Президентская власть в США и ее представители (сравнительные политологические и конституционно-правовые очерки)

Президентская власть в США и ее представители
(сравнительные политологические
и конституционноправовые очерки)

Пензенский государственный университет

А. Ю. Саломатин

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Президентская власть в США
и ее представители
(сравнительные политологические
и конституционноправовые очерки)

УДК 321.7(901)(73)
ББК 67.3(7Сое)
С60

Сведения об авторе
Алексей Юрьевич Саломатин — доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и
права и политологии, руководитель Научнообразовательного центра
сравнительной правовой политики Пензенского государственного университета, главный редактор журнала «Сравнительные правовые и политические исследования». Специалист в области истории государства и
права, сравнительного правоведения, политологии. Автор учебного пособия «Всемирная история государства и государственного управления»
(М., 2013), учебнометодических комплексов «История государства и
права зарубежных стран» (М., 2011), «Сравнительное правоведение» —
в соавторстве с А. В. Малько (М., 2011) и учебных пособий «Политология
для юристов» — в соавторстве с А. В. Малько (М., 2010), «История государства и права зарубежных стран» (М., 2012), ответственный редактор
учебного пособия «Сравнительная правовая политика» (М., 2012).

Рецензенты:
К. В. Арановский — доктор юридических наук, доцент, судья Конституционного Суда РФ;
А. С. Туманова — доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Национального исследовательского университета — Высшая
школа экономики.

Саломатин А. Ю.
С60
Президентская власть в США и ее представители
(сравнительные политологические и конституционноправовые очерки) : монография / А. Ю. Саломатин. —
М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 240 с. : ил.
ISBN 9785917685656 (Норма)
ISBN 9785160104416 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161023648 (ИНФРАМ, online)

В монографии анализируется институт президентства США с конца XVIII в. до наших дней. На примере биографий всех президентов
рассматриваются типологические черты карьерного пути, политической и государственной деятельности высших должностных лиц государства. Дается сравнительный анализ места президентской власти в
конституционнополитической системе страны в разные исторические эпохи и управленческих стилей носителей этой власти.
Для политологов, юристов, историков и широкого круга читателей.

УДК 321.7(901)(73)
ББК 67.3(7Сое)

ISBN 9785917685656 (Норма)
ISBN 9785160104416 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161023648 (ИНФРАМ, online)
© Саломатин А. Ю., 2015

Введение

Президентская власть в США считается одним из наиболее
полных и характерных достижений высшей исполнительной
власти, которая сумела обеспечить себе исключительное могущество. Сконструированная в конце XVIII в. как некий противовес
усилившейся за годы Американской революции законодательной власти, она за более чем два столетия прошла сложную эволюцию вместе с обществом и государством. Наращивание ее
властных полномочий проходило постепенно, в несколько
этапов, по воле элиты, с согласия масс, вплоть до превращения
в имперское президентство. При этом формально изначальная
классическая конструкция разделения властей с механизмом
сдержек и противовесов сохранилась, но, увы, с иным реальным содержанием. «Живая» Конституция США с ее эластичными формулировками позволила это сделать.
Однако конституционнополитический анализ происшедшего был бы неполным, если бы мы проигнорировали личностный компонент. Что собой представляли президенты США
как исторические деятели? Кто из них внес большую или
меньшую лепту в совершенствование государственного механизма? Ответы на эти и другие вопросы призван дать компаративистский анализ.
Сравнительная политология как научное направление начала формироваться еще в XIX в., но бурное ее развитие происходило в XX в., когда для этого появились необходимые источниковые ресурсы и общественная потребность. При этом сложилось множество подходов и школ1, что вполне нормально
для любой компаративистской дисциплины. Вместе с тем мы
полагаем, что особенно актуально развивать компаративистский анализ применительно к сфере государственного и политического управления, где традиционно царствуют субъективистские по своей природе биографические исследования.
Биографические данные обычно вызывают у читателей повы1 См.: Сморгунов Л. В. Сравнительная политология: учебник для вузов.
СПб., 2012. С. 14—43.

шенный интерес, ибо жизнь отдельного человека всегда поучительна для других и это стимулирует соблазн «заглянуть в
замочную скважину». Но набор жизненных историй станет
только тогда полезен для науки и учебного процесса, когда он
будет содержать сравнение рассматриваемых объектов между
собой, динамику и вектор (или векторы) развития. Жизнь отдельного человека, тем более лидера, необходимо встроить в общественную среду, объяснить влияние на нее исторической эпохи. При всем психофизиологическом различии лидеров как
индивидов следует помнить, что они продукты своего времени.
Президенты США весьма богатая с точки зрения фактического материала категория политических и государственных
деятелей. Она чрезвычайно популярна у исследователей различных стран. Для компаративистских целей она особенно
интересна тем, что представляет собой достаточно репрезентативный ряд из нескольких десятков фигур за более чем
220 лет, причем эти фигуры в отличие, например, от британских премьерминистров приходили во власть на строго определенный срок, кратный четырем годам.
Для высших должностных лиц в условиях республиканской формы правления характерно сочетание политического и
государственного лидерства. Вначале индивид, пробивающийся в высшие эшелоны власти, должен проявить себя как искусный политик, приятный для собственной партии и населения страны. Заняв место на государственном Олимпе, его обладатель должен не только сохранить и преумножить свои
качества адекватного политического работника, но и показать
себя достойным государственным деятелем. Однако второе не
всегда получается, хотя возможна и обратная ситуация, когда
достижениям государственного мужа не предшествуют какието особые таланты на политическом поприще. Наконец, возможна ситуация «серого» политика, сочетающего качества посредственного поведения государственного деятеля.
Динамичная политическая жизнь американской демократии, начавшей свое становление «снизу», из народной гущи, побуждает американских деятелей быть в первую очередь политиками (и чаще всего политикамиконформистами), добивающимися всенародного избрания. От них в условиях классической
системы разделения властей в меньшей степени требуется быть
высококвалифицированными государственными деятелями.

6
Введение

О ч е р к 1

На пути к президентской республике

Знали ли участники II Континентального конгресса, принявшие 4 июля 1776 г. Декларацию независимости, какое государство им в самое ближайшее время будет суждено создать? Разумеется, нет, поскольку они начинали свое предприятие с чистого листа. В отличие от «старой доброй» Европы,
находящейся в плену монархизма и наработанных веками государственнических традиций, отцамоснователям США приходилось полагаться на импровизацию и компромисс, передовые
политикофилософские учения своего времени и здравый смысл.
С трудом удалось выработать первоначально конфедеративную
конструкцию для молодого государства. В ней однопалатный
Конгресс с ежегодно избираемым конгрессменами президентом (без особых полномочий) был весьма слабым центром
госуправления. Этот центр не мог эффективно решать ни финансовые, ни оборонные проблемы, ни споры между отдельными штатами. «Фактически должности секретарей иностранных дел, военных дел и суперинтенданта финансов были
учреждены, но эти лица при всей своей влиятельности имели
мало реальных полномочий»1.
Дефекты конфедеративного устройства стали особенно
очевидны в мирное время, после окончания Войны за независимость. А восстание фермеров в западной части Массачусетса в 1786 г. вообще вогнало американскую элиту в состояние
паники и способствовало скорейшему созыву конституционного Конвента в мае 1787 г. В выработанном проекте конституции закладывались основы федеративного государства с сильной исполнительной властью в лице Президента, избираемого
населением посредством коллегии выборщиков. «Назначение
президента не поставлено в зависимость от существовавших
до этого групп, голоса которых могли быть куплены. Конвент

1 Collier C., Collier J. L. Decision in Philadelphia. The Constitutional
Convention of 1787. N. Y., 1986. P. 4.

отнес выборы прежде всего к непосредственному волеизъявлению народа Америки... Ни один сенатор, член Палаты представителей или любой другой, занимающий ответственный
или выгодный пост в системе правительства Соединенных
Штатов, не может входить в число выборщиков. ...Преходящее пребывание в составе выборщиков и отдаленность... открывают удовлетворительную перспективу сохранения ими
этого положения при завершении процедуры»1.
Отцыоснователи США наделили Президента весьма значимыми полномочиями. «Ведение переговоров с иностранными державами, подготовка финансовых планов, целевое назначение и трата общественных средств в соответствии с общими
ассигнованиями законодательной власти, строительство армии и флота, руководство в войне — эти и другие сходные дела
составляют то, что наилучшим образом именуется администрацией правительства»2. Вместе с тем сторонникам сильного
централизованного государства пришлось оправдываться, что
эти полномочия не являются чрезмерными и не похожи на
прерогативы британского монарха. «Президент должен избираться сроком на четыре года и подлежит переизбранию столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие. В этих условиях существует полнейшее несходство между ним и королем Великобритании,
который является наследственным монархом... Президент Соединенных Штатов будет подлежать суду в порядке импичмента за измену, получение взяток и другие тяжкие преступления... Личность короля Великобритании священна и неприкосновенна... Президент будет иметь право вернуть для
пересмотра билль, принятый обеими палатами законодательного собрания. Но возвращенный билль становится законом,
если после такого пересмотра он утвержден двумя третями голосов в обеих палатах. Король Великобритании имеет абсолютное право отвергать акты обеих палат парламента»3.
Характерно, что в своем стремлении усилить исполнительную власть разработчики Конституции всячески пытались
дискредитировать законодательную власть, уличая ее в воз8
Очерк 1

1 Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея.
М., 1994. С. 447—448.
2 Там же.
3 Там же. С. 450—451.

можных «бесчинствах», принятии «недолжных законов»1.
Вместе с тем они сочли целесообразным включить и высшую
государственную должность в стране в систему сдержек и противовесов. В частности, оговаривалось, что передавать Президенту все полномочия по заключению договоров «небезопасно
и неуместно»: «Алчный может соблазниться предать интересы
государства ради приобретения богатства. Честолюбец — возвыситься с помощью иностранной державы ценой предательства своих избирателей»2. Поэтому международные договоры
должны заключаться «с совета и согласия Сената». Этот же орган призван утверждать выдвижения Президента на посты в
государственном аппарате. Одному проницательному человеку, т. е. Президенту, «легче проанализировать и оценить необходимые качества для конкретных должностей, чем группе
лиц ровной или даже большей проницательности»3. С другой
стороны, «необходимость совпадения мнений президента и
Сената» — «это прекрасная узда для ограничения проявлений
фаворитизма у президента...»4. Таким образом, основоположники Американской Республики придавали большое значение
верхней палате высшего законодательного органа страны — немногочисленной и элитарной по своей природе — в системе государственного управления.
Они предполагали, что на посту Президента «мы будем
всегда видеть людей выдающихся способностей и добродетели»5. Какими же на самом деле оказались руководители молодого государства? Постараемся взглянуть на эту проблему не
только беспристрастно, с учетом задач конкретной исторической эпохи, но и в сравнительном ключе.

На пути к президентской республике
9

1 См.: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и
Дж. Джея. С. 478.
2 Там же. С. 488.
3 Там же. С. 492.
4 Там же. С. 494.
5 Там же. С. 449.

О ч е р к 2

Джордж Вашингтон — главнокомандующий
и первый Президент

Джордж Вашингтон «был первым и последним президентом, выдвинутым на этот пост не по решению и не при поддержке политической партии»1. Главнокомандующий революционной армии, добившейся успеха в Войне за независимость
(1775—1783), он был во всех смыслах объединяющей фигурой
как для американской элиты, так и для простых американцев.
Он не был политиком, а государственным деятелем только
пытался стать, примеривая тогу некоего республиканского
монарха. Впрочем, он же обнаружил известное понимание ситуации и какоето время пытался сохранить баланс между
представленными в его кабинете ключевыми фигурами противоположных политических убеждений — Т. Джефферсоном
и А. Гамильтоном.

* * *

Род Вашингтонов пустил корни в Америке в середине
XVIII в., когда испытывающие нужду и гонимые за свои религиозные убеждения два брата переехали за океан из Англии.
Один из них — Джон оказался цепким и удачливым, став мировым судьей и членом нижней палаты ассамблеи Вирджинии, трижды сочетался браком. У его потомка Августина в
1732 г. родился сын Джордж, у которого рано проявилась
предпринимательская жилка. «В 16 лет он стал зарабатывать
деньги и вскоре самостоятельно приобретает участок земли в
500 акров (1 акр = 0,4 га. — А. С.). Получение в наследство семейного поместья МаунтВернон (где ныне помещается мемориальный музей Вашингтона) и женитьба в 1759 г. на богатой вдове Марте Кастис преумножили его богатство. К началу

1 Пессен Э. Миф о бревенчатой хижине. Социальное происхождение американских президентов. М., 1987. С. 42.