Бюджетный контроль
Бюджетный контроль: анализ учебного пособия
Учебное пособие "Бюджетный контроль" О.В. Болтиновой и И.В. Петровой, под редакцией О.В. Болтиновой, представляет собой комплексный анализ правовой природы и механизмов бюджетного контроля в Российской Федерации, предназначенный для студентов и преподавателей юридических специальностей среднего профессионального образования.
Исторический обзор и теоретические основы
Первая глава посвящена теоретико-правовой характеристике бюджетного контроля. Авторы начинают с исторического экскурса, прослеживая эволюцию финансового контроля в России с XVI века, от приказной системы и Счетного приказа до создания Ревизионколлегии при Петре I и последующих реформ, включая деятельность Главного управления ревизии государственных счетов под руководством М.М. Сперанского и В.А. Татаринова. Рассматривается становление системы органов бюджетного контроля, включая роль Государственного контроля и его преобразования. Далее дается определение бюджетного контроля как деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также специализированных контрольных органов, направленной на проверку законности, эффективности и результативности использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса. Подчеркиваются цели и задачи бюджетного контроля, включая обеспечение соблюдения финансового законодательства, эффективного использования бюджетных средств, контроля за соблюдением бюджетного процесса и предупреждение правонарушений. Авторы акцентируют внимание на принципах бюджетного контроля, таких как независимость, объективность, компетентность и гласность, основываясь на Лимской декларации.
Внутренний бюджетный контроль
Вторая глава анализирует правовую характеристику внутреннего бюджетного контроля. Рассматриваются полномочия Федерального казначейства при осуществлении внутреннего государственного бюджетного контроля, включая контроль за санкционированием операций и последующий контроль. Подробно анализируются полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, финансовых органов субъектов РФ и местных администраций, а также внутриведомственный государственный (муниципальный) бюджетный контроль. Авторы подчеркивают важность предварительного и последующего контроля, а также методы, используемые при его осуществлении, такие как проверка, ревизия и обследование.
Внешний бюджетный контроль
Третья глава посвящена правовому регулированию деятельности органов внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля. Основное внимание уделяется Счетной палате РФ как высшему органу государственного аудита (контроля), ее функциям, полномочиям и принципам деятельности. Рассматриваются контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, их роль в осуществлении внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля. Анализируется информационное обеспечение проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также меры реагирования на выявленные нарушения в финансово-бюджетной сфере.
Правовые последствия нарушений
Четвертая глава рассматривает правовые последствия нарушений бюджетного законодательства. Дается определение бюджетного нарушения, его признаки и виды. Анализируются различные виды бюджетных нарушений, такие как нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетного кредита, неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита и межбюджетных трансфертов. Рассматриваются бюджетные меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства, включая бесспорное взыскание, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и передачу части полномочий.
- Среднее профессиональное образование
- 38.02.06: Финансы
- 38.02.07: Банковское дело
- 40.02.02: Правоохранительная деятельность
- 40.02.04: Юриспруденция
Бюджетный контроль
НОРМА ИНФРАМ Москва, 2019 Бюджетный контроль О. В. Болтинова, И. В. Петрова Под редакцией доктора юридических наук О. В. Болтиновой Учебное пособие для среднего профессионального образования
УДК 336.02(075.32) ББК 65.261.8(2Рос)я723 Б79 Авторы: Ольга Викторовна Болтинова, доктор юридических наук, профессор — § 2, 3 гл. 1; Инга Вадимовна Петрова, кандидат юридических наук, доцент — § 1 гл. 1, гл. 2—4. Рецензенты: Елена Вячеславовна Покачалова, профессор, доктор юридических наук, заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии; Наталья Алексеевна Поветкина, доктор юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Болтинова О. В. Б79 Бюджетный контроль : учебное пособие для среднего профессионального образования / О. В. Болтинова, И. В. Петрова ; под ред. О. В. Болтиновой. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 160 с. — (Ab ovo). ISBN 9785001560104 (Норма) ISBN 9785160154367 (ИНФРАМ) Правовая природа бюджетного контроля в Российской Федерации раскрывается на основе общетеоретических представлений и нормативных правовых актов. Особое внимание уделено бюджетноконтрольным полномочиям органов внутреннего и внешнего государственного (муниципального) контроля, также рассмотрен порядок проведения внутриведомственного бюджетного контроля. Учитывая сложносоставной характер контрольных отношений в бюджетной сфере, рассмотрены виды и методы бюджетного контроля применительно к полномочиям, закрепленным за государственными органами власти и органами местного самоуправления. Структура пособия показывает видовую принадлежность реализуемых контрольных мероприятий, направленных на соблюдение бюджетного законодательства. Для студентов и преподавателей образовательных организаций среднего профессионального образования юридического профиля. УДК 336.02(075.32) ББК 65.261.8(2Рос)я723 ISBN 9785001560104 (Норма) © Болтинова О. В., ISBN 9785160154367 (ИНФРАМ) © Петрова И. В., 2019
Оглавление Предисловие ............................................................................................7 Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в Российской Федерации ................................................................9 § 1. История развития бюджетного контроля и становление системы органов бюджетного контроля ................9 § 2. Понятие бюджетного контроля и его задачи ................................28 § 3. Виды и методы бюджетного контроля ..........................................32 Вопросы для самоконтроля .............................................................45 Рекомендуемая литература ...........................................................45 Глава II. Правовая характеристика внутреннего бюджетного контроля и полномочия органов при его реализации ........................................................................47 § 1. Полномочия Федерального казначейства при осуществлении внутреннего государственного бюджетного контроля ....................................................................47 § 2. Осуществление внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля органами государственного (муниципального) контроля, финансовыми органами субъектов РФ и местными администрациями .....................................................58 § 3. Внутриведомственный государственный (муниципальный) бюджетный контроль ....................................................................69 Вопросы для самоконтроля .............................................................80 Рекомендуемая литература ...........................................................81 Глава III. Правовое регулирование деятельности органов внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля ......................................82 § 1. Счетная палата РФ — высший орган государственного аудита (контроля) ......................................................................................82 § 2. Контрольносчетные органы субъектов РФ, муниципальных образований как органы внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля .....109
§ 3. Информационное обеспечение проведения контрольных, экспертноаналитических мероприятий органами внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля и меры реагирования на выявленные нарушения в финансовобюджетной сфере .....125 Вопросы для самоконтроля ...........................................................134 Рекомендуемая литература .........................................................134 Глава IV. Правовые последствия нарушений бюджетного законодательства ....................................................136 § 1. Понятие, виды и содержание бюджетных нарушений ...............136 § 2. Бюджетные меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства .....................................................148 Вопросы для самоконтроля ...........................................................158 Рекомендуемая литература .........................................................158 6 Оглавление
Предисловие Правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля в целом и непосредственно бюджетного контроля в настоящее время претерпевает существенную трансформацию. Это связано с обеспечением соблюдения и реализации принципов бюджетной системы РФ: целевого и эффективного использования бюджетных средств, выстраивания совершенных правовых контрольных механизмов, соответствующих развивающимся экономическим отношениям в государстве, с учетом международных стандартов и основополагающих начал. Авторы показали системную взаимосвязь и последовательность порядка реализации контрольных полномочий органами внутреннего и внешнего бюджетного контроля, выявили характерные особенности и сформировали доктринальное представление о содержательной составляющей бюджетного контроля. Исследованию правовой сущности контроля в бюджетной сфере уделяется внимание в науке финансового права, так как контрольные правоотношения встроены в систему финансирования государственных и муниципальных расходов, осуществления межбюджетных правоотношений. Контрольные функции сопровождают все бюджетнопроцедурные отношения, направлены на предотвращение и устранение нарушений бюджетного законодательства. По мнению Е. Ю. Грачевой, «государственный финансовый контроль входит в качестве одного из компонентов в механизм государственного управления. В процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческих решениях, а также качество кадров, исполняющих решение»1. Исторический опыт становления государственного (муниципального) финансового контроля выявляет его значение и необходимость совершенствования. В связи с этим настоящее пособие направлено 1 Грачева Е. Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М., 2000. С. 34.
на формирование не только целостного представления о правовом регулировании бюджетного контроля, но и самостоятельного мнения о возможных направлениях развития контрольных механизмов. Задача пособия — показать читателю порядок построения и реализации контроля за соблюдением бюджетного законодательства на всех этапах финансовобюджетной деятельности. 8 Предисловие
Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в Российской Федерации § 1. История развития бюджетного контроля и становление системы органов бюджетного контроля В XVI в. складывается приказная система государственных учреждений, и примерно в 1533 г. был создан финансовый приказ Большого прихода, ведавший сбором общегосударственных налогов и таможенных пошлин. С. И. Иловайский писал: «...такомуто боярину с назначенными к нему товарищами приказывалось от Царя ведать известные дела, и отсюда получилось слово «Приказ»1. Финансовыми делами ведали многие приказы, а именно: Приказ Большой Казны, Большой Дворцовый, Счетный, Разрядный, Хлебный, Ямской, Посольский, Поместный, Земский, Новая Четверть и др. При этом Приказ Большой Казны ведал всеми доходами, не назначенными к заведованию другим приказам. В деятельности всех созданных приказов того времени не конкретизировалась функция по контролю за расходованием средств казны. Лишь в 1654 г. создается специальный контрольный орган — Приказ Счетного дела (Счетный приказ, приказ столовых и счетных дел)2. По специальному указу дьяки и подьячие всех приказов должны были приходить в Счетный приказ с приходными и расходными книгами для проверки правильности финансовых операций, особо проверялась деятельность по выдаче денег на военные расходы. Бывший подьячий Посольского приказа Г. К. Котошихин в своем сочинении «О России в царствование Алексея Михайловича», написанном в 60х гг. ХVII в., говорил о Счетном приказе: «...в нем сидят два дьяка, и ведают и делают дела своего Московского государя, приход, расход и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывает остаточные деньги, которые в котором году с кого не взяты в царскую казну, также в котором году за расходом, что осталось в остатке; а собирая такие деньги на Москве и из городов, в расходы ни в какие не даются без царского указу»3. 1 Иловайский С. И. Финансовое право: учебник. Одесса, 1904. С. 56. 2 См.: Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959. С. 7—8. 3 Котошихин Г. К. Россия в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1840. С. 94.
Финансовый контроль реализовывался и на местном уровне. Местное управление осуществлялось воеводой, управляющим уездом. Финансовые полномочия воеводы заключались в ведении писцовых книг, описании земель по количеству и качеству, урожайности земель, повинностей в пользу землевладельцафеодала. Писцовые, приходные и расходные книги составляли основу для годовых финансовых отчетов — сметных списков, отсылаемых воеводой в приказы, тем самым обеспечивалось формирование единой отчетности по расходованию казенных средств. Воеводы реализовывали контроль за деятельностью специальных сборщиков налогов и были ответственными за сбор и поступление доходов в казну государства. Однако контроль за правильностью данных, отраженных в названных книгах, не проводился, в связи с этим предоставляемые показатели не всегда соответствовали действительности. Таким образом, в России уже в XVII—XVIII вв. были попытки организовать контроль над государственным хозяйством, именно для этого и существовал Счетный приказ. При Петре Великом Счетный приказ был заменен на Ревизионколлегию. Всего было образовано 11 коллегий, финансами ведали Камерколлегия, Штатсконторколлегия и Ревизионколлегия. Именно Ревизионколлегия стала органом финансового контроля. Ее основная функция, установленная в Указе Петра I от 12 декабря 1718 г. «О коллегиях»1, — «счет всех государственных приходов и расходов». Судебные права Ревизионколлегии определены в Указе Петра I от 27 февраля 1720 г. «О генеральном регламенте коллегий»2. Таким образом, Резизионколлегия являлась органом государственного финансового контроля за средствами казны, осуществляла функции судебного учреждения, могла привлекать к взысканиям. Как самостоятельный орган Ревизионколлегия просуществовала до 1722 г. Поскольку финансовое хозяйство концентрировалось в Сенате, распоряжением Петра I Ревизионколлегия была преобразована в Ревизионконтору при Сенате под начальством И. И. Бибикова. Ревизионконтора осуществляла наблюдение за поступлением и расходованием государственных средств и ревизии всех счетных дел, тем самым был установлен порядок проведения контроля. О выявленных в результате ревизии нарушениях контора обязана была сообщать Сенату3. 10 Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в РФ 1 См.: ПСЗ 1. Т. 5. Ст. 3255. 2 См.: ПСЗ 1. Т. 6. Ст. 3534. 3 См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права / под ред. Н. П. Яснопольского. Одесса, 1912. С. 503.