Охрана общественного порядка

ОХРАНА 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
ПОРЯДКА

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2019

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

А.А. БЕЖЕНЦЕВ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 
профессионального образования в качестве учебного пособия 
для учебных заведений, реализующих программу 
среднего профессионального образования по укрупненной 
группе специальностей 40.02.00 «Юриспруденция»
(протокол № 4 от 25.02.2019)

УДК 351.75(075.32)
ББК 67.401.213я723
 
Б38

Беженцев А.А.
Охрана общественного порядка : учеб. пособие / А.А. Беженцев. — 
М. : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 2019. — 251 с. — (Среднее профессиональное образование).

ISBN 978-5-9558-0639-6 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-015112-0 (ИНФРА-М)
В учебном пособии детально описана деятельность по обеспечению охраны 
общественного порядка и общественной безопасности, в том числе во время 
проведения публичных массовых мероприятий. Приложения содержат авторское уникальное практическое руководство по расчету сил и средств, расстановке нарядов правоохранительных органов по охране общественного порядка при 
проведении массового спортивного мероприятия.
Материал книги адресован студентам учреждений среднего профессионального образования, курсантам, может быть полезен аспирантам и адъюнк там 
юридических вузов. Кроме того, учебное пособие содержит руководство к действию в проблемной ситуации сотрудникам служб и подразделений, в том числе 
правоохранительных органов, участвующим в охране общественного порядка 
и обеспечении общественной безопасности.

УДК 351.75(075.32)
ББК 67.401.213я723

Б38

Р е ц е н з е н т ы:
Зырянов С.М., доктор юридических наук, профессор, полковник полиции, 
профессор кафедры административного права Московского университета 
МВД России;
Стахов А.И., доктор юридических наук, доцент, проректор по работе с филиалами Российской правовой академии Минюста России, профессор кафедры административного и финансового права;
Косарев С.Ю., доктор юридических наук, профессор, полковник милиции 
в отставке, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Санкт-Петербургской юридической академии

Н а у ч н ы е  к о н с у л ьт а н т ы:
Фролов В.М., полковник полиции, заместитель начальника полиции по 
охране общественного порядка Управления МВД России по Калининградской 
области;
Карпов С.П., полковник полиции, начальник межмуниципального отдела 
МВД России «Димитровградский» Ульяновской области;
Зауденков М.И., полковник полиции, заместитель командира ОМОН МВД 
по Республике Коми (г. Воркута)

© Беженцев А.А., 2019
© Вузовский учебник, 2019
ISBN 978-5-9558-0639-6 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-015112-0 (ИНФРА-М)

ВВЕДЕНИЕ

3

Общественный порядок создает комфортные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения, протекции прав и законных 
интересов граждан, а также осуществления хозяйственной деятельности. Ввиду этого любое государство заинтересовано в обеспечении правопорядка в общественных местах, без которого невозможно социально-экономическое развитие и благополучие. 
Государство вовлекает в механизм административно-правовой 
охраны общественного порядка различные органы государственной власти, среди которых особое место занимают правоохранительные. Органы охраны общественного порядка обладают 
необходимым арсеналом административно-правовых средств для 
обеспечения должного общественного порядка, а также для противодействия его групповым нарушениям.
Изучение особенностей деятельности органов обеспечения 
правопорядка в общественных местах дает возможность выяснить наиболее ключевые проблемы, связанные с поддержанием 
общественного порядка в России, выявить причины имеющихся 
проблем, предотвратить нежелательные явления на современном 
этапе и в будущем, наметить пути оптимизации деятельности органов охраны общественного порядка.
Анализ законодательства об органах охраны общественного 
порядка, его правоприменительной практики способен оказать 
значительное содействие успешному полноценному развитию 
правоохранительной деятельности, повышению доверия населения к данным органам и, как следствие, заинтересованности 
в эффективности обеспечения охраны общественного порядка.
На сегодняшний день в условиях завершения реформирования системы МВД России как никогда актуальна и проблема 
привлечения населения к охране общественного порядка. Любое 
самое значительное увеличение численности полиции не даст результата, если меры по обеспечению правопорядка не будут поддержаны широкими кругами общественности и, прежде всего, 
молодежью. 
Современное состояние и тенденции развития административного права, административной деятельности полиции, завершающаяся в стране административная и муниципальная реформы побуждают к дальнейшему обстоятельному осмыслению 
и комплексному подходу в решении проблем деятельности полиции по обеспечению правопорядка в общественных местах.

ГЛАВА 1. 
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ  
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 
И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Аннотация

Общественный порядок и общественная безопасность являются сложнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования 
ученых в области права разного времени. В параграфе рассмотрена позиция законодателя по дефиниции «общественный порядок», изучены различные научные точки зрения ученых-юристов 
на его определение в широком и узком смыслах, дано соотношение общественного порядка с понятиями «правопорядок»  
и «общественная безопасность», сформулирован предмет общественного порядка и обозначена перспективная цель установления, 
охраны и поддержания общественного порядка.

Ключевые слова

Общественный порядок, общественная безопасность, правопорядок, безопасность личности, безопасность общества, государственная безопасность, элементы общественного порядка, общественные места.
                         
В отечественном законодательстве понятие «общественный порядок» впервые появляется в «Уставе о предупреждении  
и пресечении преступлений» 1832 г., затем оно встречается  
в «Положении о мерах по охранению государственного порядка» 
1881 г. и в «Указе Правительствующему Сенату» от 12 июля 1889 г.
К концу XIX в. понятие «общественный порядок» фактически 
полностью было вытеснено другими, родственными понятиями: 
«благочиние» — правомерное поведение граждан в общественных местах, «благоустройство» — рациональное устройство улиц, 
«благополучие» — нормальное продовольственное, медицинское 
и экологическое состояние населения.

4

На сегодняшний день актуальным является вопрос о содержании понятий «правопорядок», «общественный порядок» и «общественная безопасность».
Термин «правопорядок» состоит из двух самостоятельных слов: 
«право» и «порядок». Следовательно, признаки правопорядка, 
определяющие его существенные свойства, должны характеризовать и право, и порядок.
Простым и точным определением понятия «правопорядок» 
является определение, данное в Толковом словаре русского языка: 
правопорядок — это «закрепленный правовыми нормами порядок 
общественных отношений»1.
Правовой порядок существует с момента возникновения 
самого феномена права. Собственно, право как часть социальной 
действительности, как ее реальная величина, которая оказывает 
регулирующее воздействие на деятельность и взаимоотношения 
людей, и есть правовой порядок2. 
В истории философии существуют два подхода к пониманию 
сущности правопорядка. Первый состоит в том, «что сущность 
права неразрывно связана с его реализацией, его бытием, с правопорядком», второй — в том, что правопорядок связан с представлением «права как свойства самого бытия»3, с огосударствлением 
правопорядка, его политизацией. Правопорядок «представляет 
собой совокупность всех связей и отношений, урегулированных 
нормами права»4, это итог воплощения законности в реальные 
общественные отношения. Таким образом, правопорядок есть 
не должное или возможное, а фактическое состояние общественных отношений, урегулированных нормами права, «фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактнодолжный правопорядок, т.е. надлежащее практическое действие 
норм объективного права»5.
Указанное выше имеет важное не только теоретическое, но  
и практическое значение: через правовые нормы и регулируемые 
ими общественные отношения можно достаточно верно и точно 
определить объекты правопорядка, которые в правовом смысле 
очерчивают пределы (границы) участия граждан в его обеспечении.

1 
 Толковый словарь русского языка с включением сведений о происхождении 
слов // Институт русского языка им. В.В. Виноградова РАН; отв. ред. Н.Ю. Шведова. М., 2007. С. 715.
2 
 Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998. С. 13. 
3 
Там же. С. 14. 
4 
Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: курс лекций. М.,, 2010. С. 78. 
5 
Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М., 2001. С. 257.

5

Итак, правопорядок представляет собой объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое 
определяется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных 
требованиях, принципах права и законности, а также на демократических, гуманистических и нравственных категориях, правах и 
обязанностях, свободах и ответственности всех субъектов права.
Под обеспечением правопорядка следует понимать деятельность 
(систему правовых и организационных мер) по поддержанию 
обстановки общественного спокойствия и общественной безопасности, непосредственной защите жизни, здоровья, собственности, 
прав и свобод, чести и достоинства людей, интересов общества 
и государства от противоправных посягательств.
Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, административного, уголовного 
и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», 
«О полиции» и т.п.), иных нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет 
выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести безопасность, собственность, общественный порядок в узком 
смысле слова (точнее, его часть, регулируемую правом), правовой режим и порядок управления. Обращаясь к исследованию 
указанных объектов, следует признать, что это довольно сложные 
категории и явления.
Основным субъектом обеспечения правопорядка является 
государственная власть, осуществляющая свои функции прежде 
всего через правоохранительные (суд, прокуратуру, ФСБ, органы 
внутренних дел, Министерство юстиции), а также другие органы 
государственной власти (законодательные, контрольные). Иными 
субъектами обеспечения правопорядка выступают органы местного самоуправления, частные детективные и охранные предприятия, службы безопасности, граждане и их общественные объединения.
Органы внутренних дел как важнейший элемент правоохранительной системы играют важнейшую роль в обеспечении правопорядка, охраны и защиты прав человека. При этом эффективность их работы во многом зависит от тесного взаимодействия 
с другими государственными организациями, общественными 
объединениями и населением в целом.
Качество жизни в государстве в немалой степени зависит от 
отношения населения к полиции. Очевидно, что в современных условиях полиция не может эффективно функционировать, 
если не будет обеспечено прочное взаимодействие ее сотрудников  
с населением.

6

Законность и правопорядок в обществе обеспечиваются всей 
системой гарантий, которые органически взаимодействуют между 
собой, взаимообуславливают и дополняют друг друга. Предусмотренные законодательством гарантии и способы обеспечения правопорядка — явление комплексное. Выпадение из этого 
комплекса хотя бы одного элемента влечет за собой, как правило, 
низкую эффективность всей системы.
Детально характеризуя правоохранительную сферу, Ю.Е. Аврутин указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечиваются 
функционирование государства и его институтов, регулирование 
и защита общественных отношений и социального качества — 
физического и духовного — личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения 
общества явлений и процессов6.
Ключевым субъектом правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, 
в распоряжении которого находится мощный арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. 
Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества 
либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер общественной, проявляясь как саморегуляция или 
самоуправление.
Изучение теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, 
что связано с отсутствием единого подхода к определению данных 
понятий.
Важность выработки определений понятий «общественный 
порядок» и «общественная безопасность» вызвана прежде всего 
широким употреблением данных терминов в законодательстве  
и юридической литературе.
В литературе социологической направленности под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны7. 
В таком значении общественный порядок является объектом 
управления для всей политической системы, в частности для всех 
отраслей государственного управления.

6 
Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной 
власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С. 79–80.
7 
Скуратов Ю.Н. О конституционном содержании некоторых политических категорий // Правоведение. 1996. № 1. С. 24.

7

По ремарке А.В. Сумина, уже в период развития римской государственности стали говорить о социально-политическом сообществе, представляющем некий социум в условиях его политической (государственной) формы организации. Общее благо членов 
данного социального сообщества — это благо всех его членов как 
субъектов общего правопорядка8.
Итак, понятие «общественный порядок» имеет свою историю. 
Рассмотрим различные мнения по поводу содержания данного 
понятия.
Понятие «общественный порядок» в теории права принято 
рассматривать в широком и узком смыслах. Общественный порядок в широком смысле понимается как все связи и отношения в 
обществе, весь его строй. Общественный порядок в узком смысле 
включает не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях 
социально-политической жизни и быта, но прежде всего в общественных местах.
Базируясь на положениях общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, 
вся система общественных отношений, существующих в данном 
обществе. По мнению А.В. Петрова и В.Ю. Девятова, общественный порядок коренится в самóм характере производства, 
обусловливается в конечном счете системой производственных 
отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны 
способа производства, необходимым условием его поступательного развития9.
Автор С.А. Комаров указывает, что общественный порядок  
в широком смысле является сложившейся системой стабильных 
отношений между членами общества, утвердившейся как образ 
жизни в результате воздействия всей системы нормативного 
регулирования, отражающей идеи социальной справедливости.  
Не следует сужать объем общественного порядка, понимая под 
ним лишь систему отношений, складывающихся главным образом 
в общественных местах, обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и других прав граждан10.
А.В. Мингес под общественным порядком понимает «обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных 

8 
 Сумин А.В. Эволюция правопонимания понятия «общественный порядок» // 
История государства и права. 2009. № 23. С. 87.
9 
Петров А.В., Девятов В.Ю. Общественный порядок в России и его охрана в начале XX в. // История государства и права. 2010. № 7. С. 98.
10 Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2004. С. 404–405.
8

местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение 
обстановки спокойствия общественной жизни»11.
Под общественным порядком В.В. Пылин понимает обеспечение и охрану государством и органами местного самоуправления 
нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества. 
Правила общественного порядка с точки зрения пространства их 
деятельности охватывают три жизненные сферы человека: труд 
(предприятия, учреждения и организации производственного и 
социального назначения), отдых (общественные места нахождения и отдыха людей: улицы, торговые предприятия, транспорт, 
зрелищные учреждения и т.д.) и дом (семья, квартира и т.д.)12.
По мнению Н.Д. Нечевиной, сущность общественного порядка 
в широком смысле включает в себя всю систему общественных 
отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных 
норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое 
и наиболее важное для данного экономического и политического 
строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок 
является объектом охранительного воздействия всех социальных 
институтов государства13.
Как отмечает А.Я. Малыгин, функция обеспечения порядка 
всегда выступала в качестве важнейшего средства обеспечения 
стабильности общества14. Таким образом, обоснование появления государственной функции обеспечения порядка необходимо 
считать еще одним признаком, подтверждающим естественную 
природу понятия «общественный порядок».
Правоведы давали разные определения данному определению 
и в его узком смысле.
Так, М.И. Еропкин считал порядок общественным в связи  
с теми местами, где возникают и развиваются охраняемые общественные отношения (общественные места). Он определял общественный порядок как «обусловленную интересами всего народа, 
регулируемую нормами права, морали, правилами общежития  
и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану 

11 
 Основы муниципального права Российской Федерации. Волгоград, 1999. С. 56.
12 
 Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2003. С. 626.
13 
 Нечевина Н.Д. Милиция общественной безопасности и гражданское общество: 
организационный аспект: монография. М., 2003. С. 6–7.
14 Теория государства и права / под ред. проф. В.В. Лазарева. М., 2008. С. 72.

9

жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий 
для деятельности предприятий, учреждений и организаций»15.
М.И. Еропкин выделял четыре четко выраженные группы 
элементов этого понятия:
 
— содержание общественного порядка — система волевых 
общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, 
их действиях и поступках;
 
— средства регулирования общественного порядка — правовые и моральные нормы, обычаи;
 
— цель установления и поддержания общественного порядка —  
охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, иных прав  
и законных интересов граждан, народного достояния, обеспечение общественного спокойствия, условий для нормальной 
деятельности государственных и общественных организаций;
 
— реальные гарантии прочности общественного порядка  
в государстве — подлинный демократизм общественного и государственного строя.
Ученый-юрист А.В. Серегин считал, что общественный характер общественного порядка предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации. Он характеризовал общественный порядок как «урегулированную нормами права 
и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают 
поддержание состояния общественного и личного спокойствия 
граждан, уважение их чести, человеческого спокойствия и общественной нравственности»16, подчеркивая, что общественный порядок может нарушаться и не в общественных местах, когда ущемляются права других граждан, в том числе и членов семьи.
При этом он выделяет три группы отношений, составляющих 
сферу общественного порядка:
 
— отношения, складывающиеся в процессе обеспечения 
обстановки общественного спокойствия и предотвращения 
действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма 
жизни населения;
 
— отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха 
граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного 
поведения в быту;
 
— отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан 
и предотвращение антиобщественных действий, в которых 
выражается пренебрежение к обществу.

15 
 Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного 
порядка. Л.: Лениздат, 1973. С. 35.
16 
 Серегин А.В. Общественный порядок и административно-правовые средства 
его укрепления. М., 1975. С. 4.
10

Как подчеркивал в своих работах В.И. Зарубин, «под общественным порядком следует понимать урегулированные нормами 
права и морали общественные отношения в их совокупности, 
обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые 
нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести 
и достоинства граждан»17.
С позиции А.П. Коренева «под общественным порядком в 
узком смысле понимается система урегулированных социальными 
нормами отношений, складывающихся в общественных местах 
в процессе общения людей, имеющая целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни, нормальных условий 
для труда и отдыха людей, деятельности государственных органов, предприятий и организаций»18.
В противовес этому И.Н. Даньшиным было предложено следующее определение понятия «общественный порядок»: «Общественный порядок — это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного 
соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных 
нормах неюридического характера правил поведения в области 
общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества»19.
А А.Н. Адилов пришел к выводу о том, что по своему содержанию охрана общественного порядка, обеспечение личной 
безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляют собой, с одной стороны, выполнение комплекса 
управленческих функций — организацию охраны общественного 
порядка и безопасности, с другой — осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных 
противоправных посягательств20.
Один из авторов законодательства о милиции, а позже —  
и реформы о полиции Ю.П. Соловей определяет общественный 
порядок как состояние общественных отношений, складывающихся по поводу соблюдения гражданами, должностными лицами 
и организациями ограничений, обусловленных общественным харак
17 
 Зарубин В.И. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 27.
18 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: учебник / под ред. А.П. Коренева. М., 2003.

19 
 Даньшин И.Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Харьков, 
1971. С. 68.
20 Адилов А.Н. Понятие, содержание и сущность системы охраны общественного 
порядка // Административное право и процесс. 2009. № 4. С. 87.

11