеспечения законности и дисциплины 
в сфере управления ................................................................................... 464

§ 1. Контрольные полномочия Президента 
Российской Федерации ..................................................................464
§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) 
власти ...............................................................................................466
§ 3. Контроль органов исполнительной власти ....................................468
§ 4. Административный надзор .............................................................470
§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении ....................472
§ 6. Общий надзор органов прокуратуры .............................................477

8 
Оглавление

ПРЕДИСЛОВИЕ

Ключевым в понятии «Административное право» выступает термин 
административное. Ибо оно является производным от латинского термина 
«администрация», который в переводе на русский язык означает а) вид 
деятельности, б) ее субъект. А словосочетанием «Административное право» 
в специальной литературе обозначают: а) отрасль законодательства; 
б) отрасль единой системы российского права, под которой подразумевается система административных правовых норм, регулирующих общественные отношения, составляющие его предмет; в) отрасль юридической науки, 
изучающей историю возникновения и развития административного права, его административно-правовые нормы, административно-правовые 
отношения и т. д.; г) учебную юридическую дисциплину, которая должна 
обеспечить не только получение знаний в области административного 
права по специальности 12.00.14 – административное право, административный процесс, обогатить кругозор студента, аспиранта, магистранта, но 
и стимулировать их самостоятельные исследования.
Настоящий учебник написан в соответствии с основными достижениями отечественной науки административного права, Программой 
по административному праву, предназначенной для подготовки специалистов с высшим юридическим образованием, Учебным планом 
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и Программой 
подготовки на факультете бакалавров по специальности «Юриспруденция». Знание основных положений многих институтов науки и отрасли 
административного права (регулирования организации и осуществления 
исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и др.) является необходимым условием высокой 
качественной профессиональной подготовки магистрантов всех специализаций.
При подготовке данного издания учтено, что за истекшее время законодательство существенно обновилось. Например, в 2014 г. была дана 
новая редакция почти всем базовым федеральным законам, на которых 
основана нормативная идеология административного права. Поэтому 
весь материал учебника вновь тщательно пересмотрен, при необходимости расширен, дополнен и согласован с базовым законодательством. На 
основе нового законодательства написаны главы об управлении образованием, здравоохранением, наукой. Особое внимание уделено новым 
тенденциям в административно-правовом регулировании, которыми 
обогатились российская наука и его нормативные правовые источники.

При существенной переработке содержания структура учебника 
сохраняется прежней. В частности, он состоит из общей и особенной 
частей, что позволяет формировать правильное представление об административном праве в целом как фундаментальной самостоятельной 
отрасли системы российского права. Такой подход преодолевает узкое 
понимание административного права, сводящее его к системе общих 
институтов, а иногда даже к отдельным институтам. Имеются высказывания, которые ставят под сомнение юридическую обоснованность 
выделения в административном праве особенной части, поскольку она 
будто бы полностью перекрывается нормами общей части и не структурирована наличием единого законодательного акта.
Развитие законодательства убеждает в том, что при знании институтов общей части можно заблуждаться в особенностях административно-правового регулирования разнообразных отношений в отдельных 
сферах управления. Ведь здесь нормы института общей части получают 
неоднозначное воплощение либо неприменимы.
В ряде учебников по административному праву, в том числе и таких, 
которые написаны высококвалифицированными специалистами, к сожалению, отсутствует особенная часть либо содержится устаревший 
материал. Настоящий учебник восполняет эти недостатки.
Изучение тематики особенной части административного права 
имеет разноплановое значение. Во-первых, административно-правовое регулирование в сферах (отраслях) представляет собой непосредственное воздействие на управляемые объекты и процессы с учетом 
их специфики, следовательно, позволяет уяснить его эффективность 
и результативность; во-вторых, при всем многообразии источников 
административно-правовых норм того или иного профиля (в сфере образования, здравоохранения и т. д.) они в конечном счете образуют их 
систему, состояние которой должно служить объектом изучения в юридическом вузе и может быть основанием ее совершенствования. Ведь 
почти двадцать последних лет поисков оптимальных вариантов системы 
государственного управления связаны именно с теми или иными сферами, в том числе с административно-правовым регулированием в них 
общественных отношений; во-вторых, нет необходимости аргументировать то, что состояние административно-правового регулирования 
и правоприменительной практики оказывает влияние на развитие институтов общей части административного права; в-третьих, специалист 
с высшим юридическим образованием должен ориентироваться хотя бы 
в принципиальных вопросах административно-правового механизма 
управления (регулирования) в сферах общественной жизни. Кроме 
того, это может предопределить его профессиональную ориентацию.
Содержание настоящего учебника предопределено особенностями 
административного права, наиболее принципиальные из которых сводятся к следующим.

10 
Предисловие

1. Предмет административного права является сложным по составляющим его общественным отношениям. Ему соответствует юридическая структура содержания административного права, не имеющая 
своего аналога в российской правовой системе. Его составляют нормы 
материального и процессуального права. Они регламентируют не только 
нормальный процесс организации и осуществления публичной управленческой деятельности, но и ответственность за административные 
правонарушения в самых разнообразных сферах. В него входят нормы, 
закрепляющие административно-процессуальные формы реализации 
данной ответственности, а также производство по исполнению постановлений о назначении административных наказаний.
Уместно отметить, что административная ответственность, подобно 
уголовной, является универсальной: ее мерами охраняются общественные отношения, составляющие предмет административного права, но 
и регулируемые нормами многих других отраслей (конституционного, 
гражданского, трудового и т. д.). Вместе с тем они принципиально 
отличаются по системе регулирующего их законодательства (УК РФ 
и КоАП РФ, законы субъектов РФ); основаниям (преступление и административное правонарушение); порядку и процессуальным формам 
реализации и т. д.
Активная роль органов государственного управления, их должностных лиц в области реализации административной ответственности во 
многом предопределила ее место в административном праве, исключив 
ее трансформацию в отдельную (наказательную) отрасль административной ответственности.
Отражение этой особенности административного права составляет 
лейтмотив учебника и является объединяющей идеей всей его структуры.
2. Административное право органично связано с организующей 
деятельностью государства по исполнению законов и прежде всего по 
обеспечению практической реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Вследствие этого оно проникает фактически 
и юридически во все сферы общественной жизни. Его нормы нередко 
регулируют те или иные вопросы в системе отношений, образующих 
предмет других отраслей права. В учебнике сопряженное соотношение 
его норм с нормами других отраслей права не остается без внимания.
Принятие и введение с 15 сентября 2015 г. в действие Кодекса административного судопроизводства в РФ предполагает необходимость 
повышения уровня профессиональных знаний административного права 
лицами, осуществляющими правоприменительную практику на его 
основе. При этом имеется в виду не только знаний административного 
законодательства, но и административно-процессуального законодательство, ибо его содержание не поглощается содержанием указанного 
Кодекса. Например, производство по делам об административных 

Предисловие 
11

правонарушениях. Более того, административные дела, подлежащие 
рассмотрению в порядке административного судопроизводства, могут 
быть сопряжены с отношениями, регулирующимися нормами различных 
отраслей права. Это, в частности, предопределяется тем, что правотворческая и правоприменительная деятельность органов управления, 
государственных служащих обширна и разнообразна, касается отношений различных сфер. 
3. Основное содержание учебника составляют теория административного права, его понятия и конструкции. В принципе такой подход 
является традиционным, но для административного права имеет особое значение. Как самостоятельная отрасль оно является крупным по 
объему, включает нормы, регулирующие отношения в разнообразных 
сферах общества и государства. Его нормы сосредоточены в необозримом массиве нормативных правовых актов разной юридической силы 
и всех их форм. При этом кодифицированы лишь нормы об административных правонарушениях и об административном судопроизводстве. 
Административное право динамично. Нередко его нормы находятся 
в прямой зависимости от эволюции регулируемых ими отношений. 
В этой ситуации на первый план выступает не изучение конкретных 
норм (в ряде случаев оно необходимо), а овладение вопросами теории, 
обеспечивающее научное развитие, дающее устойчивые знания сущности, специфики и т. д. административно-правового регулирования.
Следует иметь в виду, что в нормативных правовых актах суть многих 
понятий и категорий административного права невозможно описать 
одной формулой и, как следствие, дать соответственно однозначное их 
научное определение (например, должностные лица, сфера деятельности федерального органа исполнительной власти и т. д.). Поэтому при 
ознакомлении с такого рода понятиями, содержащимися в учебнике, необходимы вдумчивый подход, глубокий анализ и всесторонняя 
оценка всех связанных с ними обстоятельств. Убедиться в этом можно 
ознакомившись со сферой деятельности Минздрава РФ, определенной 
в Положении о нем, содержание которой не сводится лишь к управлению собственно здравоохранением как специализированной отраслью 
его профильной деятельности.
Вызывает недоумение подмена в некоторых федеральных законах 
и основанных на них подзаконных актах понятий, содержащихся 
в Конституции РФ. Так, государственные и муниципальные учреждения здравоохранения (ст. 41), учреждения образования (ст. 43), ФЗ об 
охране здоровья, об образовании (как правило) заменены термином 
«организации». Употребленный в ст. 43 Конституции РФ термин «предприятия» означает не организационно-правовую форму юридического 
лица, а их сущностное понятие. При этом категория учреждения как вид 
организаций, в том числе образования, здравоохранения, находится 
в обороте нормативных правовых актов, а их разновидности имеют 

12 
Предисловие

как общий, так и специфический правовой статус самостоятельных 
субъектов, в частности административного, права (см., например, 
ст. 23, 28 КоАП РФ и т. д.); сохранили форму учреждений Московский 
и Санкт-Петербургский университеты.
4. По мнению авторов, учебник содержит необходимую научную 
и правовую информацию о сущности, основах и особенностях административно-правового регулирования в различных сферах российского 
общества, а также месте данной отрасли в правовой системе РФ.
5. Особо следует привлечь внимание к тому, что в настоящее время имеются широкие возможности при изучении административного 
права получать информацию с использованием электронных средств. 
Их функции оценивают неоднозначно: либо относят к инструментам 
познания, получения информации, либо воздействия на общественные 
отношения. Во всяком случае, влияние развития электронных информационных коммуникаций на сферу административно-правового регулирования уже является реальностью. Хотя название явно ущербное, 
но уже объявлено о функционировании «электронного правительства», 
имеет место документооборот между федеральными органами исполнительной власти с использованием электронных средств, входят 
в практику так называемые бесконтактные отношения при реализации 
прав гражданами и исполнении ими своих обязанностей и т. д. При этом 
очевидно, что практика опережает науку и законодательство в данной 
области. Здесь возможны как позитивные результаты, так и негативные 
явления. Ведь электронные информационные коммуникации содержат готовые варианты решений, не обсуждаемые с заинтересованной 
стороной, исключается живое общение, при котором необходим учет 
самых непредвиденных обстоятельств, отсутствует ответственность за 
размещение ненадлежащей информации и т. д. Тем не менее для административного права это одно из важных, перспективных направлений 
развития.
6. В настоящее время студентам, приступающим к изучению административного права, необходимо иметь в виду, что в электронных 
информационных коммуникациях нередко размещается недостоверная 
информация, вводящая в заблуждение. Она относится к литературным 
и нормативно-правовым источникам. Поэтому студентам, прежде чем 
обратиться к электронным информационным источникам, следует 
ознакомиться с лекционными материалами, рекомендованными преподавателями учебниками, учебными пособиями.
Использование электронных информационных технологий не может 
подменить собой самостоятельное изучение специальной литературы 
разных жанров и базового законодательства по тематике, в частности, 
административного права.
7. Необходимо иметь в виду, что в учебнике делаются сноски на источники первой публикации базового закона или иного нормативного 

Предисловие 
13

правового акта. Обычно в них отражаются последующие вносимые 
в них изменения, дополнения, которые порой являются весьма многочисленными, и требуются специальные «исследования», чтобы в них 
разобраться.
В учебнике изменены или уточнены многочисленные легальные 
изменения понятий и терминов, в том числе и сохраняющих прежние 
смысловые значения, а также названия.
8. В Российской Федерации имеется много публикаций по административному праву разных жанров: монографии, учебники, статьи, 
рефераты, – различных по своему уровню и качеству содержания. 
В учебнике не определяется отношение авторов к ним, учитывая его 
назначение и ограничение учебной программой объема административного права как учебной дисциплины. Предполагается обсуждение 
дискуссионных проблем в рамках лекционных и других форм учебных 
занятий. Кстати, нередко читатели для получения информации по административному праву пользуются интернетом. Однако надо иметь 
в виду, что в интернете много поверхностной, ошибочной, устаревшей, 
непрофессиональной и т. д. информации, получаемой из некачественных источников, вводящих пользователя в заблуждение. К информации, 
имеющейся в интернете, надо относиться критически.
В качестве дополнительной литературы авторы предлагают некоторые публикации, убежденные в том, что это будет воспринято призывом 
читателя к ознакомлению со многими заслуживающими внимания 
трудами по административному праву, созданными отечественными 
учеными.
9. В учебнике роль суда в сфере обеспечения законности освещается 
на основе действующих законов, изучение которых не утратит своего 
познавательного значения и после вступления в действие Кодекса административного производства. Более того, значительная часть их норм 
не утачивают свою силу либо необходимость их знания предполагает 
также сущность административного судопроизводства.

14 
Предисловие

РА З Д Е Л  I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

Глава 1
Государственное управление (исполнительная власть) 
и административное право

§ 1. Государственное управление и исполнительная власть: 
их понятие и соотношение

Для того, чтобы понять сущность современного административного 
права России, необходимо предварительно иметь представление о своеобразии его связи с социальным управлением и его разновидностями, 
к которым относятся публичное и иное общественное управление.
В самом общем виде социальное управление – это осуществляемое 
в обществе людьми, поведением и деятельностью людей. Оно заключается в сознательном, волевом, целенаправленном, упорядочивающем 
воздействии на общественные процессы. Такое управление объективно всегда имеет место там, где есть совместная деятельность людей, 
является ее имманентным свойством. Главная его цель – обеспечение 
согласованной совместной деятельности, направленной на выполнение 
общих задач. 
Социальное управление подразделяется на публичное управление, 
состоящее в осуществлении публичной власти, и общественное управление, которое имеет место в системах различного рода общественных 
формирований (профсоюзах, политических партиях и т. д.).
Публичное управление в зависимости от его субъектов подразделяется на государственное и муниципальное управление.
Государственное управление – основной вид социального управления. Его субъектом является государство как политическая организация всего общества, располагающее всеми экономическими, политическими, организационными, правовыми и другими атрибутами 
своего воздействия на общественные процессы. В широком смысле его 
субъектами выступают все государственные органы, воздействующие 
на общественные отношения присущими им методами и в установленных для них формах: законодательные – посредством законов; 

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ИНСТИТУТЫ

суды, осуществляя правосудие, и т. д. Теория социального управления 
и функции права позволяют трактовать государственное управление как 
вид социального управления, субъект которого – государство в целом 
в лице всех его органов. В таком понимании государственное управление 
выступает объектом всех отраслей права России.
Субъектами публичной власти в РФ являются также органы муниципальных образований. Будучи непосредственно приближенными 
к населению, они осуществляют управленческую деятельность во 
всех важнейших сферах, связанных с его жизнеобеспечением. Органы 
местного самоуправления могут наделяться, и фактически наделены, 
законом отдельными государственными полномочиями. Они уполномочены принимать в рамках представленной им компетенции нормативные правовые акты. В федеральных нормативных правовых актах 
изобилуют примеры того, когда одна и та же норма одновременно 
адресуется государственным органам управления и органам местного 
самоуправления, но реализуемая в рамках их компетенции. Следовательно, уместно отметить, в современных условиях административное 
право причастно также к регулированию отношений в муниципальном 
управлении.
На фоне сказанного необходимо уяснить, что современное административное право – фундаментальная отрасль публичного права 
Российской Федерации. Его возникновение, формирование и развитие 
связаны прежде всего с государственным управлением как относительно 
самостоятельным видом публичной организующей деятельности государства по исполнению законов. В этом (узком, специальном) смысле 
государственное управление служит предпосылкой, объектом и фактором, определяющим необходимость и сущность административноправового регулирования общественных отношений в Российской 
Федерации. Особо подчеркнем, что имеется в виду государственное 
управление в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, состоящей в практической реализации исполнительной власти, 
иными словами, в деятельности исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ). Как объект административного права государственное 
управление в понятийном смысле особым образом соотносится именно 
с исполнительной властью.
Исполнительная власть, отражая конституционный принцип разделения властей, представляет собой конституционно-правовую категорию, 
обладающую совокупностью характерных признаков, отличающих ее 
от других ветвей осуществления государственной власти.
В правовом и функциональном плане исполнительная власть и государственное управление в известном смысле тождественные категории. 
Имеется в виду то, что важные субъекты исполнительной власти определяются в законодательстве как государственные исполнительные органы, 
организующая деятельность которых составляет суть государственного 

16 
Раздел I. Административное право как отрасль права