Конкурентные закупки. Методология и нормативное регулирование

КОНКУРЕНТНЫЕ 
ЗАКУПКИ 

МЕТОДОЛОГИЯ 
И НОРМАТИВНОЕ 
РЕГУЛИРОВАНИЕ

Д.А. КАЗАНЦЕВ

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК 658.71(075.4)
ББК 65.42
 
К14

Казанцев Д.А.
К14  
Конкурентные закупки. Методология и нормативное регулирование : монография / Д.А. Казанцев. – Москва : ИНФРА-М, 2020. — 
324 с. – (Научная мысль). — DOI 10.12737/1068790.

ISBN 978-5-16-015912-6 (print)
ISBN 978-5-16-108317-8 (online)
Монография посвящена конкурентным закупкам как целостному 
объекту научного исследования и системе профессиональных отношений, объединенных общей целью. В этой системе выделяются ключевые 
элементы, такие как стадии закупочной работы и стороны закупочного 
взаимодействия, а также базовые инструменты закупок, практикуемые 
в XXI веке. Актуальная практика регулирования закупок в России 
и за рубежом приведена в книге в качестве иллюстрации универсальности 
базовых подходов к выстраиванию закупочных отношений.
Для широкого круга читателей, интересующихся темой конкурентных 
закупок. 

УДК 658.71(075.4)
ББК 65.42 

ISBN 978-5-16-015912-6 (print)
ISBN 978-5-16-108317-8 (online)
© Казанцев Д.А., 2020

Предисловие

Взаимодействие заказчика и поставщика в отношениях куплипродажи товаров, работы, услуг и иных объектов гражданских 
прав можно назвать основным механизмом развития экономики. 
На макроуровне и на микроуровне любой хозяйствующий субъект, 
осуществляющий экономическую деятельность, вовлечен в закупочные отношения либо в качестве заказчика, либо в качестве поставщика. Таким образом, закупка продукции – деятельность не периферийная по отношению к основной деятельности организации, 
будь то производство товаров массового потребления или оказание 
государственных услуг. Независимо от специфики деятельности 
конкретного заказчика, закупочная деятельность как таковая и выстраивание отношений с поставщиками как ее основа относится 
к центральным вопросам обеспечения эффективности, а потому 
«управление поставками и закупками – один из ключевых бизнеспроцессов в каждой организации»1. Без грамотно проведенных закупок на успех остальной работы рассчитывать не приходится.
В XXI веке по мере развития экономических отношений, увеличения многообразия предлагаемой продукции и повышения вариативности технологий взаимодействия продавца и покупателя 
закупка как деятельность перестает быть просто работой снабженца – работой процессной и интуитивной понятной, не требующей специальных знаний. Закупочная деятельность становится 
областью приложения экспертизы, поскольку осуществляется 
по определенным правилам, обусловленным не только и не столько 
требованиями законодательства, сколько потребностью в достижении цели своевременного приобретения качественной продукции 
за минимальные деньги. Более того, закупочная деятельность 
не сводится к отдельной закупке как таковой и даже к совокупности закупок. Закупочная работа становится отдельной профессиональной отраслью, требующей специальных знаний. И знания 
эти не есть лишь хаотичное сочетание требований и процедур, 
которые нужно пройти по пути к заключению договора с поставщиком лишь потому, что «так надо». Знания, на которых базируется закупочная работа, обладают внутренней логикой и образуют 
целостную систему.

Закупочная деятельность как отрасль знания базируется на экономической логике и обладает системностью и внутренним единством.

1 
Линдерс М., Джонсон Ф., Флинн А. Управление закупками и поставками / 
пер. с англ. Ю.А. Щербанина. М., 2007. С. 38.

Эта внутренняя логика не является порождением теоретических 
рассуждений, а формируется обобщением практики. Несколько 
упрощая, можно сказать, что идеальная закупка B2B (коммерческая закупка) или даже B2G (государственная закупка) похожа 
на закупку B2C (закупку для личного пользования), которую делает рачительный хозяин. Покупая для себя, человек часто за считанные минуты понимает, что и зачем нужно купить, каков его 
бюджет, какие характеристики будущей покупки ему необходимые, 
какие «капризы» нужно учесть, а какие только ограничат ему возможности выбора, стоит ли купить побыстрее или есть смысл потратить время на сравнение, а если уж сравнивать, то за что, если 
потребуется, можно переплатить.
Масштаб закупки привносит свою специфику, однако на фундаментальном уровне логика приобретения продукции не меняется. 
По сути, все те же вопросы стоят перед любым заказчиком при подготовке закупки – определение:
• предмета закупки;
• требований к закупаемой продукции;
• требований к поставщику;
• начальной (максимальной) цены;
• способа закупки;
• критериев сопоставления предложения и порядка выбора победителя.
И лишь в силу того, что любой исполнитель проводит закупку 
не за собственный счет, а за счет организации, решение этих вопросов регламентируется – порой даже на законодательном 
уровне – и оформляется в виде технического задания и закупочной 
документации. Но и с таким оформлением закупка будет неэффективна и прямо бессмысленна, если мы забудем о тех вопросах, которые ставим перед собой в рамках частных закупок: «Зачем мне 
это покупать?» и «Точно ли я получу необходимое по итогам исполнения договора выбранным мною поставщиков?». Любая закупка будет неэффективна без работы с потребностью до ее подготовки и вдумчивой договорной работы по итогам ее проведения.

«Ключевым индикатором эффективности закупки, по нашему мнению, 
должна быть результативность исполнения договора, который может 
быть заключен любым путем, в том числе и посредством процедуры закупки у единственного поставщика»1. 

Для достижения целей закупочной деятельности и конкуренция 
как таковая, и любые способы конкурентной закупки служат 

1 
Беляева О.А. Оценка эффективности публичных закупок: современные 
проблемы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2018. № 51. 
С. 47.

не более, чем средствами. Не стоит впадать в закупочный нигилизм 
и считать любые инструменты заведомо неэффективными. Важно 
лишь понимать, что любой инструмент имеет ограниченную область эффективного применения.

Цель закупки – своевременное приобретение необходимого объема качественной продукции с минимальной затратой ресурсов.

Так, конкурентная закупка в электронной форме является сегодня нормой эффективной закупки. По этой причине большинство 
инструментов, описанных в этой книге, реализуются посредством 
функциональности электронной торговой площадки. Однако электронная конкурентная закупка вовсе не является панацеей, а многообразие ее способов не делает ее универсальным инструментом. 
В отдельных случаях даже электронная форма служит не столько 
подспорьем, сколько помехой. А если говорить о конкуренции, 
то использование этого в целом эффективного инструмента целесообразно при проведении закупки лишь тогда, когда эффект от конкуренции окупает организационные и временные затраты на проведение конкурентной процедуры. Кроме того, не стоит забывать 
о том, что в отдельных случаях при проведении закупки во главе 
угла лежат такие специфические параметры, как оперативность 
(если речь идет об аварийных ситуациях), секретность (если речь 
идет о государственной или коммерческой тайне) и т.д.
Понимание цели и средств закупочной работы, закупочного инструментария и порядка его применения, логики и целостности закупочных процессов, осознание системной взаимосвязи всех этих 
аспектов и образуют тот феномен, который можно назвать методологией закупок. Методология не сводится к пересказу того или 
иного закона, посвященного закупкам. Она не сводится и к сравнительному анализу нескольких таких законов. Методология – это 
обобщение актуальных закупочных практик с выделением и систематизацией тех общих моментов, которые имеют прикладное значение для любого заказчика и любого поставщика.
Именно взаимодействие заказчика и поставщика с использованием спектра современного закупочного инструментария и составляет сущность закупочной методологии. Ведь закупку невозможно 
рассматривать лишь как одностороннее волеизъявление заказчика – более того, архаичная парадигма одностороннего волеизъявления в условиях рыночной экономики и легального стремления 
поставщика к получению собственной прибыли обрекает закупку 
на неэффективность либо в силу отсутствия интереса у поставщиков к такой закупке, либо в силу отсутствия у ее участников 
стимулов к долгосрочному сотрудничеству с заказчиком. Любой 
закупочный инструмент и любая закупочная процедура в этом 

смысле служит лишь средством подготовки такого сотрудничества 
в каждом конкретном случае.
Именно умение определить подходящий для данной конкретной 
закупки инструментарий является одним из важнейших проявлений экспертных знаний о закупочной деятельности. Методология закупок призвана аккумулировать такой инструментарий, 
обобщать схожие процедуры и предлагать спектр возможных действий. Любая закупочная практика и любой закон, посвященный 
регулированию закупок, представляют собой лишь частное приложение закупочной методологии к конкретной сфере. А потому 
знание методологии закупок позволяет специалисту не ограничивать свои знания процедурами одного или нескольких законов 
и делает специалиста независимым от изменяемости законодательства. В любом новом установлении и в любом новом требовании 
он сможет увидеть более или менее качественное воплощение уже 
известного ему инструмента. Что важнее, он сможет увидеть место 
этого инструмента в системе закупочной деятельности.
А системное понимание закупочной работы выходит далеко 
за пределы теоретической подготовки, пусть даже подготовки высокого уровня. Системное понимание закупочной работы позволяет 
избегать ненужных процедур и получать максимальный результат 
при минимальных затратах усилий лишь потому, что для достижения этого результата на основании имеющихся знаний выбран 
оптимальный путь. 

Часть I 
ОБЩИЕ СООБРАЖЕНИЯ 
О МЕТОДОЛОГИИ ЗАКУПОК

Закупочные практики разнообразны и индивидуальны в той 
же мере, в которой разнообразны и индивидуальны бизнес-стратегии. По-другому рыночная экономика функционировать не может. 
Однако если рассматривать бизнес-стратегии не как визионерство, 
а как приложение экономических законов к хозяйственной практике, 
то они становятся объектом осмысленного исследования и анализа. 
Точно так же закупочная деятельность может рассматриваться 
не только как совокупность надуманных и разрозненных правил, 
призванных усложнить жизнь заказчику и поставщику, но и как экономически обусловленная деятельность, подчиненная экономической 
логике и проводимая по определенным правилам. В этом случае закупки становятся феноменом, пригодным для исследования.
Рассмотрение различных закупочных практик и массива различных нормативных актов, посвященных закупкам, позволяет выявить некоторые общие черты, присущие в той или иной степени 
любой закупочной деятельности. Систематизация этих общих элементов, их упорядочивание и выявление связей между ними и формирует закупочную методологию.
Описание такой методологии – это ни в коем случае не претензия на формулировку универсальных правил, пригодных для 
всех и каждого. Таких правил в многоукладной экономике нет 
и быть не может. Все, что написано в этой книге, представляет 
собой вариант систематизации наиболее популярных сегодня закупочных инструментов, из которых каждый заказчик и поставщик 
может выбрать один или несколько – в зависимости от того, что 
актуально именно для его работы.
И да, сегодня закупочная деятельность – это уже не череда волеизъявлений заказчика, а система сложного взаимодействия заказчика и поставщика, как правило по упорядоченной процедуре. 
И чем дальше, тем выше значение экспертных навыков поставщика 
в успехе закупочной работы в целом.
«Управление поставками, разумеется, не сводится только 
к обмену денег на товары или услуги, а также предусматривает 
управление взаимоотношениями покупателя и поставщика»1. Со
1 
Линдерс М., Джонсон Ф., Флинн А. Управление закупками и поставками / 
пер. с англ. Ю.А. Щербанина. М., 2007. С. 659.

временная закупочная работа – это не просто систематическая 
деятельность, основанная на экономически обоснованных правилах. Это целостный феномен, подлежащий научному изучению 
и имеющий потенциал для развития. Это живое явление, соответствующее тому уровню техники и экономических отношений, которые доступны обществу в данный момент. Вот почему закупки 
начала XXI века и закупки конца I четверти XXI могут быть весьма 
не схожи между собой по целому ряду аспектов.
Методология закупок не подменяется закупочным законодательством и не сводится к нему. Законодатель устанавливает лишь 
дополнительные требования к отдельным категориям заказчиков. 
Более того, в условиях живой и развивающейся экономики именно 
бизнес – часто путем «проб и ошибок» – вырабатывает на практике 
методологические основы закупочной деятельности, а уж затем 
законодатель заимствует из этой методологии отдельные инструменты, которые кажутся ему наиболее эффективными для регулируемых заказчиков. По этой причине закупочное законодательство 
всегда отражает те практики, которые апробированы бизнесом несколько лет назад. И в этом нет ничего плохого – напротив, это 
означает, что законодатель не становится экспериментатором, ставящим опыты на сложном организме государства.
Более того, при рассмотрении законодательства разных стран 
становится понятно, что все самобытные черты можно свести к общему «знаменателю», а все процедуры можно описать в рамках 
единого понятийного аппарата. И тем важнее понять фундаментальные законы закупок и освоить соответствующий понятийный 
аппарат, чтобы, вооружившись этим знанием, иметь возможность 
оценки собственной закупочной практики и стратегического видения направлений ее развития.

ЗАКУПОЧНАЯ РАБОТА КАК СИСТЕМА

Закупочная работа не начинается объявлением закупки и не завершается итоговым протоколом. Она включает в себя самые разнообразные по своему содержанию процессы. Это и планирование 
закупок, в т.ч. в контексте финансового планирования. Это и согласование технического задания с тем структурным подразделением, которое выступает «заказчиком» данной конкретной закупки. 
Это и поиск поставщиков, открывающий сложное взаимодействие, 
венцом которого должно стать исполнение контракта. Это работа 
закупочных комиссий и оформление результатов этой работы 
в виде всевозможных протоколов и отчетностей. Все эти элементы 
и многие другие элементы при упорядоченном взаимодействии 
складываются в систему управления закупками.
Для систематизации закупочной деятельности ключевым является понимание взаимосвязи всех элементов системы управления 
закупками. Кроме того, в процессе подготовки проведения каждой 
конкретной закупки важно не забывать о том, что каждая ее стадия 
органически связана с предыдущей и последующей. Так, например, 
условия закупочной документации прямо следуют из плановых 
параметров, а сами, в свою очередь, являются основанием для 
будущего выбора победителя. Если условия очередного этапа закупочной работы не дополняют результаты предыдущих этапов, 
а прямо противоречат им, то невозможно говорить о системе закупок, а значит и о рациональном использовании финансовых и организационных ресурсов.
Итогом цикла каждой отдельной закупки и закупочного периода в целом является анализ того, насколько проведенная работа 
позволила удовлетворить потребности заказчика, послужившие 
исходными данными для этого цикла. Этот анализ складывается из оценки соответствия результатов исполнения договоров 
условиям этих договоров и оценки влияния совокупности поставок 
на деятельность заказчика. Без такого анализа и без учетов его 
результатов при прогнозировании закупок будущего периода заказчик упускает существенно важную информацию и лишает тем 
самым себя возможности стратегического взгляда на качество закупочной работы.
По этой причине всю закупочную работу логично воспринимать 
именно как цикл. В рамках этого цикла инициируются и завершаются отдельные закупки, однако каждый очередной результат 
служит основой для дальнейшей работы. И пока работает организация, функционирует и ее закупочная система, поставляющая 

ей все необходимые ресурсы. Без такого понимания закупочной работы как циклической системы сложнее оценить ее эффективность.
Стремление к обеспечению эффективности закупок есть важнейшая задача и корпоративного, и государственного регулирования соответствующих бизнес-процессов. Вот только без адекватного понимания самой эффективности применительно к закупочной работе и регулирование это может пойти по ошибочному 
пути, так что в конечном итоге формальные показатели станут 
важнее реального результата.
Возьмем несколько реальных примеров из практики госзакупок.
Ноябрь. Команда рабочих в фирменной спецовке с претенциозным логотипом высаживает саженцы в мерзлый грунт. Самые 
мудрые и опытные просто аккуратно кладут саженец рядом 
со свежей лункой – и в самом деле, зачем закапывать его сейчас, 
если он все равно не приживется и весной его придется выкапывать! Нет ни малейших оснований подозревать заказчика в том, что 
он провел закупку с нарушениями. Наверное, даже разница между 
начальной (максимальной) ценой и ценой контракта была вполне 
приличная. Но можно ли назвать такую закупку эффективной? 
И действительно ли упомянутая выше разница в данном случае говорит об экономии средств городского бюджета?
Экономия – важный критерий при оценке эффективности закупки. Важный, но не единственный. И это важно учитывать в том 
числе и потому, что в отрыве от остальных критериев любой показатель экономии может быть формальным, если не фиктивным. 
Так, например, действительно ли являются экономией средств городского бюджета ежегодные работы по укладке асфальта или, допустим, тротуарной плитки? При это ad hoc допустим, что каждая 
соответствующая закупка была проведена безупречно и с рекордными показателями эффективности в принятом на сегодня смысле 
этого слова.
К сожалению, даже при подсчете экономии зачастую ограничиваются стандартной разницей между начальной (максимальной) 
ценой и ценой контракта. Не так уж сложно догадаться, что нехитрыми манипуляциями с начальной ценой можно по этой формуле 
показать практически любую эффективность. Но этим проблема 
данного подхода не исчерпывается даже в арифметической плоскости: крайне редко при подсчете учитываются расходы заказчика 
на организацию самой конкурентной процедуры закупки. А ведь затраты эти вполне способны превысить величину экономии средств, 
достигнутую за счет эффекта конкуренции поставщиков. И чем 
более закупка зарегулирована, чем больших действий и документов 
требует каждый ее шаг, тем эти расходы выше. Это не означает, что 
регулирование конкурентной закупки вовсе не нужно – без адек