Механизм управления государственными функциями и услугами в таможенных органах

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ
СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФУНКЦИЯМИ И УСЛУГАМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ

Монография

под редакцией д-ра экон. наук, профессора С.Л. Блау


znanium.com

Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 339.5+342.9
ББК 65.428:67.401
     М55

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

         Рецензенты:
         Мандрощенко Ольга Валентиновна — д-р экон. наук, доцент, профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
         Федосеев Игорь Васильевич — д-р экон. наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, декан факультета управления, ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»



М55 Механизм управления государственными функциями и услугами в таможенных органах : монография / С.Л. Блау, Ю.В. Малевич, А.Е. Суглобов [и др.] ; под ред. С.Л. Блау. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2017. — 160 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; URL: http://www. znanium.com]. — (Научная мысль). — https://doi.org/10.12737/21935.
          ISBN 978-5-369-01631-2 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-012536-7 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-105695-0 (ИНФРА-М, online)
          Монография посвящена вопросам совершенствования деятельности таможенных органов по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг. Рассмотрены вопросы управления исполнением государственных функций таможенных органов. Уделено внимание проблемам совершенствования управления оказанием таможенных услуг. Исследованы подходы к повышению эффективности деятельности таможенных органов.
          Предназначена для студентов магистратуры, обучающихся по образовательной программе «Менеджмент таможенных услуг» направления подготовки «Менеджмент», студентов специальности «Таможенное дело», а также практических работников таможенных органов и других государственных учреждений, специализирующихся на оказании государственных услуг.
                                                       УДК 339.5+342.9
                                                       ББК 65.428:67.401




Материалы, отмеченные знаком , ' '\, доступны в электронно-библиотечной системе ZNANIUM по адресу http://znanium.com.
Ссылку для доступа вы можете получить при сканировании QR-кода, размещенного на обложке


ISBN 978-5-369-01631-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-012536-7 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105695-0 (ИНФРА-М, online)

© Коллектив авторов

            АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ


   Блау С.Л. — д-р экон. наук, профессор, профессор кафедры финансового менеджмента ГКОУ ВО «Российская таможенная академия». Автор более 150 научных и учебно-методических работ, в том числе учебников и учебных пособий с грифом Министерства образования и науки РФ: «Финансовая математика», «Инвестиционный анализ», «Страхование внешнеэкономической деятельности», а также трех монографий по проблемам продовольственной безопасности и управления таможенными услугами. Работает в сфере высшего образования более 35 лет. Область научных интересов — финансовые аспекты таможенной деятельности, управление государственными услугами, экономическая безопасность, финансовая математика (введение, п. 1.2, 1.3, 2.1, 2.3, 3.1-3.3, 4.4, заключение).
   Малевич Ю.В. — д-р экон. наук, профессор, декан факультета Торгового и таможенного дела, зав. кафедрой таможенного дела ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет». Автор более 75 печатных работ, в том числе четырех монографий и восьми учебных пособий, по проблемам таможенного дела, логистики (в том числе таможенной логистики), международных перевозок (п. 4.2, 4.3).
   Суглобов А.Е. — д-р экон. наук, профессор, заслуженный экономист РФ. Является автором более 300 печатных работ, в том числе 11 монографий и 65 учебников и учебных пособий, рекомендованных Министерством образования и науки РФ, УМО по образованию в области финансов, учета и мировой экономики, УМО по образованию в области коммерции (п. 1.1).
   Гамидуллаев С.Н. — д-р экон. наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, проректор-директор Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Российская таможенная академия». Автор более 250 печатных работ, в том числе 11 монографий и более 100 учебных пособий, по общим проблемам таможенного дела и проблемам сферы услуг, систем управления рисками (п. 4.1).
   Юсупова С.Я. — д-р экон. наук, профессор кафедры управления ГКОУ ВО Российской таможенной академии (Люберцы). Автор 81 научной и учебно-методической работы, в том числе 10 монографий и 12 учебных пособий по проблемам внедрения системы контроллинга на российских предприятиях, восстановлении экономики в Чеченской республике и эффективным управлением на предприятиях (п. 2.2, 2.4).

3

            ВВЕДЕНИЕ



Начавшаяся в России в начале XXI в. административная реформа направлена на модернизацию функционирования государственного сектора, исполнения государственных функций и деятельности государственных структур, которым делегировано исполнение этих функций. Нововведения направлены на то, чтобы сделать деятельность государственного сектора эффективнее и прозрачнее. В частности, в результате бюджетной реформы 2004-2006 гг. был произведен переход на бюджетирование, ориентированное на результат, которое достигается посредством применения программно-целевого распределения расходов и мониторинга их эффективности для оценки деятельности государственного сектора. В дальнейшем в 2010-2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг, а в конце 2013 г. была принята Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. В соответствии с этой Программой одним из главных направлений совершенствования системы государственного управления в настоящее время является создание правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений.
   Учитывая, что таможенным органам делегировано исполнение ряда государственных функций, причем их деятельность финансируется за счет бюджета, проводимая в государственном масштабе бюджетная реформа имеет непосредственное отношение к их деятельности. Следовательно, вопросы совершенствования управления исполнением государственных функций таможенными органами и оказанием таможенных услуг участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД), имеют теоретическое и практическое значение.
   Следует отметить, что наиболее значительная часть научных исследований отечественных и зарубежных экономистов посвящена разработке вопросов теории и практики управления коммерческими организациями, для которых в современной экономической науке приоритетной признается цель максимизации рыночной стоимости компании. Ее реализация в полной мере отвечает цели увеличения благосостояния собственников, и, следовательно, для коммерческой организации любые управленческие решения следует рассматривать, прежде всего, с точки зрения того, как они влияют на стоимость компании. Другими словами, эффективными считаются такие решения,

4

которые обеспечивают в перспективе рост рыночной стоимости бизнеса. Рассмотренный критерий принятия решений является наиболее общим и основополагающим для коммерческой организации.
   Некоммерческие организации, к которым относятся и государственные учреждения, отличаются от коммерческих, прежде всего, по цели деятельности. Что же касается казенных учреждений, к которым относятся таможенные органы, то они обладают минимальными правами по распоряжению доходами и имуществом и функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Все доходы, полученные от приносящей доход деятельности, казенные учреждения обязаны зачислять в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, и могут использовать исключительно в рамках бюджетной сметы. Поэтому максимизация прибыли и увеличение рыночной стоимости бизнеса отнюдь не является целью управления такими учреждениями.
   Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу, что теория управления коммерческими организациями может быть частично использована в практической деятельности автономных и бюджетных учреждений, которые имеют право заниматься приносящей доход деятельность и распоряжаться полученной прибылью. Для казенных же учреждений требуется разработка особого инструментария управления исполнением государственных функций и оказанием государственных услуг.
   Предложенная вашему вниманию монография посвящена вопросам совершенствования управления деятельностью таможенных органов по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг. В главе 1 раскрываются теоретические вопросы управления реализацией государственных функций и государственных услуг. Таможенные услуги при этом рассматриваются, как результат деятельности таможенных органов, направленной, с одной стороны, на удовлетворение потребностей государства в исполнении государственных функций, как заказчика этих услуг, с другой — на удовлетворение потребности участников ВЭД, как потребителей таможенных услуг. Учитывая тот факт, что интересы и потребности этих двух сторон таможенного процесса в значительной степени различаются, методические подходы к управлению таможенными услугами рассмотрены в монографии дифференцированно для их заказчика и потребителей.
   Основной задачей таможенных органов, как казенного учреждения, является исполнение государственных функций. Глава 2 монографии посвящается вопросам управления реализацией государственных функций таможенных органов.

5

   Глава 3 раскрывает вопросы реализации таможенных услуг в рамках государственного задания: показаны этапы формирования государственного задания на оказание услуг, рассмотрен порядок финансирования и, что особенно актуально в современных кризисных условиях, проанализированы проблемы использования финансовых ресурсов в условиях дефицита бюджета.
   Глава 4 посвящена методологическим основам повышения качества таможенных услуг и эффективности таможенной деятельности. Предложены инновационные подходы к совершенствованию управления таможенными услугами. Особое внимание уделено развитию научно-практических подходов к оценке качества таможенных услуг, что позволяет перейти к реальным действиям, направленным на повышение качества, результативности и эффективности таможенной деятельности в целом.
   В рамках главы 4 развиты положения методологии в части применения аналитического инструментария, показаны пути развития таможенной инфраструктуры как необходимого условия для повышения качества предоставляемых услуг, рассмотрены методические подходы к управлению эффективностью инвестиционных проектов, в том числе в рамках развития инфраструктуры.

            ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ
            И ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ


    1.1. Государственные учреждения: классификация, специфические отличия

В последние десятилетия в ряде развитых стран мира с целью повышения эффективности деятельности государственного сектора экономики были проведены бюджетные реформы. Подобная реформа, направленная на модернизацию функционирования государственного сектора, исполнения государственных функций и деятельности государственных структур, которым делегировано исполнение этих функций, была осуществлена и в Российской Федерации. Следует отметить, что в России реформирование осуществлялось поэтапно.
   Так, первым шагом была бюджетная реформа 2004-2006 гг., проводимая в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В результате этой реформы был произведен переход на бюджетирование, ориентированное на результат, которое достигается посредством применения программно-целевого распределения расходов и мониторинга их эффективности для оценки деятельности государственного сектора.
   Следующим этапом явилась фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг, проведенная в 2010-2012 гг. В рамках этой реформы был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ). Основной целью Закона № 83-ФЗ явилось создание правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений.
   Закон № 83-ФЗ четко регламентировал понятие «государственное учреждение», определил типы государственных учреждений, функции и полномочия учредителей (рис. 1), при этом основным нововведением явилось выделение нового типа — казенного учреждения.
   Для более подробного изучения сути произведенных преобразований рассмотрим, с учетом хронологии, как изменилась сущность понятия «государственное учреждение» в результате реформ. С этой целью



7

сначала раскроем это понятие в дореформенных реалиях. Согласно определению, данному в толковом словаре Д.Н. Ушакова учреждение — это общественная или государственная организация с определенным штатом служащих и администрацией, ведающая какой-нибудь областью управления, хозяйства, торговли, научной или учебной работы и т.п. Имущество учреждения закрепляется за ним на правах управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет их собственник [63]. (Заметим, что в свете произошедшей реформы государственных учреждений, последнее утверждение в настоящее время верно не для всех типов учреждений).



I Государствен-j ные и муниципальные учреждения

Учреждения, созданные РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием




i
I
i

Автономные
|;                  I
Бюджетные
 Казенные            I
i

Т Типы государ-I ственных и му I ниципальных I учреждений



Ф Функции и полномочия учредителя в отношении государственных
I            учреждений осуществляются соответственно:           !
। • уполномоченным федеральным органом исполнительной власти |
  •  органом исполнительной власти субъекта РФ                   j
  •  органом местного самоуправления



Рис. 1. Понятие и типы государственных учреждений (в соответствии с [2])
   В другом источнике — энциклопедическом словаре, государственному учреждению дается несколько иное определение, а именно — под государственным учреждением понимается государственная организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государст

8

венных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Государственное учреждение характеризуется наличием: штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену [66].
   Отметим, что приведенные определения отражают дореформенные реалии. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (в редакции от 24 июля 2008 г.) приводится еще одно понятие — тип государственного учреждения: «Государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы, называется бюджетное учреждение ».
   Таким образом, учитывая изменения в статусе бюджетных учреждений, для целей настоящего исследования будем считать учреждением некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично.
   Соответственно бюджетное учреждение — некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, государственных органов, полномочий органов местного самоуправления.
   Помимо изменений в понятийном аппарате и выделении типов государственных учреждений, в результате проведенной в 2010-2012 гг. реформы бюджетного сектора экономики в правовом статусе, имущественном положении и финансовом обеспечении бюджетных учреждений произошли существенные изменения. В частности, они заключались в том, что на базе этих учреждений были образованы казенные и бюджетные учреждения, функционирующие на новой основе. Рассмотрим эти изменения более подробно.
   Согласно современному законодательству бюджетные учреждения дифференцированы по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях. Так, в соответствии с Законом

9

№ 83-ФЗ казенные учреждения в основном предназначены для решения задач обороноспособности и безопасности страны, поэтому они функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Бюджетные же учреждения предназначены преимущественно для решения задач в рамках приоритетных национальных проектов и развития регионов.
   Для того, чтобы определить, какое место занимают казенные учреждения в системе государственных учреждений страны, в чем их основные отличия от остальных государственных учреждений, необходимо рассмотреть содержание понятия «казенное учреждение», изучить изменения в правовом статусе, имущественном положении и финансовом обеспечении государственных учреждений разного типа, связанные с бюджетной реформой.
   Первые существенные изменения в правовом статусе государственных учреждений были связаны с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В результате начиная с 2007 г. в России появились государственные и муниципальные учреждения нового типа — так называемые автономные учреждения. Рассмотрим их основные отличия от традиционных бюджетных учреждений.
   Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта [4].
   Автономные учреждения получили больше экономической самостоятельности по сравнению с бюджетными учреждениями, например:
   •  автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях;
   •  автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;
   •  доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения це

10