Законотворчество в СССР в 1922-1936 годах

Московский государственный университет
имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

О. Д. МАКСИМОВА

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО 
В СССР 
В 1922–1936 ГОДАХ

Москва
Зерцало-М
2014

ББК  67.3
 

 
© 
ИКД Зерцало-М, 2014
ISBN 978-5-94373-249-2 
© 
О. Д. Максимова, 2014

Максимова, О. Д.
Законотворчество в СССР в 1922–1936 годах: Монография. М.: ИКД Зерцало-М, 2014. — 400 с.

ISBN 978-5-94373-249-2

В книге рассматриваются особенности законотворческой деятельности в 
СССР в период с декабря 1922 года (с момента образования Советского Союза) до декабря 1936 года (времени принятия новой Конституции СССР). Это 
была эпоха великих и трагичных изменений в жизни советского общества. 
Нэп, индустриализация, коллективизация сельского хозяйства, развитие государственного аппарата, преобразования в сфере образования и культуры — 
все эти перемены предполагали интенсивное законотворчество высших органов государственной власти.
Автор показывает на обширном документальном материале законодательную деятельность съездов советов СССР, ЦИК СССР, Президиума ЦИК 
и Совета народных комиссаров СССР. Последняя часть книги посвящена 
проблеме законности в СССР в первой половине 30-х годов и основным вопросам разработки новой Конституции СССР, которая была принята 5 декабря 1936 года.
Монография О.Д. Максимовой базируется на огромной массе архивных 
материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.
Книга рекомендуется для преподавателей, аспирантов и студентов юридических и исторических вузов, изучающих историю Советского государства.
Законодательная деятельность высших органов государственной власти 
Советской России в предшествующий период описывается и анализируется 
автором в книге «Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах», 
вышедшей в издательстве «Зерцало-М» в 2011 году.

Оглавление

ЧАСТЬ I. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР В 1920-е ГОДЫ

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР 
в 1920-е годы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1. Правовые основы деятельности съездов СССР, 
их состав и полномочия  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Конституционные вопросы 
и вопросы советского строительства 
в деятельности съездов Советов СССР в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . 11
1.3. Экономические вопросы в деятельности 
съездов Советов СССР в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР c 1923 по 1929 год  . . . . . 56

2.1. Правовые основы, полномочия, порядок работы 
и процедуры ЦИК СССР  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.2. Отражение деятельности ЦИК СССР 
в докладах и в прениях по ним. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2.3. Принятие Основ общесоюзного законодательства – 
результат законодательной деятельности ЦИК СССР  . . . . . . . . . . . 73

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК 
и СНК СССР в 1920-е годы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3.1. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР 
в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.2. Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров 
в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3.2.1. Законодательная деятельность 
Совета Народных Комиссаров СССР в 1923–1926 годах  . . 111
3.2.2. Реформа законодательной деятельности СНК СССР 
и упорядочение взаимоотношений 
Президиума ЦИК СССР и СНК СССР 
в 1925–1926 годах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
3.2.3. Законодательная деятельность СНК СССР 
с конца 1926 по 1930 год  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Оглавление

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий 
Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы  . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4.1. Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР 
и союзных республик 
в комиссиях Президиума ЦИК и СНК СССР в 1924 году  . . . . . . . 169
4.1.1. Разработка проектов Основ законодательства 
Союза ССР и союзных республик 
в Конституционной комиссии Президиума ЦИК СССР 
в 1924 году. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4.1.2. Разработка основ общесоюзного законодательства 
в СНК СССР в 1924 году . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
4.2. Постоянные законодательные комиссии 
при СНК СССР в 1920-х годах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
4.2.1. Законопроектная деятельность 
Комиссии законодательных предположений 
при СНК СССР. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
4.2.2. Законопроектная деятельность 
Подготовительной комиссии при СНК СССР  . . . . . . . . . . . 236
4.3. Деятельность Кодификационной комиссии при СНК СССР. . . . 257

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР 
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1930-х ГОДОВ

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.2. Законодательная деятельность ЦИК СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
5.3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
5.4. Изменения в законодательной деятельности 
Совнаркома Союза ССР в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . 297

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
6.1. Проблема теоретической разработки 
понятия советского закона и вопросов 
законодательной деятельности в начале 1930-х годов. . . . . . . . . . . 313
6.2. Проблема восстановления законности в СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  336
6.3. Некоторые вопросы разработки Конституции СССР 1936 года  . . 352

Приложения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

ЧАСТЬ I

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО 
В СССР 
в 1920-е годы

ГЛАВА 1

Законодательная деятельность 
съездов Советов СССР в 1920-е годы

1.1. Правовые основы деятельности 
съездов СССР, их состав и полномочия 

30 декабря 1922 года на I съезде Советов СССР был образован 
Союз Советских Социалистических Республик. В состав Союза первоначально вошло четыре союзных республики: РСФСР, УССР, 
БССР и ЗСФСР. СССР был создан как союзное федеративное государство. 
Выделение периода 1920-х годов в истории всесоюзных съездов 
Советов и Центрального Исполнительного Комитета СССР связано с новой экономической политикой (нэп), которая определила 
характер законотворческой деятельности Советского государства 
на изучаемом этапе. Специфика нэпа сказалась и на самом процессе законотворчества. Как известно, в этот период шло восстановление народного хозяйства, подготавливались условия для последующего перехода советского общества к социализму. Поскольку 
нэп был периодом смешанной экономики, в которой использовались как плановые, так и рыночные механизмы, то в этот период 
роль правового регулирования значительно возросла по сравнению с 
преды дущим периодом «военного коммунизма». Нэп можно рассматривать как один из первых опытов государственного регулирования 
индустриально-агарной экономики в условиях мирного времени.
В 1922–1929 годах состоялось пять союзных съездов Советов. 
I съезд проходил в декабре 1922 года, II съезд состоялся в январе–
феврале 1924 года, III съезд – в мае 1925 года, IV съезд собирался 
в апреле 1927 года, а V съезд работал в мае 1929 года. В промежутках между съездами, как это было установлено в Конституции СССР 
1924 года, работали сессии ЦИК СССР. Очередной ЦИК СССР назывался номером того съезда, на котором он был сформирован. На

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

пример, после I съезда работал ЦИК СССР 1-го созыва. Он имел 
три сессии, которые прошли 30 декабря 1922 года, 6 июля 1923 года 
и с 6 по 12 ноября 1923 года. ЦИК СССР II и III созывов также имели по три сессии. Так, ЦИК СССР 3-го созыва собирался 21 мая 
1925 года, с 12 по 25 апреля 1926 года, с 14 по 25 февраля 1927 года. 
ЦИК СССР 4-го созыва собирался в 1927–1928 годах на четыре сессии. ЦИК СССР 5-го созыва работал в 1929–1931 годах, поэтому его 
первые две сессии относятся к периоду 20-х годов, а 3-я и 4-я сессии хронологически следует отнести к следующему периоду в истории СССР1. 
Рассмотрим некоторые сведения о составе союзных съездов Советов и ЦИК СССР в 1920-е годы. 
Съезд был весьма представительным органом. Например, на 
I съезде Советов участвовало 2215 делегатов, в том числе от РСФСР – 
1727, УССР – 364, ЗСФСР – 91, БССР — 33. Социальный состав 
съезда: рабочие – 44,4 %, крестьяне – 26,8 %, интеллигенты и служащие – 28,8 %. Члены и кандидаты РКП(б) составляли 94,1 % делегатов, члены других партий (еврейской социал-демократической 
партии, левые социалисты — федералисты Кавказа, анархисты) — 
0,2 %, беспартийные — 5,7 %. Избранный на I съезде Советов ЦИК 
СССР состоял из 371 члена и 138 кандидатов от всех союзных республик2. 
На II съезде Советов СССР присутствовало 2124 делегата, из них 
с решающим голосом – 1540 делегатов, с совещательным – 584. По 
социальному положению делегаты с решающим голосом распределялись: рабочих – 49 %, крестьян – 26 %, служащих и интеллигентов – 25 %. Коммунисты составляли 90 % от числа делегатов с решающим голосом. Женщин-делегатов было 46, т.е. 3 % от общего числа 
делегатов с решающим голосом. ЦИК СССР 2-го созыва был сформирован в следующем составе: членов Союзного Совета – 414, кандидатов в члены Союзного Совета – 220, членов Совета Национальностей – 100.

1 
В 1930–1931 годах происходит кардинальное изменение политики Советского 
государства, изменяются характер и методы осуществления государственной 
деятельности, что было связано со сменой правящей элиты. Смена элиты произошла благодаря внутрипартийной борьбе, в результате которой вместо правых 
во главе с Рыковым на высшие руководящие государственные посты приходят 
представители группы Сталина.

2 
См.: I съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1922.

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

III съезд Советов Союза СССР имел следующий состав: присутствовало 1580 делегатов с решающим голосом и 696 с совещательным. Социальный состав съезда: рабочих – 40,5 %, крестьян – 
29 %, остальные – служащие. Женщин было 162, или 7,2 %. Членов 
РКП(б) было 1822, беспартийных – 454, или 20 %, что в 4 раза больше, чем на I съезде. В ЦИК Союза 3-го созыва было избрано 582 члена и 252 кандидата. В состав Союзного Совета вошли 450 членов и 
199 кандидатов, в Совет Национальностей – 131 член и 53 кандидата. Коммунистов среди членов Союзного Совета было 345 (76,7 %), 
беспартийных – 105 (23,3 %), среди кандидатов в члены Союзного Совета – коммунистов 177 (88,9 %), беспартийных – 22 (11,1 %). 
Партийный состав Совета Национальностей выглядел следующим 
образом: коммунистов – 92,9 %, беспартийных – 7,1 %.
На IV съезде Советов в апреле 1927 года присутствовало 1609 делегатов с решающим голосом и 747 с совещательным. По сравнению 
с I съездом Советом, на котором состав беспартийных делегатов равнялся 5,7 %, на IV съезде этот процент значительно повысился и составил 27,5 % среди делегатов с решающим голосом и 18,5 % – с совещательным. Число коммунистов составило 71,5 %. Социальный 
состав съезда: рабочих, занятых на производстве, – 204 с решающим голосом и 61 с совещательным голосом; рабочих, занятых на 
административной, хозяйственной и партийной работе, – 566, всего 
рабочих – 831, или 47,1 %; крестьян-хлебопашцев – 225, крестьян, 
занятых на административной работе, – 223, всего крестьян – 478, 
или 28,3 %. Женщин на съезде присутствовало – 116, или 8 %. ЦИК 
СССР 4-го созыва состоял из 847 человек: 585 членов и 262 кандидатов. Союзный Совет был избран на съезде в составе 450 членов и 199 
кандидатов. Совет Национальностей состоял из 135 членов и 63 кандидатов. Женщин в Союзном Совете было 55 человек, в Совете Национальностей – 13 человек. 
На V съезде Советов Союза ССР было 2559 делегатов, из них 1675 
с решающим голосом. Женщин было 364, из них с решающим голосом – 258. Процент женщин на съезде составлял – 15,5. По партийному составу делегаты съезда распределились: членов и кандидатов 
в члены ВКП(б) было 1196, или 71,4 %, членов и кандидатов в члены ВЛКСМ – 22, или 1,3 %, беспартийных – 457, или 27,3 %. По социальному составу делегаты распределись следующим образом: рабочих – 56,4 %, крестьян – 24, 8 %, служащих – 18,8 %. ЦИК СССР 
5-го созыва был избран в составе 587 членов и 302 кандидатов. В Со

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

юзном Совете был 451 член и 239 кандидатов, а в Совете Национальностей – 136 членов и 63 кандидата1.
По Конституции СССР 1924 года верховными органами власти были всесоюзные съезды Советов, а в перерывах между съездами Центральный Исполнительный Комитет. Эти органы имели одинаковые законодательные полномочия, закрепленные в статьях 8, 
17 Конституции 1924 года, с исключительным правом всесоюзного 
съезда вносить изменения в Конституцию (статья 2), что позволяет 
рассмотреть их законодательную деятельность в одной главе. Однако порядок деятельности этих органов предполагает изучение их законодательной деятельности по отдельности, что позволяет выявить 
особенности их работы в сфере законодательства.
Полномочия съезда и ЦИК СССР по Конституции СССР 
1924 года закреплялись в главе 1 «Предметы ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических республик». В статье 2 указывалось, что «утверждение и изменение основных начал 
настоящей Конституции подлежит исключительному ведению съезда советов Союза ССР», т.е. вносить изменения в Конституцию мог 
только съезд. Порядок формирования съезда был установлен статьей 
9 Конституции СССР. Съезд составлялся из представителей городских Советов по расчету – 1 депутат на 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету – 1 депутат на 125 
тысяч жителей. Данная норма повторяла аналогичную норму Конституции РСФСР 1918 года. Согласно статье 11 очередные съезды 
должны были созываться ЦИК Союза один раз в год, а чрезвычайные съезды – ЦИК СССР по его собственному решению, по требованию Союзного Совета или Совета Национальностей или же по 
требованию двух союзных республик. С 1922 по 1929 год было проведено пять съездов. Об очередности съездов О.И. Чистяков писал 
следующее: «Очередные съезды Советов первоначально созывались 
ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 года, через 13 месяцев после I-го; III съезд работал в 1925 году. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 году определил, что 

1 
См.: Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 262, 280, 316, 362, 402.