Эффективность управления кадрами государственной гражданской службы в условиях развития цифровой экономики и общества знаний

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ 
КАДРАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ 
В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ 
ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ 
И ОБЩЕСТВА ЗНАНИЙ

Под общей редакцией Е.В. Васильевой, Б.Б. Славина

Москва 
ИНФРА-М 
2021

МОНОГРАФИЯ

УДК 005.95/.96(075.4)
ББК 65.290-2
 
Э94

Э94 
 
Эффективность управления кадрами государственной гражданской 
службы в условиях развития цифровой экономики и общества знаний : монография / под общ. ред. Е.В. Васильевой, Б.Б. Славина. — Москва : 
ИНФРА-М, 2021. — 221 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/monography_5b30a162d9bec9.41280649.

ISBN 978-5-16-016453-3 (print)
ISBN 978-5-16-106695-9 (online)
В работе представлен анализ текущей ситуации в управлении кадрами 
государственной гражданской службы, обсуждаются проблемы управления компетенциями и проектами. Проанализирован международный 
и российский опыт. В рамках исследования было опрошено более 365 
госслужащих (от специалистов до руководителей отделов). По результатам исследования даны рекомендации по созданию модели компетенций 
государственного гражданского служащего Российской Федерации. Предложена концепция гибкого управления проектами и информационного 
обеспечения управления персоналом в госслужбе, описана цифровая панель мониторинга эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Авторами разработан комплекс показателей приборной панели, построение которой выделено Правительством РФ в качестве 
приоритетной задачи. 
Монография предназначена для студентов, преподавателей и всех интересующихся управлением кадрами.

УДК 005.95/.96(075.4)
ББК 65.290-2

Р е ц е н з е н т ы:
Беляев А.М., доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации;
Линник В.Ю., доктор экономических наук, доцент, начальник отдела информационной поддержки научно-исследовательской деятельности и мероприятий Научно-исследовательского института управления Государственного университета управления

ISBN 978-5-16-016453-3 (print)
ISBN 978-5-16-106695-9 (online)
© Коллектив авторов, 2018

Авторский коллектив

Алтухова Наталья Фаридовна, кандидат экономических наук, 

заведующий кафедрой «Бизнес-информатика» Финансового университета;

Бондаренко Владимир Викторович, доктор экономических наук, 

профессор кафедры «Менеджмент и маркетинг» Пензенского филиала Финансового университета, руководитель филиала Финансового университета;

Васильева Елена Викторовна, доктор экономических  наук, до
цент, профессор кафедры «Бизнес-информатика» Финансового 
университета;

Громова Алла Александровна, кандидат экономических наук, до
цент кафедры «Бизнес-информатика» Финансового университета;

Онокой Людмила Сергеевна, доктор социологических наук, про
фессор, профессор кафедры «Бизнес-информатика» Финансового 
университета;

Славин Борис Борисович, кандидат физико-математических наук, 

научный руководитель факультета прикладной математики и информационных технологий, профессор кафедры «Бизнес-информатика» Финансового университета;

Юдина Вера Александровна, кандидат экономических наук, до
цент кафедры «Менеджмент и маркетинг» Пензенского филиала 
Финансового университета;

Лукина Мария Михайловна, аспирант кафедры «Бизнес-инфор
матика» Финансового университета;

Мирзоян Мариам Валериковна, аспирант кафедры «Бизнес-ин
форматика» Финансового университета.

Введение

В мае 2017 года Указом Президента РФ была утверждена 

новая стратегия развития информационного общества1, а в июне 
2017 года в целях реализации этой стратегии была принята Программа цифровой экономики России2, которая «направлена на создание условий для развития общества знаний в Российской Федерации, повышение благосостояния и качества жизни граждан 
нашей страны путем повышения доступности и качества товаров 
и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием 
современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности 
и качества государственных услуг для граждан, а также обеспечение 
безопасности».

Одним из ключевых институтов, создающих условия для раз
вития цифровой экономики являются кадры, от качества которых 
и зависит конечный успех цифровой модернизации страны. Кроме 
того, цифровизация экономики и управления снижает долю рутинного труда, предоставляя большие возможности человеку творить, 
внедрять инновации. В обществе знаний, которое придет на смену 
информационному обществу, интеллектуальный и творческий труд 
будут основным видом деятельности граждан. Т.е. кадры являются 
не только условием формирования общества знания, но и его 
целью. И эта двойственность отношения к кадрам не в меньшей 
мере, а может быть и в большей, относится и к государственным 
гражданским служащим.

Сегодня, как никогда, роль государства в развитии россий
ского общества велика, и, следовательно, эффективное ведение 
государственной гражданской службы является одной из наиболее 
важных задач, стоящих перед руководством страны. В связи со сложившейся мировой экономической обстановкой государство, как 
никогда, ощущает сильную потребность в качественном и эффективном государственном управлении. Повышение качества управления государственной гражданской службой подразумевает также 
и эффективное управление персо налом.

В российских законодательных актах и документах под госу
дарственной функцией понимается регулярно осуществляемая 
органом исполнительной власти деятельность по реализации 

1 
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, 
на 2017–2030 годы. Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203.

2 
Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», Утверждена 
Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р.

или обеспечению исполнения властных полномочий1. Вспомогательные функции государственной службы предназначены для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных и специфических общих и специальных функций: делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое 
обеспечение и т.д.

В деятельность органа власти входит, кроме исполнения госу
дарственных функций, также оказание государственной услуги. 
Различие между понятиями государственной функции и государственной услуги — в выделении инициатора взаимодействия государства и общества. Так, если инициатором выступает орган власти
(например, в случае проведения контрольной проверки), то исполняется государственная функция. Если же гражданин или организация обращаются к государственной службе (например, за получением паспорта, лицензированием деятельности и пр.), то ему 
оказывается государственная услуга.

Также, понимая государственную службу в более широком 

смысле как исполнение гражданином обязанностей по замещаемой 
государственной должности, выделяют три группы функций, такие 
как информационная, организационная и технологическая. Таким 
образом, государственную гражданскую службу можно рассматривать как самостоятельный вид служебно-трудовой деятельности, 
осуществляемую в соответствии с профессио нальными компетенциями государственными гражданскими служащими, обеспечивающими исполнение полномочий, возложенных на органы 
государства2,3,4,.

В настоящее время государственная служба является важнейшим 

атрибутом правового государства. Государственная служба — ключевой социальный институт, призванный обеспечивать управлен
1 
Административная реформа в Республике Карелия. URL: http://www.gov.
karelia.ru/Leader/Reform/glos.html

2 
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах 
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). URL: http://constitution.garant.ru/act/
federative/12117177/chapter/6/

3 
Рыхлова Е.А. Понятие, цели и функции государственной гражданской 
службы как факторы, определяющие ее эффективность, в период реформирования государственной службы // Наука и образование: хозяйство 
и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2014. — № 4. — 
C. 92–99.

4 
Пестерева Н.М., Цветлюк Л.С., Надеина О.С. Формирование профессиональных компетенций государственных служащих: монография / 
Н.М. Пестерева, Л.С. Цветлюк, О.С. Надеина. — М.: Изд-во Московского 
гуманитарного университета, 2014. — 139 с.

ческие функции государства посредством государственных органов. Решая обширный комплекс задач, государственная служба 
оказывает непосредственное влияние на прочность и целостность 
государственной власти, а также на ее авторитет. В свою очередь, полноценное функционирование государственной службы 
возможно только в том случае, если сформирована эффективная 
и адекватная система управления ею, а точнее ее кадровым потенциалом, так как деятельность любой организации, ее развитие 
и процветание в основном зависят от людей, работающих в данной 
структуре.

Предметом настоящего исследования является формирование 

принципов управления компетенциями кадров государственной 
службы в условиях цифровизации экономики и управления и перехода к обществу знаний. Исследование направлено на поиск 
способов эффективного использования человеческих ресурсов 
при реализации государственных функций. Проблема повышения 
качества работы государственных гражданских служащих неразрывно связана с задачей повышения квалификационно-компетентностного уровня работников государственной службы.

Реализация амбициозных и инновационных задач в сфере 

управления требует и новых форм проектной организации работы 
государственных служащих. В настоящей работе выявлены особенности проектного управления в государственной службе и показаны результаты исследования применимости методов проектного 
управления для организации работы государственных служащих 
Российской Федерации, сформулированы рекомендации по использованию различных подходов. Необходимость в использовании 
современных методов проектного управления связана с особенностью инновационного развития государства в цифровую эпоху, 
когда цели проекта могут быть прописаны неточно, а задачи необходимо корректировать по ходу их исполнения. Существующая 
система контроля поручений не соответствует новым реалиям 
и либо тормозит внедрение инноваций, либо заставляет имитировать высокую исполнительскую дисциплину решением несложных 
задач.

Особое место в работе с кадрами в государственной граж
данской службе занимает мотивация и оценка деятельности служащих. Стандартный подход, опирающийся на контроль небольшого числа простых показателей деятельности государственного 
гражданского служащего, не мотивирует к поиску новых и нестандартных решений, к инициативе, к саморазвитию. Необходимо 
отойти от оценки деятельности госслужащего как инструмента 
поощрения или наказания, необходимо мониторить процессы, 
причем с разных сторон, чтобы выявить и исправить недостатки 

в системе управления. Любой человек гораздо лучше мотивируется 
на интересную и развивающую его как личность деятельность, чем 
на поощрение и наказание. В работе предлагаются инструмен ты 
мониторинга процессов в государственной гражданской службе, 
предлагаются пути автоматизации таких инструмен тов, что также 
является частью реализации Программы развития цифровой экономики в России.

Глава 1.

МИРОВАЯ ПРАКТИКА ОЦЕНКИ КОМПЕТЕНЦИЙ 

И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 

СЛУЖАЩИХ

К основным тенденциям в решении задач развития государ
ственной службы зарубежных стран можно отнести достаточно 
большое количество предложений по поиску новых подходов 
к осуществлению контроля над бюрократией со стороны социума; 
уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие «плоских» 
структур; связанное с этим ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»; поиск решений 
для перехода от бюрократической организации к партнерским 
отношениям1; внедрение принципов менеджмента в деятельность 
госаппарата, смену понятия государственного администрирования 
на государственный менеджмент2; децентрализацию, стремление 
к удешевлению, сокращению госаппарата; стремление к максимальной «прозрачности и «отзывчивости» государственной 
службы на общественные ожидания и требования3. Во многих 
странах в реформах государственной службы отмечается необходимость «эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего и, 
тем более, завтрашнего дня»4. В США в 1992 году вышла книга 
Осборна и Геблера, в которой среди 10 правил, гарантирующих 
успех административной деятельности, были особо выделены требования клиенто-ориентированности, нацеленность на результат, 
предпринимательский подход; проактивность в решении проблем5.

Для повышения качества исполнения государственных функций, 

которые в настоящее время неэффективны из-за недостаточной 
организованности, избыточности, дублирования и допускают 
возможность коррупции, необходимо применение современных 
методов реинжиниринга и оптимизации процессов, успешно ис
1 
Pinchot G.E. The End of Bureaucracy and the Rise of Intelligent Organization. 
San-Francisco. 1993.

2 
Gray А., Jenkins B. From Public Administration to Public Management. — 
«Public Administration». 1995. № 73. Р. 75–99.

3 
Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной 
службы — Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. — С. 8, 9, 
45–60.

4 
См.: Там же.

5 
Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. Univ. of California press. 1992.

пользуемых в бизнес-сфере. По данным Российской ассоциации 
Управления Проектами «СОВНЕТ», грамотное управление проектами позволяет снизить риски их провала, эффективно распределить ответственность и обязанности между участниками проекта, 
сэкономить до 30% времени и до 20% средств1.

1.1. МОДЕЛИ КОМПЕТЕНЦИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ 

УПРАВЛЕНИИ

Актуальность использования компетентностного похода 

в системе государственной гражданской службы определяется необходимостью решения проблем личностной готовности государственных гражданских служащих к общественным изменениям, 
реформированию государственной службы, осознанием необходимости вступления на путь непрерывного само образования, 
профессио нального мышления, самореализации, саморефлексии, 
т.е. оценки себя в координатах профессио нального роста.

Компетенции, являясь ключевым понятием современных систем 

управления, составляют основу кадровой политики в системе государственной гражданской службы ведущих стран. Наличие модели 
профессио нальных компетенций сотрудников государственной 
службы с перечнем личностных характеристик, знаний, навыков 
и других ее составляющих, необходимых для работы в конкретной 
сфере деятельности, требует создания методики оценки соответствия государственного служащего профессио нальным компетенциям.

И именно на основе компетентностного подхода строится ка
дровая политика государственной гражданской службы ведущих 
стран, формируется ее кадровый потенциал, а также проводится 
оценка социально-экономической эффективности системы государственного и муниципального управления. Понимая зависимость 
качества исполнения государственных функций от уровня квалификации госслужащих, кадровый потенциал необходимо рассматривать как комплексный показатель существующих компетенций 
и профессио нальных характеристик и как основу для карьерного 
роста сотрудников. Немаловажно не только давать оценку применимости кадрового ресурса в настоящее время, а обеспечивать динамику его развития, прогнозировать состоятельность компетентностной платформы персо нала для решения новых задач. Именно 

1 
Воропаев В. Управление проектами? Неиспользованный ресурс в экономике России [Электронный ресурс] / В. Воропаев // Портал «iTeam. 
Технологии корпоративного управления» — Электрон. дан. — [Б. м.], 
2002–2013. — [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.iteam.ru/
publications/project/section_35/article_1635/

по это му неизменный интерес у европейских государств вызывает 
обеспечение непрерывного образования населения в течение всей 
жизни.

Подходы к трактовке понятия «компетенция» менялись с те
чением времени в разных странах начиная с 1960-х годов. Компетенции рассматривались как характеристика «правильного поведения», позволяющая добиться высоких трудовых результатов 
(поведенческий подход, США, 1960 г.). В 1999 г. Фогг (Fogg, 1999) 
предложил модель компетенций, в которой описывается производственное поведение в соответствии с определенными функциональными профессио нальными должностными обязанностями 
(функцио нальный подход, Великобритания, с 1980-х гг.). Способность сотрудника выполнять конкретную работу с учетом требований организации и индивидуальных характеристик рассматривалось также в различных подходах, известных с 1990-х годов, таких 
как индивидуалистский (Франция), многомерный (Германия). 
В 2000-х годах исследования компетенции дополнились изучением 
факторов мотивации и персо нального восприятия работы (Fulmer 
& Conger, 2004; Gangani, McLean, & Braden, 2006; Sandberg, 2000). 
В конструктивистском (ситуационном) подходе подчеркивается 
важность анализа ключевых компетенций, присущих профессиям 
и видам деятельности, включая знания, умения, способности 
(knowledge, skills, abilities — KSA) и характеристики поведения (soft 
skills). Такие компетенции категорированы, описаны как фундаментальные компетенции и промежуточные компетенции в работах Rothwell (2002 г.).

Опыт применения метода оценки компетенций накоплен уже 

на протяжении 30 лет исследователями различных стран. Сформирована всемирная база данных моделей компетенций, шкалы 
компетенций, есть межкультурные сравнения. В настоящее время 
понятие «компетенции» перешагнуло через границы организации 
и даже отраслей. В развитых странах создаются нацио нальные 
концепции моделей компетенций, с помощью которых ставятся 
задачи управления кадровым потенциалом стран, регионов. Например, Нацио нальная модель компетенций США, популярная 
сегодня среди лидеров крупных промышленных компаний, HRменеджеров, специалистов по развитию персо нала и др., создана 
экспертами из различных областей деятельности в сотрудничестве с Администрацией занятости и обучения США (ETA)1. 
В ней собран набор компетенций, которые предопределяют 
успешную деятельность в конкретных условиях работы. На ос
1 
Лукина М.М., Вольпян Н.С. Основные ориентиры в определении компетенции преподавателей по направлению «Бизнес-информатика» / Вестник 
университета. 2005. № 3. С. 279–286.