Государственный и общественный контроль в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации

Москва
ИНФРА-М
2021

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
И ОБЩЕСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ В МЕХАНИЗМЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Þ.Ã. ÔÅÄÎÒÎÂÀ

МОНОГРАФИЯ

Федотова Ю.Г.
Ф34 
 
Государственный и общественный контроль в механизме 
обеспечения безопасности Российской Федерации : монография / 
Ю.Г. Федотова. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 220 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/18124.

ISBN 978-5-16-012157-4 (print)
ISBN 978-5-16-104971-6 (online)

Монография посвящена правовой характеристике государственного 
и общественного контроля в механизме обеспечения национальной 
 безопасности Российской Федерации, выявлению полномочий его субъектов осуществления, в числе которых органы государственной власти, 
иные государственные органы, институты гражданского общества.
Предназначена для специалистов в области исследования конституционно-правовых, военно-правовых и административно-правовых проблем 
и проблем национальной безопасности, практических работников, а также широкого круга читателей, интересующихся развитием различных 
форм народовластия.

УДК 342(075.4)
ББК 67

УДК 342(075.4)
ББК 67
 
Ф34

©  Федотова Ю.Г., 2016
ISBN 978-5-16-012157-4 (print)
ISBN 978-5-16-104971-6 (online)

Р е ц е н з е н т ы: 
Майоров В.И. — доктор юридических наук, профессор, профессор 
кафедры административного права Уральского института экономики, 
управления и права;
Рыльская М.А. — доктор юридических наук, доцент, директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ;
Кононов П.И. — доктор юридических наук, профессор, судья Второго 
арбитражного апелляционного суда

ВВЕДЕНИЕ 
 
 
Поскольку контроль как функция, присущая всем органам государственной власти и иным государственным органам, не относящимся 
к системе разделения властей, выступает действенным средством решения государственно и общественно значимых проблем, а общественный 
контроль – необходимое средство воздействия гражданского общества 
на общественно значимые процессы и явления, представляется целесообразным объединение усилий государственных и общественных структур по защите Российской Федерации в условиях современной геополитики. Государственный контроль играет важную роль в жизни общества, обеспечивая его стабильность, но вместе с тем само общество, его 
институты и граждане посредством общественного контроля осуществляют проверку деятельности отдельных субъектов управления, прежде 
всего государства, в соответствии с социальными нормами. В настоящее 
время отмечается повышение роли общественного контроля и расширение сферы его распространения. 
На протяжении последних лет Президентом РФ неоднократно отмечалась необходимость участия граждан в обеспечении различных видов 
безопасности. Впервые задача объединения усилий всех общественных 
институтов прозвучала 20 ноября 2014 г. на заседании Совета Безопасности РФ при рассмотрении проекта Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г., когда Президент России 
В.В. Путин указал, что «все это далеко не ведомственные задачи. Силами только правоохранительных органов, конечно, с решением таких задач не справиться. В этой многоплановой, сложной работе должны активно участвовать и другие заинтересованные министерства, все уровни 
власти, систем образования, политические партии, структуры гражданского общества, правозащитные организации и представители традиционных религий России. Участвовать не разрозненно, а, что называется, 
единым фронтом, действовать на опережение для предупреждения проявлений экстремизма, вместе вести просветительскую работу, в том 
числе в Интернете, создавать условия для укрепления мира и согласия 
в обществе». В.В. Путин указал, что «когда такая координация будет 
достигнута в каждом регионе, в каждом муниципалитете, тогда появится и общая результативность противодействия экстремизму. Люди будут знать, что на территории, где они живут, есть власть и есть активная, неравнодушная общественность, и вместе они способны эффективно противостоять любым экстремистским проявлениям, обеспечить спокойную, стабильную обстановку». Как отметил Президент России, «одна из важнейших задач – создание обстановки общественного неприятия, укрепления гражданского иммунитета к распространению экстремистских, радикальных идей. Для достижения этой цели необходимо 

объединить усилия государства, общества, всех государственных и общественных структур»1. 
В Военной доктрине РФ, утвержденной 25 декабря 2014 г., отмечено, что характерной чертой современных военных конфликтов является 
комплексное применение военной силы, политических, экономических, 
информационных и иных мер невоенного характера, реализуемых с широким использованием протестного потенциала населения и сил специальных операций, а также поставлена задача объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации. В задачи противника входит поиск социальных конфликтов, противоречий, 
в связи с этим особое внимание должно быть направлено на проблемы 
реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. 
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 31 декабря 2015 г., раскрывая понятие 
обеспечения национальной безопасности, констатирует, что осуществление этой деятельности возможно только во взаимодействии органов 
государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. 
3 февраля 2016 г. Президент РФ В.В. Путин констатировал: «У нас 
нет и не может быть никакой другой объединяющей идеи, кроме патриотизма. Это и есть национальная идея»2. 
Как видно, Президент РФ В.В. Путин акцентирует внимание на необходимости: 
1) создания механизма предупреждения распространения информационных и иных угроз национальной безопасности; 
2) построения системы общественного отторжения и непринятия деструктивных проявлений и провокаций; 
3) активного участия всех общественных сил в решении проблем 
обороноспособности страны и безопасности государства. 
Вместе с тем, несмотря на возможности участия граждан и их объединений в защите Отечества, ежегодное увеличение количества негосударственных организаций, создаваемых в различных организационноправовых формах, повышение активности субъектов общественного 
контроля, консолидации усилий со стороны институтов гражданского 
общества в сфере обеспечения национальной безопасности не произошло. В значительной степени это объясняется отсутствием нормативно 
закрепленного механизма привлечения государственными органами 
граждан и их объединений к участию в обеспечении национальной безопасности, поскольку оборона и безопасность – предмет ведения Российской Федерации (п. «м» ст. 81 Конституции РФ 1993 г.), а понятие «уча
                                                 
1 Заседание Совета Безопасности. Владимир Путин провел в Кремле расширенное заседание Совета Безопасности. Рассматривался проект Стратегии противодействия 
экстремизму 
в Российской 
Федерации 
до 
2025 
года. 
URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47045. 
2 Путин объявил патриотизм национальной идеей. URL: http://www.interfax. 
ru/russia/493034. 

стие» предполагает не самостоятельную деятельность граждан и их объединений, а такую деятельность, условия и порядок реализации которой 
определяются управомоченными государственными органами. 
Военная доктрина РФ, ставя задачу объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, не ориентирует на создание соответствующего механизма объединения усилий, основанного не только на реализации частей 2 и 3, но и 1 ст. 59 Конституции РФ, согласно которой защита Отечества является долгом и обязанностью граждан, а также ст. 32, которой установлено право на участие 
в управлении делами государства. 
Согласно Стратегии национальной безопасности РФ обеспечение национальной безопасности – реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, 
социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности 
и удовлетворение национальных интересов. Национальными интересами на долгосрочную перспективу являются, в частности, укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества (п. 30). 
Социальная нестабильность проявляется в первую очередь на личностном уровне: обостряется чувство тревоги, теряется социальная идентичность личности, массовой болезнью в современном обществе являются беспокойство и страх, неуверенность в завтрашнем дне, плохое 
психическое самочувствие1. В Стратегии национальной безопасности 
США 2015 г. изложено, что «Америка также находится в уникальном 
положении, чтобы поддерживать мирные демократические перемены – 
и именно этого от нее обычно ожидают. Мы будем и дальше мобилизовывать международную поддержку в борьбе за укрепление и расширение международных норм, касающихся прав человека. Мы будем поддерживать женщин, молодежь, гражданское общество, журналистов 
и предпринимателей, которые являются движущей силой перемен. Мы 
и дальше будем требовать, чтобы государства исполняли свои обязательства в области прав человека; будем решительно выступать против 
репрессий, где бы они ни происходили; будем предотвращать, а в случае необходимости и пресекать массовые злодеяния»2. Данный правовой акт прямо декларирует призыв граждан любого иностранного государства участвовать в обеспечении государственных интересов США, 

                                                 
1 Киселева И.А., Симонович Н.Е. Проблемы самореализации личности в современных условиях инноваций // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 6 (243). С. 53–60. 
2 National Secutity Strategy of the United States of America. February, 2015. 
URL: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_str
ategy.pdf. 

апеллируя вопросами защиты прав и свобод социально не защищенных 
категорий граждан любого государства. 
Некоторые исследователи ограничивают исследование участия граждан в управлении делами государства, уделяя внимание участию в реализации правотворческой функции законодательного (представительного) органа, в осуществлении правосудия и организации судебной власти, в сфере исполнительной власти1. Тем не менее, триада ветвей государственной власти не отражает реального осуществления ими всей 
полноты полномочий. Кроме того, отдельные государственные органы, 
в деятельности которых граждане могут принимать участие, по сути, 
стягивают на себя публично-властные полномочия, в связи с чем в науке встают вопросы об отнесении их к различным ветвям власти или выделения в качестве самостоятельной ветви власти, например, контрольно-надзорной и т.д. В связи с изложенным полагаем целесообразным 
раскрыть участие граждан в обеспечении безопасности государства 
с учетом различных полномочий, выполняемых органами государственной власти и иными государственными органами в этой сфере. 
Существующая система разделения властей не соответствует ни конституционному регулированию осуществления государственной власти, 
ни современным реалиям. При этом органы государственной власти, помимо традиционных и основных функций, фактически наделяются 
и иными функциями, необходимыми в практической деятельности. Государственные органы, не относящиеся к системе разделения властей, 
осуществляют отдельные полномочия, предполагающие реализацию 
публично-властных функций, что подчеркивает общие тенденции усиления отдельных направлений их деятельности и необходимости расширения компетенции. Рассмотрим, каким образом задача Военной доктрины РФ об объединении усилий государства, общества и личности по 
защите Российской Федерации может быть реализована исходя из функциональной характеристики деятельности иных государственных органов и объема имеющихся у них полномочий. 

                                                 
1 Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении 
делами государства: конституционно-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. 
наук. Саратов, 2012. 474 с. 

Глава 1. 
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ИНТЕРЕСАХ  
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
1.1. Общая характеристика, содержание и субъекты 
обеспечения безопасности Российской Федерации 
 
Проблема обеспечения национальной безопасности вызывает сегодня серьезную озабоченность общественности и государства. В ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» 
указано, что он распространяется на обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством. Стратегия национальной безопасности РФ дает легальные определения основных понятий в области национальной безопасности. Согласно дефиниции национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних 
угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав 
и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие 
Российской Федерации. Национальная безопасность включает в себя 
оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность 
личности. 
В системе правовых средств обеспечения безопасности личности, 
общества и государства решающее значение имеет конституция, а сама 
безопасность, как определенный режим статусного состояния соответствующих субъектов, приобретает соответственно конституционные характеристики, становится конституционной безопасностью, «само по 
себе понятие “безопасность” – категория конституционная, нормативноправовое содержание которой пока не получило должного научного 
обоснования»1. 
В содержание конституционной безопасности включаются конституционная безопасность личности, общественная безопасность и государственная безопасность, поскольку Конституция РФ определяет основ                                                 
1 Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения 
социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство 
и экономика. 2004. № 4. С. 4–15. 

ные конституционные начала организации государства, его характеристики, принципы организации, устанавливает систему органов государственной власти, их полномочия и порядок взаимодействия, определяет 
систему сдержек и противовесов. При этом следует учитывать, что деятельность органов всех ветвей власти должна быть ориентирована на 
реализацию и приоритет прав и свобод человека и гражданина в соответствии с признанием человека, его прав и свобод высшей ценностью. 
Принимая во внимание то, что «только государство может определять 
приоритеты, соотношения различных видов безопасности, цели, исходя 
из государственных интересов»1, функционирование государства и реализация государственно-властных полномочий должны осуществляться 
в соответствии с общеправовым принципом законности и легитимно. 
Что касается первостепенного элемента конституционной безопасности (в силу того, что личность, ее права и свободы являются высшей 
ценностью), как отмечает Н.С. Бондарь, конституционная безопасность 
личности – неотъемлемая составляющая правового государства и верховенства закона, а права личности – одновременно и средство достижения интересов общества и государства2. Как указал А.А. Тер-Акопов, 
в системе объектов национальной безопасности, – личность, общество 
и государство, – доминирующим является личность3. Схожей точки зрения придерживается Ю.Д. Ильин, полагая, что права личности – стержень правовой системы страны, начало, определяющее ее социальное, 
политическое и специально-юридическое содержание4. 
Безопасность личности и общественная безопасность связаны в силу 
общественного характера правоотношений, но интересы личности являются первичными по отношению к общественным интересам, последние обусловлены наличием определенных интересов у субъекта правоотношения. Кроме того, не все интересы, права и свободы личности, ее 
блага связаны с общественными интересами и их реализацией. Полагаем целесообразным исходить из конституционного положения о том, 
что личность, ее права и свободы являются высшей ценностью, а также 
права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание 
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной 
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2, 18 Конституции РФ). В связи с этим согласимся с точкой зрения 
                                                 
1 Вишняков В.Г., Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Васильева Л.И., Гравина А.Л., Казанцев Н.М., Конюхова Т.В., Минина Е.Л., Трикоз Е.Н., Чертков А.Н. 
Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. № 2. Доступ 
из СПС «Гарант». 
2 Бондарь Н.С. Конституционный Суд России – гарант конституционной 
безопасности личности, общества и государства // Проблемы права. 2004. № 1. 
С. 9–13. 
3 Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (основы концепции) // Государство и право. 2001. № 9. С. 11. 
4 Ильин Ю.Д. Право человека и государства на безопасность в современном 
мире. М., 2007. С. 132. 

Н.С. Бондаря1, показавшего, что конституционную безопасность личности не следует понимать как защиту лишь частных интересов. В данной 
категории объективно проявляется баланс частных и публичных интересов как основа конституционного правопорядка в обществе и государстве. Предметы и цели безопасности личности предполагают разнообразный и широкий перечень основных угроз и опасностей, обусловленный 
спецификой и разнообразием групп прав человека и гражданина, а также интересов личности, в том числе в зависимости от ее участия в различных общественных отношениях. 
В качестве угроз конституционной безопасности личности в литературе можно указать нарушения прав и свобод человека, в том числе массовые и грубые, неопределенность содержания правовых норм и т.д. 
Под безопасностью личности следует понимать безопасность порядка реализации интересов личности, состояния защищенности ее материальных и нематериальных благ, возможностей реализации и защиты ее 
прав и свобод человека и гражданина. Субъектами ее обеспечения являются органы государственной власти, государственные органы, не являющиеся носителями властных полномочий, органы местного самоуправления, общественные объединения, субъекты правозащитной деятельности. Не следует исключать из числа субъектов и саму личность, 
поскольку именно от ее субъективного желания, наличия интереса зависят возможность и способы реализации ее прав и свобод, при этом законодательством предусмотрена возможность защиты субъективных прав 
в порядке необходимой обороны, самозащиты. Цель обеспечения безопасности личности состоит в выявлении, устранении и предупреждении 
угроз, способных нанести ущерб интересам личности, ее материальным 
и нематериальным благам, реализации и защите прав и свобод. Объектом безопасности личности являются соответствующие общественные 
отношения, предметом – личность, ее права и свободы, которые являются высшей ценностью2. 
К основным элементам безопасности государства относится общественная безопасность. Понятие общественной безопасности ранее содержалось в приказе МВД РФ от 15 марта 2002 г. № 240 «Об утверждении 
Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России», который определял ее как состояние защищенности жизненно 
важных интересов личности, общества и государства от общественно 
опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией, а также чрезвычайных 
ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями. 

                                                 
1 Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения 
социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство 
и экономика. 2004. № 4. С. 4–15. 
2 Федотова Ю.Г. Безопасность личности как элемент конституционной безопасности Российской Федерации // Адвокатская практика. 2014. № 4. С. 57–62. 

В литературе отмечается дискуссионность вопроса об отнесении общественной безопасности к виду национальной безопасности. По мнению И.Б. Кардашовой, выделение общественной безопасности как вида 
необходимо, так как основой национальной безопасности и ее целью 
должно быть обеспечение безопасности личности посредством укрепления общественной безопасности. По ее мнению, этот вид национальной 
безопасности является «высшим срезом» национальной безопасности1. 
Позволим себе не согласиться с изложенной позицией в части выделения общественной безопасности как «высшего среза» национальной 
безопасности, так как высшей, по смыслу ст. 2 Конституции РФ, является исключительно безопасность личности, ее интересов. При этом представляется вполне обоснованным определение таких качественных характеристик общественной безопасности, которые говорят об уникальности данного вида безопасности государства. Общественная безопасность – широкое понятие, включающее охрану общественных отношений, которые не являются правоотношениями и не имеют элементов исполнения государственно-властных полномочий, что это позволяет нам 
говорить о том, что общественная безопасность лишь частью входит 
в понятие национальной безопасности, ей присущи и иные подвиды, выходящие за рамки национальной безопасности, не регулируемые конституционно-правовыми нормами и выходящие за пределы понимания 
содержания фактической конституции. 
Общественные отношения, которые являются объектом общественной безопасности и которые могут быть объектами угрозы, представлены в качестве объектов преступлений и изложены в положениях Уголовного кодекса РФ (гл. 24 «Преступления против общественной безопасности») и Кодекса РФ об административных правонарушениях 
(гл. 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). При этом преступные 
посягательства и противодействие им отнюдь не являются исключительно содержанием общественной безопасности, угрозу которой могут 
составлять, например, действия, бездействие субъектов, не имеющие 
квалификации преступления или административного проступка, но наносящие вред общественным интересам. Такие действия, бездействия 
могут касаться неправовой, экономической сферы, сферы творчества 
и т.д., могут быть связаны с деятельностью органов местного самоуправления, общественных объединений, субъектов, не являющихся носителями властных полномочий. Реализация прав личности и существование нематериальных благ и законных интересов происходит гораздо 
сложнее. Так, например, не в рамках общественных отношений реализуются личные, информационные, некоторые экологические, духовные, 
соматические и другие права. Кроме того, угрозы общественной безопасности могут выходить за рамки интересов населения или группы населения одного государства. 

                                                 
1 Кардашова И.Б. Укрепление конституционных основ общественной безопасности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 4. С. 110–114.