Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран

ИНСТИТУТ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И СРАВНИТЕЛЬНОГО 
ПРАВОВЕДЕНИЯ 
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ 
РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

ПРАВОВОЙ
РЕЖИМ ЛЕСОВ
ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Монография

Под редакцией Ю.И. Шуплецовой

Москва
ИНФРА-М
2020

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

УДК 349.6(075.4)
ББК  67.407
П68

Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран : монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. — 
 Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при 
Правительстве 
Российской 
Федерации 
: 
ИНФРА-М, 2020. — 160 с.

ISBN 978-5-16-011998-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104632-6 (ИНФРА-М, online)

В книге рассмотрено законодательство об охране и использовании лесов России и ряда иностранных государств, таких как Беларусь, Боливия, Великобритания, Венгрия, Колумбия, Сербия, 
США, Украина, Франция, Чехия, Швейцария.
Для специалистов в области природоресурсного, экологического и лесного права, студентов 
и аспирантов юридических и лесных специальностей, а также для широкого круга читателей.
УДК 349.6(075.4)
ББК 67.407 

П68

© Институт законодательства 
и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015
ISBN 978-5-16-011998-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-104632-6 (ИНФРА-М, online)

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в:
Гаврилюк О.В. — канд. юрид. наук (Беларусь, Украина);
Гайдаенко-Шер Н.И. — канд. юрид. наук (Швейцария);
Мальдонадо Попова А.А. — канд. юрид. наук (Колумбия);
Меркулова Т.А. — канд. юрид. наук (Венгрия);
Попова Е.С. — канд. юрид. наук (Боливия);
Сакович О.М. — канд. юрид. наук (Чехия);
Семилютина Н.Г. — канд. юрид. наук (Великобритания);
Соловьева С.В. — канд. юрид. наук (США);
Терновая О.А. — канд. юрид. наук (Франция);
Шрам В.П. — канд. юрид. наук (Сербия);
Шуплецова Ю.И. — канд. юрид. наук (Россия) (отв. ред.)

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

Moscow
INFRA-M

LEGAL REGIME
OF FORESTS UNDER
THE LEGISLATION
OF RUSSIA
AND FOREIGN STATES

Monograph

Edited by Y.I. Shupletsova

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, 2015

Legal Regime of Forests Under the Legislation of Russia and Foreign States : monograph / edited by Y.I. Shupletsova. — Moscow : The 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation : INFRA-M. — 160 p.

ISBN 978-5-16-011998-4 (INFRA-M, print)
ISBN 978-5-16-104632-6 (INFRA-M, online)

The book examines the legislation on protection and use of forests in Russia and some foreign 
states such as Belarus, Bolivia, Great Britain, Hungary, Colombia, Serbian Republic, USA, Ukraine, 
France, Czech Republic, Switzerland.
For experts in the field of natural resources, ecological and forestry law, students and postgraduate 
students of legal professions and forest specialties, as well as a wide range of readers.

G r o u p  o f  a u t h o r s:
Gavrilyuk O.V., PhD — Belarus, Ukraine;
Gaidayenko-Sher N.I., PhD — Switzerland;
Maldonado Popova A.A., postgraduate student — Colombia;
Merkulova T.A., senior research offi  cer — Hungary;
Popova E.S., PhD — Bolivia;
Sakovich O.M., PhD — Czech Republic;
Semilyutina N.G., Doctor of Law — Great Britain;
Solovyeva S.V., PhD — USA;
Ternovaya О.A., PhD — France;
Shram V.P., PhD — Serbian Republic;
Shupletsova Y.I., PhD (editor) — Russia

ISBN 978-5-16-011998-4 (INFRA-M, print)
ISBN 978-5-16-104632-6 (INFRA-M, online)

UDC 349.6
LBC  67.407
L49

UDC 349.6
LBC 67.407

L49

ВВЕДЕНИЕ

Леса являются одним из основных видов природных ресурсов России. 
По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 г.1 на 1 января 2010 г. 
площадь земель лесного фонда составила 1 108,5 млн га. При этом земли, 
покрытые лесом, составляют 870,8 млн га. А площадь земель под лес ными 
насаждениями, не входящими в лесной фонд, составила 26,5 млн га2. Земли лесного фонда составляют 88,8% от всех земель, находящихся в собственности Российской Федерации3.
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и 
другие природные ресурсы, в том числе леса, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, 
проживающих на соответствующей территории. Рациональное использование лесов является важной экологической задачей и относится к числу 
острейших мировых проблем, приобретающих особое значение в условиях нашей страны, которая располагает огромными лес ными площадями.
Утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 г. ставит задачу развития лесного комплекса страны, в том числе путем создания системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов в первую 
очередь в регионах, утративших экологический, рекреационный и лесохозяйственный потенциал.
Однако на сегодняшний день ситуация с организацией использования 
и охраны лесов остается неудовлетворительной, что показали, в частности, события 2010 г. с лесными пожарами. Ряд имеющихся проблем вызван и несовершенством правового регулирования.
Об актуальности исследования также свидетельствует большое внимание, уделяемое проблеме охраны и использования лесов не международном уровне. Так, в 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась встреча на высшем уровне, посвященная проблемам Земли, на которой была учреждена 
Конференция ООН по проблемам окружающей среды UNCED.
На Конференции 5 июня 1992 г. была открыта для подписания Конвенция ООН о биологическом разнообразии (Convention on Biological 
Diversity (CBD) далее — КБД). Конвенция вступила в силу и преследует 
три главные цели:
сохранение биологического разнообразия;

1  Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году. — М., 2010. — С. 26, 27.

2  Там же. — С. 44.

3  Там же. — С. 57.

поддержание и продолжительное использование компонентов биологического разнообразия;
обеспечение честного и справедливого разделения и использования 
генетических ресурсов.
Таким образом, КБД направлена на то, чтобы стимулировать активность национальных государств в области защиты национальных биологических ресурсов. Россия является участницей КБД, США КБД подписали, но не ратифицировали. Великобритания, Новая Зеландия во исполнение положений КБД разработали Национальные стратегии сохранения 
отдельных видов растений и среды их обитания.
В 1994 г. в Каракасе прошел Международный Конгресс по национальным паркам и охраняемым территориям (World Congress on National Parks 
and Protected Areas — CNPPA). По итогам Конгресса было принято решение рекомендовать национальным правительствам:
обеспечивать проведение наблюдения за разнообразием природы 
(natural divercity) на территории своего государства;
определить статус охраняемых территорий;
определить пробелы в обеспечении защиты территорий;
обеспечить то, чтобы на охраняемых территориях сохранялось полное 
разнообразие биологической среды (full range of biodivercity);
обеспечить то, чтобы охраняемые территории занимали не менее 10% 
от территории государства (biome) к 2000 г.
В 2000 г. UNCED инициировала подготовку FAO доклад «Оценка глобальных лесных ресурсов 2000» (Global Forest Resource Assessment 2000).
В 2003 г. был открыт для подписания и вступил в действие Картахенский протокол о биологической безопасности к КБД (Biosafety Protocol 
(далее — Протокол)). Необходимость Протокола была обусловлена результатами развития биологических технологий, связанных с разработкой 
так называемых живых модифицированных организмов (living modified 
organisms LMO).
Параллельно с процессами, проходящими в рамках и под эгидой ООН, 
направленными на сохранение лесов как среду обитания биологических 
видов, в рамках ЕС в 1979 г. была принята Директива о консервации диких птиц (Directive on the conservation of wild birds (79/409/EEC)). В 1992 г. 
в ЕС была принята Директива о среде обитания (Habitats Directive (92/43/
EEC)). В соответствии с названными директивами государства ЕС должны:
принять меры по сохранению всех естественных мест обитания видов птиц;
признать в качестве особо охраняемых территорий (Special protected 
areas — SPA) наиболее пригодные места обитания перечисленных в Директиве видов птиц, а также перелетных (мигрирующих) птиц;
поддерживать SPA в сохранном виде;
подготовить планы по управлению, организации, подготовки всех SPA 
на территории 25 государств — членов ЕС;
обеспечить софинансирование для управления всеми SPA;

регулировать охоту на видов птиц, включенных в Приложение 2 к Директиве о видах птиц;
обеспечивать проведение всех процедур, необходимых для поддержания соответствующей окружающей среды в SPA.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 
была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию1. В дальнейшем, Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. № 5592 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации» и 
поручениями Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1996 г. 
№ ВЧ-П9-43119 и от 27 сентября 1997 г. № ВЧ-П1-30744 для федеральных 
органов исполнительной власти была определена задача разработать государственную стратегию устойчивого развития Российской Федерации.
Несколько раньше была также сделана попытка заключить международные соглашения по данному вопросу, однако дальше совместного заявления Правительства Российской Федерации и Правительства Соединенных Штатов Америки, подписанного 30 июня 1995 г., дело не пошло 
(см. например, постановление Правительства Российской Федерации от 
28 июня 1995 г. № 671 «О совместном заявлении Правительства Российской Федерации и Правительства Соединенных Штатов Америки об экологически обоснованном устойчивом управлении и сохранении природных ресурсов»3).
Во исполнение указанных выше документов Федеральной службой 
лесного хозяйства России был издан приказ от 5 февраля 1998 г. № 21 
«Об утверждении критериев и индикаторов устойчивого управления лесами Российской Федерации»4. Этот документ на сегодняшний день является единственным нормативным актом (даже с учетом того, что он не 
был официально опубликован), который отражает участие России в так 
называемом Монреальском процессе.
В основе данного документа, как указано в нем самом, лежат результаты дискуссий по критериям и индикаторам устойчивого управления 
лесами, разработанным для лесов Европы (Хельсинкский процесс) и для 
умеренных и бореальных лесов мира (Монреальский процесс). Соответствующие списки критериев и индикаторов были рассмотрены с точки 
зрения их приемлемости для условий России, ее природных и социальноэкономических особенностей, а также особенностей управления лесами. 
Следует также учесть, что с момента принятия данного Приказа существенно изменилось не только лесное законодательство (в 2006 г. был принят новый Лесной кодекс), но и экологическое законодательство вообще 
(в 2002 г. — новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды»).

1  СЗ РФ. — 1996. — № 15. — Ст. 1572.

2  СЗ РФ. — 1996. — № 20. — Ст. 2351.
3  СЗ РФ. — 1995. — № 28. — Ст. 2701.

4  Документ опубликован не был. Данные системы КонсультантПлюс.

Несколько изменилась и оценка самого устойчивого развития как идеальной модели жизни нынешнего и будущих поколений1. Однако в целом 
до настоящего времени сохраняется беспокойство юридической общественности по поводу судьбы окружающей среды и отдельных ее компонентов, в том числе лесов.
В последние годы было сделано несколько попыток активизировать 
участие России в Монреальском процессе. Были проведены переговоры с Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о займе для финансирования пилотного проекта по устойчивому лесопользованию, такой заем был получен, и пилотный проект «Псковский лес» в 
определенной части даже был реализован. Однако следует отметить, что 
устойчивое управление лесами не стало нормой для российского законодательства, хотя его приоритет и закрепляется в ст. 1 Лесного кодекса РФ2.
Для выработки эффективной политики в области правового регулирования лесопользования и охраны лесов полезно обратиться к опыту 
зарубежных стран, в которых указанным вопросам уделяется значительное внимание. Особенно с учетом того, что законодательством зарубежных государств предусмотрен целый ряд особенностей использования и 
охраны лесных ресурсов.
В работе рассмотрено законодательство России и ряда иностранных государств, представляющих наибольший интерес в области регулирования 
лесных отношений. Это прежде всего государства Европы с традиционной 
романо-германской правовой системой (Венгрия, Сербия, Чехия, Франция, 
Швейцария). Также рассмотрено законодательство стран СНГ (Украина, Беларусь), как наиболее близких по своей правовой системе к России. Особенное внимание уделено законодательству стран с англо-саксонской системой 
права (Великобритания, США). Впервые на русском языке рассмотрено лесное законодательство стран Латинской Америки (Боливия, Колумбия).
Необходимо сказать, что у некоторых стран, имеющих сходные с Россией природно-климатические условия (например, у Канады) законодательство о лесах на государственном уровне практически отсутствует. Так 
в Законе Канады о лесах содержатся только нормы, регулирующие полномочия министра природных ресурсов Канады и других должностных лиц. 
Вопросы охраны и использования лесов данным законом не регулируется. Закон Финляндии о лесе от 12 декабря 1996 г. направлен на то, чтобы 
лес давал устойчивую прибыль и обеспечивал биоразнообразие, и не распространяется на особо охраняемые природные территории и тундровые 
леса, которые охраняются отдельными законами (Закон об охране природы и закон об охраняемых северных лесах)3.
Данная работа будет полезна и интересна не только специалистам в области лесного права, но и широкому кругу читателей.

1  См., например: Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: дис. 
... докт. юрид. наук. — М., ИГП РАН. — 2008. — 389 с.

2  СЗ РФ. — 2006. — № 50. — Ст. 5278.
3  По данным Министерства сельского и лесного хозяйства Финляндии: 
http://www.mmm.fi/en/index/frontpage/forests/legislation.html