Избранное

Избранное

НОРМА
Москва, 2019

Б. В. Россинский

Избранное

УДК 342.9(470+571)(081.2)
ББК 67.401(2Рос)я44
Р76

Россинский Б. В.
Р76
Избранное / Б. В. Россинский. — М. : Норма, 2019. —
592 с. + вклейка (32 с.)

ISBN 9785917687360 (Норма)
ISBN 9785161046456 (ИНФРАМ, online)

В книгу, посвященную 70летию доктора юридических наук, профессора Б. В. Россинского, вошли работы, написанные автором в 1995—
2015 гг.
Для научных и практических работников, студентов, аспирантов
и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.9(470+571)(081.2)
ББК 67.401(2Рос)я44

ISBN 9785917687360 (Норма)
ISBN 9785161046456 (ИНФРАМ, online)
© Россинский Б. В., 2016

Предисловие

Уважаемые читатели! Перед вами избранные работы, написанные
мной за последние 20 лет, с 1995 по 2015 г. Безусловно, мне не безразличны монографии, статьи, другие издания, подготовленные за
25 предыдущих лет (первая публикация датирована 1970 г.). Однако в
одной книге всего не охватить. К тому же основные идеи и выводы
старых работ во многом нашли отражение в моей докторской диссертации1, которая доступна для всех интересующихся, изложены также
в более поздних статьях, в том числе содержащихся в разделе 2 настоящей книги2. В частности, при составлении книги мне хотелось
поместить в нее материал двух монографий, написанных в преддверии защиты докторской диссертации3, но я отказался от этого по указанным причинам. Полностью перепечатать текст этих монографий
не позволил ограниченный объем книги, выбрать чтото из них, проигнорировав другие главы и параграфы, я не смог: все одинаково дорого для меня и, как мне кажется, важно. Нет здесь фрагментов и
иных любимых автором научных, учебных и методических работ,
комментариев к законодательству. Повторяю, всего не охватить.
В настоящее издание включены подготовленная мной глава из
коллективной монографии сотрудников Института государства и
права РАН4, а также более 50 статей и иных материалов, которые с
учетом их тематики распределены по девяти разделам книги. В подстрочных примечаниях к названиям работ указаны издание, где работа опубликована, и год опубликования. Нормативные правовые акты,
использованные в статьях, приведены по состоянию на момент опуб1 См.: Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы и перспективы развития): дис. ... дра юрид. наук. М., 1993.
2 См.: Россинский Б. В. Проблемы государственного надзора в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения // Государство и право. 1995. № 6; Он же. Проблемы развития законодательства в области безопасности дорожного движения // Проблемы правового и технического обеспечения деятельности Госавтоинспекции. М., 1996.
3 См.: Россинский Б. В. Формирование и развитие государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1992; Он же. Организационноуправленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993.
4 Глава IV «Взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти»
монографии «Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и
перспективы развития» (М., 2004).

ликования статьи. Анализ текста работ и последующего изменения
законодательства позволяет зачастую увидеть важность ряда публикаций с точки зрения не только развития теории, но и влияния на соответствующую нормотворческую практику. Отдельные мои предложения реализованы внесением в законодательство тех или иных изменений и дополнений, а многие остаются актуальными и сегодня.
Статьи размещены в разделах в хронологическом порядке, имеются лишь два исключения, обусловленные логикой содержания разделов. Так, на первом месте в разделе 1 книги находится работа о значении идей Ю. М. Козлова для современного понимания предмета административного права, хотя она написана совсем недавно, в 2015 г.
Думается, что это оправдано названием раздела. В разделе 8 первой
помещена статья «Встреча, которая перевернула мою жизнь», хотя
она написана через 10 лет после второй статьи этого раздела. Такое
решение отражает желание автора показать читателю этапы своей
жизни.
Красной нитью через всю книгу проходят развиваемые мной в течение многих лет положения, касающиеся как принципов построения
системы органов исполнительной власти вообще и Госавтоинспекции
в частности, так и совершенствования института административной
ответственности. В связи с этим большинство идей, выводов и предложений текстуально повторяются в различных работах (нередко в
обновленной редакции), ибо с течением времени они не устаревали,
продолжали оставаться краеугольными, требующими внимания и
практической реализации. В качестве первого примера приведу материалы о целесообразности использования уже упомянутых системноинформационных подходов как для развития ряда положений административноправовой науки, так и для разработки практических
методов государственного управления. В качестве второго примера — материалы о необходимости законодательного изменения определения вины юридического лица.
Важно отметить, что большинству идей и концепций, сформулированных в моих работах 20 лет назад и более, остаюсь верным по сегодняшний день. Еще в докторской диссертации говорил о необходимости отойти от практики назначения административных наказаний
(тогда — взысканий) в области дорожного движения преимущественно водителям транспортных средств, воздействовать в ряде случаев на
должностных лиц организаций, причастных к решению проблемы
обеспечения безопасности дорожного движения (и даже на сами организации, хотя институт административной ответственности юридических лиц в КоАП РФ появился лишь через восемь лет), ибо они нередко в значительно большей степени виноваты в аварийности на авто6
Предисловие

мобильном транспорте. Эти же идеи развивал в последующих, уже
названных выше1, и в других статьях. Анализируя многолетние данные о числе дорожнотранспортных происшествий и практике административноюрисдикционной деятельности в области дорожного
движения, еще в большей степени проникся убеждением о необходимости такого решения проблемы в целях повышения эффективности
административных наказаний в этой области. Статья с соответствующими размышлениями приведена в разделе 2 настоящей книги2.
Вместе с тем некоторые высказываемые ранее положения со временем в моем сознании стали трансформироваться и даже кардинально меняться. Например, анализируя еще только проект КоАП РФ,
полагал возможным отнести к ведению субъектов РФ установление
административной ответственности юридических и должностных лиц
за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые
не установлена на федеральном уровне. Статья с подобными размышлениями приведена в разделе 43. Аналогичные суждения были изложены ранее в других моих работах4. Однако дальнейшие размышления, основанные на изучении как литературных источников по данному вопросу, так и главным образом появившейся практики
назначения административных наказаний юридическим и должностным лицам, заставили меня изменить точку зрения. Новые взгляды
изложены в статье, содержащейся в разделе 3 настоящей книги5.
Второй аналогичный пример касается суждений о возможности
рассмотрения дел об административных правонарушениях административными судами. С вступлением в силу КоАП РФ резко возросло
число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых
судьями. В научных кругах, в судейском сообществе, среди граждан
активно обсуждался вопрос о необходимости рассмотрения судьями

Предисловие
7

1 См.: Россинский Б. В. Проблемы государственного надзора в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения // Государство и право. 1995. № 6; Он же. Проблемы развития законодательства в области безопасности дорожного движения // Проблемы правового и технического обеспечения деятельности Госавтоинспекции.
2 См.: Россинский Б. В. Административные наказания в сфере дорожного движения
и аварийность на автомобильном транспорте // Административное право и процесс.
2014. № 5.
3 См.: Россинский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права. М., 2003.
4 См., например: Россинский Б. В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности //
Журнал российского права. 2001. № 7. Статья в настоящую книгу не вошла.
5 См.: Россинский Б. В. О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 6.

всех дел об административных правонарушениях. Считал и продолжаю считать, что административные правонарушения, особенно совершаемые юридическими лицами, являются довольно специфичными, по большинству их составов лица, уполномоченные рассматривать такие дела, должны обладать глубокими знаниями в области
административного законодательства. В противном случае многие
доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и
всесторонности и оценены недостаточно объективно. Между тем рассмотрение большого числа административных правонарушений входит в компетенцию мировых судей, судей районных судов. Районные
суды призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, принятые как мировыми судьями, так и должностными лицами органов исполнительной
власти. Последние в большинстве случаев обладают такими знаниями
административного законодательства в соответствующей сфере, которыми сам судья, как правило, не обладает. Решение проблемы мне,
к сожалению, виделось в постепенной передаче рассмотрения таких
дел по мере создания административных судов в эти суды, поскольку
их судьи должны специализироваться в определенных сферах административного законодательства. Соответствующая статья помещена
в разделе 41.
Однако, анализируя на протяжении уже 13 лет административноюрисдикционную практику судей и должностных лиц органов исполнительной власти, понял, что с передачей дел об административных
правонарушениях в юрисдикцию судей мы сильно перегнули палку.
Судебное рассмотрение таких дел не оказалось панацеей от всех бед.
Суды перегружены рассмотрением других категорий дел, на дела об
административных правонарушениях нередко смотрят как на дела
третьего сорта. Можно привести немало примеров, когда постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные
должностными лицами органов исполнительной власти, значительно
лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем постановления судей. В связи с
этим я во многом изменил свои взгляды, понял, что пришло время в
принципе менять концепцию производства по делам об административных правонарушениях. Прежде всего следует разгрузить судей от
рассмотрения многих составов административных правонарушений,
передать их в юрисдикцию органов исполнительной власти. Об этом

8
Предисловие

1 См.: Россинский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права. М., 2003.

идет речь в ряде статей, написанных мной в последние годы и вошедших в эту книгу.
Думаю, что внимательные, заинтересованные читатели смогут
увидеть эволюцию моих взглядов на многие проблемы построения
системы органов исполнительной власти, административной ответственности и обеспечения безопасности дорожного движения. Но главное, надеюсь, что читатели поймут логику, которой я руководствовался при уточнении или изменении тех или иных концепций и
положений.
Буду рад, если книга окажется интересной и полезной для читателей, особенно для молодых, начинающих преподавателей и научных
сотрудников. С огромной благодарностью приму все критические замечания на материалы, помещенные в книге.

Предисловие
9

Р а з д е л 1
О предмете административного права,
органах исполнительной власти,
правовых актах управления
и административном судопроизводстве

Наследие Ю. М. Козлова
как основа современного понимания предмета
административного права1

В последние годы в связи со значительными изменениями, происходящими в управлении государством, бурным развитием законодательства, в том числе административного и административнопроцессуального, реформированием системы органов исполнительной
власти, появлением административного судопроизводства вновь усилился интерес к определению предмета административного права.
Учитывая как данное обстоятельство, так и то, что в трудах профессора Ю. М. Козлова на протяжении многих лет этому вопросу уделялось серьезнейшее внимание, в номер журнала, посвященный юбилею ученого, мы решили написать статью с анализом развития его
взглядов и их значения для современного понимания предмета административного права.
В ставшей уже классической монографии «Предмет советского административного права», говоря об административном праве как об
отрасли права, которая регулирует общественные отношения в сфере
государственного управления, Ю. М. Козлов критиковал взгляды авторов, полагавших, что исполнительнораспорядительную деятельность осуществляют все государственные органы2. Он отрицал столь
широкое понимание исполнительнораспорядительной деятельности
и утверждал, что она состоит в практическом исполнении законов и
других нормативных актов лишь в процессе руководства хозяйством и
культурой. Как указывал ученый, ни органами суда, ни органами прокуратуры такие задачи не выполняются. Свою позицию Ю. М. Коз1 Статья опубликована в журнале «Административное право и процесс» (2015.
№ 9).
2 Как известно, в соответствии с действовавшей тогда Конституцией СССР, принятой в 1936 г., в стране, помимо органов государственного управления, существовали
органы государственной власти, суда и прокуратуры.