Прием граждан и рассмотрение обращений в следственных органах

ПРИЕМ ГРАЖДАН 
И РАССМОТРЕНИЕ 
ОБРАЩЕНИЙ 
В СЛЕДСТВЕННЫХ 
ОРГАНАХ

С.В. ВАЛОВ
С.С. БУРЫНИН
Т.В. ЧЕРЕМИСИНА
Ю.А. ЦВЕТКОВ

Под редакцией кандидата юридических наук, 
доцента Ю.А. Цветкова

Москва
ИНФРА-М
2021

Московская академия Следственного комитета Российской Федерации
Научно-исследовательский институт

МОНОГРАФИЯ

УДК 347.97/.99(075.4) 
ББК 67.71
 
В15

Валов С.В.

В15  
Прием граждан и рассмотрение обращений в следственных органах : 

монография / С.В. Валов, С.С. Бурынин, Т.В. Черемисина, Ю.А. Цветков ; под ред. Ю.А. Цветкова. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 399 с. — 
(Научная мысль). — DOI 10.12737/1088243.

ISBN 978-5-16-016228-7 (print)
ISBN 978-5-16-108545-5 (online)
В монографии с учетом достижений теории конституционного, уголов
но-процессуального и административного права, обширной нормативной 
базы, решений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и правоприменительной практики и результатов собственных научных исследований 
представлены основные аспекты организации и проведения приема граждан, рассмотрения обращений в следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, МВД России и ФСБ России.

Предназначена для руководителей и сотрудников следственных орга
нов, также может быть полезной служащим и работникам иных органов 
государственной власти и местного самоуправления, наделенных полномочиями по приему граждан и рассмотрению обращений, а равно специалистам по государственному и муниципальному управлению.

УДК 347.97/.99(075.4) 

ББК 67.71

Р е ц е н з е н т ы:

А.В. Савоськин, доктор юридических наук, профессор кафедры 

публичного права Уральского государственного экономического университета;

А.О. Бекетов, кандидат юридических наук, судья Советского рай
онного суда г. Омска;

Следственный департамент Министерства внутренних дел Рос
сийской Федерации;

Следственное управление Федеральной службы безопасности Рос
сийской Федерации;

Управление по рассмотрению обращений граждан и документаци
онному обеспечению Следственного комитета Российской Федерации

ISBN 978-5-16-016228-7 (print)
ISBN 978-5-16-108545-5 (online)

© Валов С.В., Бурынин С.С., 

Черемисина Т.В., Цветков Ю.А.,  
2020

«Несомненным достоинством исследования является обращение к обширной правоприменительной практике, ее квалифицированный анализ, внимательное изучение научных источников».
А.О. Бекетов, судья Советского районного суда г. Омска, 
канд. юрид. наук (тема диссертации: «Руководитель следственного 
органа как субъект отношений обжалования»)

«Авторский коллектив рассмотрел проблематику, избегая ведомственного подхода, сравнивая и сопоставляя изложенные в нормативных правовых актах и выработанные правоприменительной 
практикой алгоритмы действий должностных лиц следственных 
органов СК России, МВД России, ФСБ России при рассмотрении 
всего спектра поступающих в их адрес обращений».
Следственный департамент МВД России

«Авторы подробно проработали процедуру прекращения переписки… и другие спорные вопросы правоприменительной 
практики».
Управление по рассмотрению обращений граждан
и документационному обеспечению СК России

«”Изюминкой” монографии являются развернутые и подробные 
психологические рекомендации проведения личного приема, в том 
числе приемы обеспечения психологической безопасности сотрудника, проводящего личный прием».
А.В. Савоськин, профессор УрГЭУ, д-р юрид. наук 
(тема диссертации: «Обращения граждан 
в Российской Федерации: 
конституционно-правовое исследование»)

«Достоинством работы является юридически грамотное изложение и написание ее хорошим литературным языком».
Следственное управление ФСБ России

Предисловие

Прием граждан и рассмотрение обращений — важная составляющая часть работы всех государственных органов. В ней реализуется конституционная идея о том, что человек, его права и свободы являются в Российской Федерации высшей ценностью.
Каждый сотрудник следственных органов, принимая присягу 
при поступлении на государственную службу, возлагает на себя 
обязательство чутко и внимательно относиться к предложениям, 
заявлениям, обращениям и жалобам граждан. Формальное отношение к выполнению этой обязанности в ходе процессуальной 
и иной служебной деятельности означает подмену настоящих целей 
государства мнимыми целями.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном послании указал: при выполнении повседневных обязанностей на государственной службе лица, избравшие своим предназначением тяжелый повседневный труд во благо Родины, должны 
помнить о своей обязанности решать насущные проблемы граждан, 
чувствовать, понимать людей, сопереживать им, знать их заботы 
и тревоги. Они должны соответствовать самым строгим профессиональным требованиям, тем более никогда не допускать высокомерного отношения, неуважения к гражданам ни в словах, ни в действиях1.
Руководители Следственного комитета Российской Федерации, 
МВД России, ФСБ России требуют от сотрудников быть чуткими 
к проблемам людей, попавших в непростую жизненную ситуацию, 
вовлеченных в уголовное судопроизводство в самом различном 
правовом статусе, нацеливают на внимательное изучение обстоятельств проблемы, побудившей их обратиться к следственным 
органам, проверку всех доводов и аргументов, незамедлительное 
устранение препятствий в реализации конституционных прав 
и свобод личности, принципиальность и объективность в оценке 
допущенных нарушений. Следственные органы обязаны постоянно 
оправдывать доверие граждан, поддерживать с ними постоянный 
диалог2.
Расширение процессуальных полномочий руководителей следственных органов, предоставление им реальных возможностей 

1 
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путину Федеральному 
Собранию от 20 февраля 2019 года // Российская газета. 2019.
2 
Бастрыкин слушает. Председатель СКР создал специальную приемную для 
широкой связи с гражданами // Российская газета. 2017. 28 авг.; Материалы 
расширенной коллегии МВД России // Режим доступа: https://xn--b1aew.
xn--p1ai/document/16959138 (дата обращения: 3 июля 2019 г.).

оказывать влияние на безусловное исполнение подчиненными 
сотрудниками законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, незамедлительно реагировать на любые 
нарушения прав и свобод личности в несколько раз увеличили 
количество обращений, каждое из которых требует к себе внимательного и чуткого отношения, проверки изложенных в них предложений, рекомендаций, просьб и требований.
Последние события убедительно свидетельствуют, что и на этом 
внешне спокойном направлении работы существует опасность для 
жизни и здоровья сотрудников следственных органов. Так, 1 октября 2019 г. на сотрудника управления по рассмотрению обращений граждан и документационному обеспечению СК России 
полковника юстиции Владислава Капустина, выполнявшего свои 
служебные обязанности, совершено вооруженное нападение, в результате которого он погиб. Расследование уголовного дела в настоящее время завершено. По результатам расследования изменен 
регламент действий работников подразделений, осуществляющих 
личное взаимодействие с гражданами по вопросам приема, а также 
приняты меры по усилению безопасности после этого трагического 
случая1. За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, Президент Российской Федерации посмертно наградил Владислава Капустина орденом Мужества2.
Вышеизложенные обстоятельства актуализируют научную разработку проблематики приема граждан и рассмотрения обращений 
в следственных органах.
В монографии реализован комплексный подход к исследованию закономерностей общественных отношений, возникающих 
между физическими и юридическими лицами, их объединениями 
и следственными органами вне зависимости от их ведомственной 
принадлежности. Единство выполняемой следственными органами 
государственной функции, встроенность в организационный механизм реализации уголовно-процессуального законодательства обусловливают сходство существенных признаков рассматриваемых 
общественных отношений, разработку стандартов действий следователей и руководителей следственных органов при рассмотрении 

1 
Сотрудник СК России скончался при исполнении служебного долга в результате совершенного на него нападения // Режим доступа: https://
sledcom.ru/news/item/1394871 (дата обращения: 1 октября 2019 г.); Завершено расследование уголовного дела о нападении на сотрудника СК 
России Владислава Капустина // Режим доступа: https://sledcom.ru/news/
item/1418999 (дата обращения: 10 декабря 2019 г.).
2 
Владислав Капустин награжден орденом Мужества посмертно // Режим 
доступа: https://sledcom.ru/news/item/1434456/ (дата обращения: 10 февраля 2020 г.).

обращений, поступающих в их адрес в связи с их процессуальной 
и служебной деятельностью.
Теоретические и практические проблемы приема граждан и рассмотрения обращений разрешены в монографии на междисциплинарном уровне с учетом достижений теории конституционного, 
уголовно-процессуального и административного права, обширной 
нормативной базы, решений Конституционного Суда Российской 
Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей 
юрисдикции и правоприменительной практики, опросов практических сотрудников и результатов собственных научных исследований. Авторский коллектив представил теоретическую модель системы рассмотрения обращений в Российской Федерации; 
определил роль и место следственных органов в данной системе; 
разработал критерии классификации и раскрыл видовой состав 
поступающих к ним обращений; установил особенности порядка 
рассмотрения процессуальных и непроцессуальных обращений 
с точки зрения конкуренции положений УПК РФ и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения 
обращений граждан Российской Федерации»; раскрыл этические 
и психологические аспекты общения с заявителями; определил 
ключевые проблемы правоприменительной практики и предложил 
варианты их разрешения посредством изменения правовой и организационных основ проведения приема граждан и рассмотрения 
обращений в следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, МВД России и ФСБ России.
Выражаем надежду, что предложенная книга заинтересует всех 
сотрудников следственных органов и поспособствует тому, что их 
общение с гражданами будет соответствовать правовым нормам 
и высоким этическим стандартам поведения государственных служащих.

Благодарности
Авторы монографии выражают искреннюю благодарность 
своим коллегам из следственных органов и научного сообщества, 
оказавшим большую помощь в подборе материала, а также своими 
ценными советами и замечаниями, способствовавшими повышению 
ее качества.
Мы очень признательны руководителю управления по рассмотрению обращений граждан и документационному обеспечению 
СК России Елене Александровне Липуновой, заместителю руководителя методико-аналитического отдела Михаилу Юрьевичу Мореву и другим сотрудникам этого управления — за консультации, 
советы, эмпирический материал и замечания по всем вопросам 
монографии; руководителю первого отдела управления контроля 
за следственными органами Главного следственного управления 

СК России Владимиру Анатольевичу Макарову — за консультации по вопросу рассмотрения процессуальных жалоб в центральном аппарате; ведущим российским ученым и практикам в области рассмотрения обращений — профессору кафедры публичного 
права Уральского государственного экономического университета 
доктору юридических наук Александру Владимировичу Савоськину и судье Советского районного суда города Омска кандидату 
юридических наук Александру Олеговичу Бекетову, руководству 
и сотрудникам Следственного департамента МВД России и Следственного управления ФСБ России — за внимательное, вдумчивое 
рецензирование рукописи и ценные замечания, которые позволили 
ее усовершенствовать.

Глава 1
СИСТЕМА РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ 
В НЕЙ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

1.1. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ СИСТЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ 
ОБРАЩЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы 
и органы местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 33), является непосредственно действующим 
субъективным публичным правом, определяющим в совокупности 
с иными правами и свободами человека и гражданина смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной 
и исполнительной власти, местного самоуправления, а также содержание корреспондирующей ему обязанности государства, его органов и должностных лиц признавать, соблюдать и защищать данное 
право1. В комплексе с другими конституционными правами и свободами (правом на доступ к информации (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29), правом 
непосредственного или представительного участия в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), правом на защиту принадлежащих ему 
законных прав (ст. 45), в том числе и в суде (ст. 46)) оно создает 
конституционную основу субъектно-субъектного (равного) взаимодействия личности и государства на территории, находящейся под 
юрисдикцией Российской Федерации.
Закрепление в Конституции Российской Федерации рассматриваемого права требует формирования совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих правовых, организационных, технических, информационных и иных элементов статической и динамической природы, которые в комплексе создают каждому носителю 
данного права необходимые и достаточные гарантии для реализации без каких-либо временных и пространственных ограничений 
охраняемой законом меры юридически возможного поведения, 

1 
Указанное требование является принципом государственной службы каждого сотрудника следственного органа. См.: ч. 1 ст. 3 Федерального закона 
от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003, № 22, ст. 2063.

направленного на удовлетворение интересов индивида обладать 
и пользоваться конкретными благами в обществе, а также обеспечивают действительную защиту такой модели поведения и эффективное восстановление посредством правосудия. Указанные 
элементы в своей совокупности при постоянном взаимодействии 
образуют в Российской Федерации систему рассмотрения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, а также осуществляющими публично значимые 
функции государственными и муниципальными учреждениями, 
иными организациями и их должностными лицами обращений 
граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и их объединений (в том числе юридических лиц) (далее — система рассмотрения обращений).
Анализ нормативных правовых актов, правоприменительной 
деятельности и судебной практики, научных публикаций позволяет выделить в системе рассмотрения обращений следующие 
подсистемы:
1)  концептуальное ядро системы — подсистему, в которой объединены основополагающие элементы, идентифицирующие систему 
и отличающие ее от иных, функционирующих в современном российском обществе;
2)  функциональную подсистему, объединяющую в себе динамические элементы (выполняемые субъектами системы операции, 
действия, функции, связи между ними, сроки, методы, способы 
и методика выполнения действий и принятия решений, механизм), 
характеризующие функционирование системы, протекающие в ней 
процессы;
3)  организационную подсистему, в которой представлены модели упорядочения действий субъектов, непосредственно осуществляющих рассмотрение обращений, и организационных связей 
между ними, подходы к организационному проектированию и способы организационного обеспечения функций и их составляющих;
4)  нормативную подсистему, связывающую между собой различные по своей природе социальные нормы, стандарты, требования и правила, среди которых в особую группу выделяются 
правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с реализацией индивидами права на обращения;
5)  ресурсную подсистему, представляющую собой совокупность необходимых и достаточных для функционирования системы 
материально-технических, финансовых средств и иных ресурсов, 
а также процессы, обеспечивающие их получение, целевое использование, хранение и воспроизводство (кадровое, материально-техническое, финансовое, документационное, программно-аппаратное, 
информационное и иные виды обеспечения);

6)  контрольную подсистему, основное предназначение элементов которой состоит в постоянном поддержании состояния 
и функционирования системы (во всех ее проявлениях, в различных сферах общественной жизни) в соответствии с ее концептуальной моделью (эталонными состоянием и механизмом функционирования).
Теоретическое описание отдельных элементов и подсистем рассматриваемой системы представлено в различных областях научного знания. Поскольку в науке право на обращение преимущественно относили к числу политических прав и свобод, имеющих 
юридическую природу, и считали одной из форм прямой (непосредственной) демократии, характеризующей взаимодействие человека, 
общества и государства1, то закономерности его возникновения, содержательного наполнения, развития и совершенствования исследовались в социологии2, политологии3, документоведении и архивоведении4, юриспруденции.
В юридической науке теоретические основы рассмотрения обращения индивидов, их групп и объединений разрабатывались 
в конституционном, административном, уголовно-процессуальном 
праве, в теории управления правоохранительными органами.
В теории конституционного права определено содержание права 
на обращение, установлены его связи с иными элементами правового статуса личности, проведены отличия от иных политических 

1 
С учетом сложившейся судебной практики относимость права на обращение к политическим или личным правам необходимо производить исходя из состава субъектов данного права и содержания определенных 
групп обращений. Здесь обращается внимание на сферы научного знания, 
в которых исследовались закономерности реализации права на обращение, 
с учетом преобладавшего в науке объяснения его сущности.
2 
Богданова Е.А. Обращения граждан в органы власти как опыт отстаивания 
своих интересов в условиях позднесоветского общества: 1960–1970-е 
годы: автореф. дис. … канд. соц. наук: 22.00.04. — СПб., 2006. — 24 с.; Верещагина Л.Н. Практика отстаивания интересов граждан через обращения 
в органы государственной власти как форма социального контроля: автореф. дис. … канд. соц. наук: 22.00.04. — Краснодар, 2011. — 26 с.; Меженин Ю.Э. Становление и функционирование социального института 
обращений граждан в органы власти: автореф. дис. … канд. соц. наук: 
22.00.04. — Барнаул, 2013. — 23 с.
3 
Подъячев К.В. Обращения граждан в органы государственной власти 
и местного самоуправления как форма гражданского участия: автореф. дис. …
 канд. полит. наук: 23.00.02. — М., 2007. — 30 с.
4 
Жеребцова Л.А. Организация работы с обращениями граждан в органах 
государственной власти и их отбор на государственное хранение: начало 
1990-х гг. — настоящее время: автореф. дис. … канд. ист. наук: 05.25.02. — 
М., 2008. — 27 с.