Административно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в РФ

Административноправовое обеспечение безопасности
дорожного движения в Российской Федерации

П. В. Молчанов

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Административноправовое
обеспечение безопасности
дорожного движения
в Российской Федерации

УДК 342.95:656.11(470+571)
ББК 67.401:39.808(2Рос)
М76

Об авторе
Павел Витальевич Молчанов — кандидат юридических наук, доцент.
Рецензенты
А. С. Дугенец — заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В. И. Майоров — доктор юридических наук, профессор.

Молчанов П. В.
М76
Административноправовое обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации : монография /
П. В. Молчанов. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2020.  — 248 с.

ISBN 9785917686424 (Норма)
ISBN 9785160162539 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161076125 (ИНФРАМ, online)

Монография представляет собой результат комплексного системного исследования важнейшей и недостаточно изученной проблематики административноправового обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации. В работе проанализированы его теоретические основы, рассмотрены государственная система
обеспечения безопасности дорожного движения, место и роль Госавтоинспекции в ней, а также особенности административноправового
принуждения и профилактики в указанной сфере. Сформулированы
теоретические положения и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Для владельцев транспортных средств, сотрудников научных и образовательных учреждений, курсантов и адъюнктов вузов системы
МВД России, студентов и аспирантов, изучающих административное
право и основы обеспечения безопасности дорожного движения.

УДК 342.95:656.11(470+571)
ББК 67.401:39.808(2Рос)

Авторы рисунка, помещенного на переплете, —
Н. Ф. Хуснутдинов и издательство «Тайга»

ISBN 9785917686424 (Норма)
ISBN 9785160162539 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161076125 (ИНФРАМ, online)
© Молчанов П. В., 2019

Введение

Количество автомобилей на дорогах России ежегодно растет. По
состоянию на 1 января 2019 г. на территории Российской Федерации
было зарегистрировано более 57 млн единиц автомототехники1. Вместе с тем проблема обеспечения безопасности дорожного движения,
имеющая огромное социальное и политическое значение, остается
одной из самых серьезных проблем современности2. Внимание к ней
государства выражается в систематических новациях в нормативных
правовых актах, усилении фискальной административной политики в
области дорожного движения. Однако наблюдается очередное значимое увеличение количества выявленных нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации3 (далее — ПДД). В 2018 г. только
подразделениями Госавтоинспекции МВД России на региональном
уровне в ходе осуществления надзора за дорожным движением выявлен почти 131 млн административных правонарушений, в том числе
вынесено 128 млн постановлений о назначении административных
штрафов на сумму 101,3 млрд руб., по которым исполнено решений на
сумму 79,2 млрд руб. С использованием специальных технических
средств
автоматической
фиксации
правонарушений
вынесено
105,9 млн постановлений на сумму 71,8 млрд руб.
Обеспечение безопасности дорожного движения является одним
из важнейших условий построения демократического правового государства, в котором достигается устойчивое и сбалансированное развитие личности, общества и государства на принципах законности,
справедливости, уважения и соблюдения прав и законных интересов
человека и гражданина, взаимной ответственности граждан и государства по обеспечению безопасности, гуманизма и открытости. Этому
должно способствовать четкое функционирование всех элементов
системы обеспечения безопасности дорожного движения и прежде
всего ее административноправовой составляющей.

1 Здесь и далее приведены статистические данные Госавтоинспекции МВД России.
2 См., например: Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. М., 1983. С. 3;
Россинский Б. В. Организационноуправленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993. С. 3;
Дмитриев С. Н. Проблемы организации дорожнопатрульной службы. М., 2002. С. 5.
3 Утверждены постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090.

Состояние административноправовой основы обеспечения безопасности дорожного движения в России показывает отсутствие системности в принятии нормативных правовых актов в данной области,
трудности в концептуальном, стратегическом и доктринальном планировании обеспечения безопасности дорожного движения. Эти
проблемы не были решены ни в советский период, ни в настоящее
время. В частности, они рассматривались на заседаниях Президиума
Государственного совета РФ (15 ноября 2005 г. в Кремле и 14 марта
2016 г. в Ярославле), анализировались в связи с принятием федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах»1 и Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018—2024 годы2.
Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения отражены в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Этот документ предписывает Правительству РФ к
2024 г. обеспечить достижение ряда целей и целевых показателей, среди которых — снижение количества мест концентрации дорожнотранспортных происшествий (аварийно опасных участков) на дорожной сети в два раза по сравнению с 2017 г., а также снижение смертности в результате дорожнотранспортных происшествий (далее — ДТП)
в три с половиной раза по сравнению с 2017 г. — до уровня, не превышающего четырех человек на 100 тыс. населения (к 2030 г. — стремление к нулевому уровню смертности). Для этого предусмотрено решение комплекса задач, среди которых — внедрение новых технических
требований и стандартов обустройства автомобильных дорог, в том
числе на основе цифровых технологий, направленных на устранение
мест концентрации ДТП; внедрение автоматизированных и роботизированных технологий организации дорожного движения и контроля за соблюдением ПДД; усиление ответственности водителей за нарушение ПДД, а также повышение требований к уровню их профессиональной подготовки.
Серьезные недостатки в правоприменении не позволяют в полной
мере реализовать комплекс административноправовых средств обеспечения безопасности дорожного движения. Необходимо продолжить
совершенствование административноправовых институтов, федерального государственного надзора, административной ответственности, профилактики правонарушений в области обеспечения дорожного движения.

6
Введение

1 Утверждена постановлением Правительства РФ от 3 октября 2013 г. № 864.
2 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 января 2018 г. № 1р.

Вышеизложенное обусловливает научную и практическую значимость темы настоящего исследования, важность всестороннего осмысления перспектив развития административноправового обеспечения безопасности дорожного движения в контексте современных
реалий.
В монографии рассматриваются вопросы формирования эффективного административноправового обеспечения безопасности дорожного движения, системной регламентации процедур административной деятельности в рассматриваемой сфере и разработки на этой
основе предложений по совершенствованию государственного управления в данной области.

Введение
7

Глава 1. Теоретические основы
административноправового обеспечения
безопасности дорожного движения

§ 1. Автотранспортное право как подотрасль
административного права, обеспечивающая
безопасность дорожного движения

По мнению правоведов, термин «подотрасль права» означает совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения
определенного вида, которые составляют часть предмета правового
регулирования отрасли права. Иными словами, это группа родственных институтов права в составе отрасли права. Таким образом, внутри
отраслей права имеются правовые институты. При этом не каждая,
а только крупные и сложные по своему составу отрасли наряду с институтами права включают еще один компонент — подотрасль права1.
Вместе с тем проблема систематизации науки административного
права и процесса до настоящего времени практически не исследована.
Подотрасль административного права представляет собой объединение нескольких институтов данной отрасли права. Это крупная
группа правовых норм, состоящая из ряда институтов в составе отрасли
права и регулирующая близкие отношения определенного вида.
Однако среди ученыхадминистративистов нет единого мнения о
возможности и критериях деления административного права на подотрасли. В большинстве монографий такое деление вообще не рассматривается, а в учебниках этот вопрос ограничивается иногда только параграфом о системе административного права.
Вот что писал, в частности, Н. М. Конин: «В административном
праве иногда выделяют еще так называемую Специальную часть, объединяя в ней некоторые взаимосвязанные институты Общей или
Особенной частей административного права, рассматривая в качестве
таковой, например, служебное право, административный процесс,
таможенное право, полицейское право, организацию деятельности
милиции в системе МВД России и др. Иногда эти и другие специаль1 В частности, в административном праве можно выделить подотрасли в виде служебного права, административной ответственности (административноделиктного
права) и др.

ные части административного права называют подотраслями административного права, изучая их как большие относительно самостоятельные части (спецкурсы) административного права как вузовской
учебной дисциплины»1.
Существует несколько работ, в которых исследуется ряд подотраслей в административном праве: лицензионное право2, полицейское
право3 и право безопасности4. Думается, что настала пора ввести в административное право новую подотрасль — автотранспортное право.
Под термином «автотранспортное право» следует понимать совокупность административноправовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе функционирования системы «человек — автомобиль — дорога». Безусловно, они неразрывно
связаны с дорожным движением — совокупностью общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств (далее — ТС) или без таковых в пределах
дорог (ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196ФЗ
«О безопасности дорожного движения»).
Представляется, что автотранспортное право в качестве новой подотрасли административного права будет иметь реальное практическое
значение. Его признание научным сообществом и практиками поможет решению множества проблем, которые постоянно возникают в
данной сфере общественных отношений5.
В силу своей актуальности проблема обеспечения безопасности
дорожного движения привлекает внимание значительного числа исследователей6. Ей посвящено большое количество публикаций: дис§ 1. Автотранспортное право как подотрасль административного права
9

1 Конин Н. М. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 41—42.
2 См.: Багандов А. Б. Лицензионное право как подотрасль административного права
Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. 2005. № 2.
С. 87—106.
3 См.: Околов А. В. Полицейское право как подотрасль административного права //
Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4. С. 216—218.
4 См.: Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного права и
как учебная дисциплина // Право и образование. 2007. № 3. С. 52—55.
5 См.: Молчанов П. В. Автомобильное право как подотрасль административного
права // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 56—59.
6 Среди них Н. В. Азарова, А. П. Алехин, С. Н. Антонов, М. Б. Афанасьев, Н. П. Балашова, М. В. Барышников, А. А. Бахаев, А. Г. Белинский, А. А. Белов, С. И. Бертуш,
А. И. Быков, И. И. Веремеенко, Е. А. Войтенков, В. В. Головко, Д. В. Горбунов,
В. В. Горох, А. И. Горяинов, А. Н. Грачев, А. А. Гуничев, Р. И. Денисов, С. Н. Дмитриев,
С. А. Добряков, Д. Г. Домрачев, В. И. Жулев, А. В. Здольник, С. М. Зырянов, О. А. Иванова, Л. Н. Игнатов, А. С. Квитчук, В. Н. Кирьянов, Е. В. Климович, В. Д. Кондратьев,
А. К. Костылев, В. А. Коханенко, С. Ю. Кошелкин, А. Ю. Красноглазов, В. В. Кузин,
А. С. Ловинюков, Ю. П. Луконин, В. В. Лукьянов, В. И. Майоров, М. А. Макаренко,
Д. В. Макаров, И. Г. Маландин, С. Е. Мельников, В. П. Митин, С. С. Москаленко,
В. Ю. Назаров, В. Т. Низамов, Е. А. Новиков, А. С. Пивоваров, М. И. Попов, С. А. Расертационных исследований, монографий и статей; отдельные проблемы обеспечения безопасности дорожного движения рассматривались в учебной литературе по административному праву и процессу; в
Интернете создаются специальные сайты правозащитного характера.
Отчасти это объясняется тем, что практически все граждане являются
участниками дорожного движения, выступая в роли водителей, пассажиров и пешеходов.
Вместе с тем при исследовании научных проблем обеспечения
безопасности дорожного движения необходимо обращаться к общетеоретическим работам ведущих правоведовадминистративистов1.
По мнению автора, сложно найти такую проблематику, которая
подвергалась бы столь же глубокой и всесторонней научной проработке. Но, несмотря на обилие публикаций, в указанной правовой сфере
существует масса теоретических проблем в законодательстве, вызванных главным образом отсутствием системного подхода при решении
концептуальных вопросов обеспечения безопасности дорожного движения.
Существование автотранспортного права обусловлено прежде всего содержанием и спецификой тех отношений, которые регулируются
его нормами. Эти отношения, направленные на устранение явлений,
угрожающих охраняемому государством объекту — безопасности дорожного движения, можно разделить на четыре вида: 1) организационноохранительные, 2) запретительные, 3) надзорнопринудительные, 4) юрисдикционные. К ним применяется особый метод правового регулирования — совокупность правовых норм, определяющих
средства и способы правового регулирования общественных отношений, основными из которых являются предписания, т. е. возложение
на участников дорожного движения обязанностей выполнения норм,
правил, стандартов и т. п.; запреты, т. е. возложение обязанности воздержаться от совершения противоправных действий, и дозволение,
т. е. предоставление лицам права на собственные действия2. Все названные методы правового регулирования реализуются в различных
пропорциях, но функции основного регулятора выполняют предписывающие нормы.

10
Глава 1. Теоретические основы

дионов, Г. П. Рифицкий, Б. В. Россинский, Л. В. Сандалов, П. И. Сатлейкин, С. А. Сергеев, И. В. Слышалов, Д. В. Смирнов, Ю. В. Смуров, П. А. Солошенков, В. И. Суковицин, С. Н. Чмырев, С. И. Чушкин, Ф. З. Эльбердова, А. Ю. Якимов и др.
1 См., например: Кузьмичева Г. А. Транспортный комплекс как объект государственного регулирования // Актуальные проблемы административного права и административного процесса: матер. конф., посвященной 85летию Юрия Марковича Козлова и
100летию Александра Ефремовича Лунева. М., 2011. С. 46—55.
2 См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 48.

Анализ общественных отношений в области дорожного движения
показывает, что преимущественными для них являются признаки
профилактики и охраны, объединяющие их в одно целостное образование, которое представляет собой определенную совокупность административноправовых норм — нормы автотранспортного права.
Сегодня нормы автотранспортного права регулируют весьма обширную часть общественных отношений в системе «дорога — ТС —
водитель», определяют деятельность надзорных органов по применению административного принуждения в процессе охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности и многочисленные
меры профилактики правонарушений (например, положения Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3ФЗ «О полиции»), формируют составы административных правонарушений и устанавливают ответственность за их совершение (гл. 12 КоАП РФ), а также возлагают
на участников различные обязанности в сфере общественного порядка и общественной безопасности (ПДД).
Таким образом, реализация гражданами прав и свобод должна сочетаться с соблюдением ими правил по охране общественного порядка, т. е. административноправовых запретов, что, собственно, предполагает некоторое ограничение в пользовании правами и свободами,
предусмотренными федеральными законами (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Вместе с тем нормы автотранспортного права возлагают
обязанности также и на органы внутренних дел (полиции) и их должностных лиц в процессе осуществления ими своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения: надзор за соблюдением ПДД, контроль подготовки водителей, производство по
делам об административных правонарушениях в области дорожного
движения и др.
Представляется, что источниками автотранспортного права являются нормативные правовые акты:
1) регламентирующие порядок функционирования системы «человек — автомобиль — дорога»;
2) определяющие цели, задачи и формы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения;
3) определяющие административную ответственность за нарушения в области дорожного движения.
В структуре автотранспортного права можно выделить ряд административноправовых институтов:
1) государственное управление в области дорожного движения;

§ 1. Автотранспортное право как подотрасль административного права
11