Административное судопроизводство

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
СУДОПРОИЗВОДСТВО

 

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента
Е.С. Смагиной

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального 
образования в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»
(квалификация (степень) «бакалавр»)
(протокол № 4 от 25.02.2019)

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
 
А31

А31 
 
Административное судопроизводство : учебник / В.А. Власенко, 
О.П. Зиновьева, И.А. Невский [и др.] ; под ред. канд. юрид. наук, 
доц. Е.С. Смагиной. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 483 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/textbook_5c9262971c
4a02.00527388.

ISBN 978-5-16-014384-2 (print)
ISBN 978-5-16-106888-5 (online)
Учебник подготовлен коллективом кафедры гражданского процессуального и трудового права Южного федерального университета и предназначен для изучения административного судопроизводства, правовое 
регулирование которого осуществляется Кодексом административного 
судопроизводства Российской Федерации, принятым в 2015 году. Раскрыты как общие вопросы административного судопроизводства, так и положения, посвященные судопроизводству на отдельных стадиях. Теоретический материал сопровождается схемами и таблицами. 
Нормативные акты, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и судебная практика приводятся по состоянию на 10 сентября 2018 года.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов образовательных организаций высшего образования, 
обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (бакалавриат, специалитет, магистратура), а также для юристов, практикующих, 
повышающих квалификацию и готовящихся к сдаче профессиональных 
экзаменов. Для всех интересующихся юриспруденцией.

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:
Афанасьев С.Ф., доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии;
Шмалий О.В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и служебного права ЮжноРоссийского института управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978-5-16-014384-2 (print)
ISBN 978-5-16-106888-5 (online)
© Коллектив авторов, 2019

Авторский коллектив

Власенко Виктория Анатольевна, кандидат юридических наук, 
доцент, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права Южного федерального университета — глава 4 (4.1);
Зиновьева Ольга Петровна, кандидат юридических наук, доцент, 
доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права 
Южного федерального университета — главы: 1 (1.3; 1.4); 19 (19.3; 
19.9);
Невский Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского процессуального и трудового 
права Южного федерального университета — главы: 6; 7; 10; 19 
(19.2; 19.5; 19.6);
Новикова Галина Михайловна, преподаватель кафедры гражданского процессуального и трудового права Южного федерального 
университета — главы: 4 (4.6; 4.7); 11; 12; 13; 19 (19.13); 20;
Решетняк Владимир Ильич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель председателя Севастопольского городского суда 
по уголовным делам — главы: 8; 9;
Симонян Софья Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент, 
доцент кафедры гражданского процессуального и трудового права 
Южного федерального университета — главы: 1 (1.1; 1.2); 3; 19 
(19.1);
Смагина Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, 
заведующий кафедрой гражданского процессуального и трудового 
права Южного федерального университета — главы: 2; 4 (4.2); 5; 
14; 15; 16; 17; 18;
Чупилин Дмитрий Александрович, преподаватель кафедры гражданского процессуального и трудового права Южного федерального университета — главы: 4 (4.3; 4.4; 4.5); 19 (19.4; 19.7; 19.8; 
19.10–19.12).

Список принятых сокращений

Нормативные правовые акты
 Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-Ф; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской 
Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 
№ 136-ФЗ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
Закон об электронной подписи — Федеральный закон от 06.04.2011 
№ 63-ФЗ «Об электронной подписи»
Закон о государственной судебно-экспертной деятельности — Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»
Закон об оценочной деятельности — Федеральный закон 
от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской 
Федерации»
Закон о государственной кадастровой оценке — Федеральный 
закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой 
оценке»

постановление Пленума ВС РФ от 21.01.2016 № 1 — постановление Пленума ВС РФ от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах 
применения законодательства о возмещении издержек, связанных 
с рассмотрением дела»
постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 
от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами 
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»
постановление Пленума ВС РФ от 13.06.2017 № 21 — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации 
от 13.06.2017 № 21 «О применении судами мер процессуального 
принуждения при рассмотрении административных дел»
постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 — постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов 
полностью или в части»

Прочие сокращения
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
ВЦИК — Всероссийский центральный исполнительный комитет
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
ООН — Организация Объединенных Наций
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ — Российская Федерация
СМИ — средства массовой информации
СНК — Совет народных комиссаров
США — Соединенные Штаты Америки
ФРГ — Федеративная Республика Германия
ФССП России — Федеральная служба судебных приставов
ЦИК — Центральный исполнительный комитет

Введение

Принятие и введение в действие Кодекса административного 
судопроизводства Российской Федерации, несомненно, стало 
одной из значимых вех развития российского законодательства 
на современном этапе. Новый нормативный акт стал отражением 
стремления к созданию в государстве системы судебного контроля 
за деятельностью органов власти.
Осуществляемый в установленных формах судебный контроль 
за деятельностью других ветвей власти является одним из способов 
реализации механизма сдержек и противовесов в системе государственной власти1. Одной из форм такого контроля является административное судопроизводство, выделение которого из гражданского судопроизводства было обусловлено учетом специфики 
неравного положения сторон материального публичного правоотношения, созданием более эффективных средств защиты прав 
и интересов частных лиц в спорах с властью.
Непростая история становления административного судопроизводства в нашей стране сопровождалась формированием теоретических представлений о нем, отраженных в трудах таких выдающихся ученых, как А.Т. Боннер, Ю.Н. Старилов, Д.М. Чечот 
и многих других.
Концептуальные идеи создания непротиворечивой, завершенной системы административной юстиции не в полной мере 
нашли отражение в нормах КАС РФ, ставших предметом научных 
дискуссий на современном этапе. Острота полемики относительно 
положений КАС РФ и формирующаяся правоприменительная 
практика лишь повышают важность исследования и анализа нормативного материала, изучение которого должно начинаться при подготовке будущих юристов в рамках освоения учебной дисциплины 

1 
Пояснительная записка «К проекту Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проектам федеральных законов 
“О введении в действие Кодекса административного судопроизводства 
Российской Федерации”, “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие 
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации” 
и к проекту федерального конституционного закона “О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской 
Федерации”». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ba
se=PRJ&n=104461&dst=4294967295

«Административное судопроизводство», которая в соответствии 
с учебными планами заняла важное место среди основных учебных 
дисциплин при подготовке бакалавров, магистров и специалистов.
В результате освоения дисциплины «Административное судопроизводство» обучающийся должен:
знать
 
• понятие, признаки и целевые установки административного судопроизводства;
 
• основные теоретические источники в области административного судопроизводства;
 
• основные положения административного судопроизводства 
(принципы, подведомственность и подсудность, участники, 
доказательства и доказывание, меры предварительной защиты, 
процессуальные сроки, судебные извещения и вызовы и др.);
 
• общие правила производства в суде первой, апелляционной, 
кассационной и надзорной инстанций, производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым 
или вновь открывшимся обстоятельствам;
 
• особенности производства по отдельным категориям административных дел;
 
• разрешаемые судом процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам;
уметь
 
• толковать и анализировать нормы КАС РФ;
 
• анализировать судебную практику по административным делам;
 
• выявлять противоречия и пробелы нормативного регулирования;
владеть
 
• навыками составления основных процессуальных документов 
по административным делам;
 
• навыками формирования и обоснования правовой позиции 
по административным делам;
 
• навыками поиска и систематизации правовой информации, 
в том числе с использованием информационных технологий.
Для успешного освоения дисциплины «Административное судопроизводство» обучающийся должен изучить нормы, регулирующие административное судопроизводство, рекомендуемую 
учебную основную и специальную литературу, судебную практику. 
Учебники и учебные пособия должны использоваться только совместно с актуальным нормативным материалом, поскольку целью 
учебника является формирование основных знаний по дисциплине, а не дублирование положений кодексов и иных законов.

Учебник содержит базовые положения изучаемой дисциплины, 
более глубокие знания по отдельным темам можно почерпнуть 
в рекомендуемой специальной литературе. Для получения представления о действии норм следует обращаться к правоприменительной практике судов и, прежде всего, Верховного Суда Российской Федерации.

Глава 1 . 
ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

1.1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

Особая роль в осуществлении контроля за действиями государственных органов, органов местного самоуправления и иных 
органов, должностных лиц, государственных и муниципальных 
служащих отводится суду как органу, независимому от исполнительной власти, располагающему демократическими средствами 
защиты прав и интересов лиц.
Проблема судебной защиты прав граждан, организаций и иных 
субъектов от незаконных действий органов власти и должностных 
лиц в каждый исторический период в каждой отдельной стране решалась в зависимости от особенностей общественно-политического, 
экономического развития. Хотя единой формы судебного контроля 
за действиями государственного аппарата не существует, создание для 
этих целей отдельного административного судопроизводства можно 
рассматривать как наиболее эффективную и соответствующую демократическим ценностям правового государства форму.

 Административное судопроизводство представляет собой рассмотрение 
и разрешение судами административных дел с целью проверки законности актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных 
лиц, государственных и муниципальных служащих, иных субъектов 
публичного права, нарушающих права, свободы и законные интересы 
граждан.

Административное судопроизводство анализируется в литературе как необходимая и основная составляющая системы админи стративной юстиции, в которую также входят административные 
суды, на данный момент не созданные в Российской Федерации. 
В.А. Кряжков и Ю.Н. Старилов рассматривают административную 
юстицию как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечить права 
и свободы человека и гражданина1. И.В. Панова полагает, что 
«развитие административного судопроизводства в судах является 

1 
Кряжков В.А., Старилов Ю.Н. Административные суды: какими им быть? // 
Российская юстиция. 2001. № 1. С. 18–20.

важной системой гарантий защиты прав невластных субъектов 
от административного произвола»1.
В рамках административного судопроизводства обеспечивается 
судебный контроль за деятельностью органов власти в целях защиты прав и интересов граждан, организаций и иных субъектов, 
участвующих в публичных правоотношениях.

В широком смысле  судебный контроль — проверка соблюдения требований норм права представителями всех трех ветвей государственной 
власти.
 Публичные правоотношения понимаются как урегулированные нормами публичных отраслей права отношения, складывающиеся в ходе 
выполнения государственно-властных полномочий государственными 
органами, органами местного самоуправления и иными органами, 
должностными лицами, государственными и муниципальными служащими.

Главный признак публичных правоотношений — властный характер (publicus, государственный, общинный, публичный, общественный). Данные правоотношения возникают в сфере власти 
и управления, с обязательным участием субъектов публичного 
права.
Истоки деления права на частное и публичное были заложены 
в римском праве.

 Публичное право (ius publicum) — всякое право, относящееся к делам 
государства; публичное право охватывало право государственное, административное, финансовое, уголовное, процессуальное, культовое 
и международное.
 Частное право (ius privatum) — всякое право, распространявшееся 
на личные, семейные, имущественные и наследственные отношения 
отдельных лиц, но также и часть процессуального и уголовного права.

В публичном праве государство выступает как носитель суверенной власти, в то время как в частном праве отдельные лица, 
подчиненные государственной власти, находятся на одном уровне 
относительно друг друга2.

1 
Панова И.В. Административное судопроизводство или административный 
суд? // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 20–27. Аналогичные суждения можно встретить и у таких авторов, как В.А. Власова, 
Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева. См.: Ярцев А.А. Дискуссия вокруг создания 
административных судов в современной России (по страницам ведущих 
российских юридических журналов) // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 10. С. 44–47.
2 
Бартошек М. Римское право. Понятия, термины, определения / пер. с чешского Ю.В. Преснякова; науч. ред. З.М. Черниловский. М.: Юридическая 
литература, 1989. С. 166.