Система государственного и муниципального управления. В 2 т. Т. 2

BARCIC_LECTION_T2.indb   1
09.10.2018   16:04:41

ИГОРЬ БАРЦИЦ

КУРС ЛЕКЦИЙ

В ДВУХ ТОМАХ

BARCIC_LECTION_T2.indb   2
09.10.2018   16:04:42

60×90/16 

узкий

Центральная ось 
полосы макета 
(поля текстовых 
и титульных 
страниц 
совпадают)

Граница 
нижнего  
поля полосы 
макета

| Издательский дом ДЕЛО |

Москва | 2019

ИГОРЬ БАРЦИЦ

С ИСТЕМА  

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МУНИЦИПАЛЬНОГО  

УПРАВЛЕНИЯ

ТОМ 2

BARCIC_LECTION_T2.indb   3
09.10.2018   16:04:42

Барциц, И.Н.
Б26  
Система государственного и муниципального управления: курс лекций: в 2 т. Т. 2 / 
Игорь Барциц. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. — 544 с. 

ISBN 978-5-7749-1396-1 (общ.)
ISBN 978-5-7749-1398-2 (т. 2)

В книге раскрываются вопросы модернизации государственного и муниципального 
управления в России. Дан анализ состояния государственного и муниципального управления и его соответствия требованиям управленческой науки, представлены основные направления совершенствования правового обеспечения государственного и муниципального 
управления, осуществления административной реформы, развития государственной службы Российской Федерации, освещен международный опыт преобразований в сфере государственного управления. Значительное внимание уделено структурным преобразованиям, 
регламентации административных процедур оказания публичных услуг, реформе государственной службы и контрольно-надзорной деятельности, внедрению принципов проектного управления в органах государственной власти, а также цифровизации государственного 
управления. Рассмотрены перспективы совершенствования системы государственной власти, механизмов принятия и реализации управленческих решений. Особое внимание уделено подготовке кадров для системы государственного и муниципального управления, выработке правовых механизмов противодействия коррупции, разрешения конфликтов в системе государственного и муниципального управления. 
Предшественником данного издания является учебный курс «Система государственного 
и муниципального управления», вышедший в 2011 г. Выпуск обновленного издания является 
своего рода итогом и продолжением многолетней научной работы автора в сфере совершенствования системы государственного и муниципального управления в России.
Книга предназначена широкому кругу читателей, кому интересны перспективы развития 
государственного управления в России, прежде всего государственным и муниципальным 
служащим, научным работникам, преподавателям, студентам и аспирантам.

УДК 342
ББК 67
ISBN 978-5-7749-1396-1 (общ.)
ISBN 978-5-7749-1398-2 (т. 2)

 
 © Барциц И. Н., 2019
 
 © ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

 УДК 342
 ББК 67
 
Б26

BARCIC_LECTION_T2.indb   4
09.10.2018   16:04:42

СОДЕРЖАНИЕ

ТОМ ПЕРВЫЙ

Представление курса: приоритеты, источниковедческая база ......................9

Лекция 1. Модернизация системы государственного  
и муниципального управления в Российской Федерации:  
глобализация и национальные приоритеты ..................................................19
1. Состояние государственного и муниципального управления  
в России и его соответствие требованиям современности .......................19
2. Административные преобразования в России  
и зарубежный опыт: универсальное и особенное .....................................34
3. Основные проблемы правового обеспечения 
государственного и муниципального управления ....................................43

Лекция 2. Конституционно-правовые основы государственного 
и муниципального управления в Российской Федерации.  
Система органов государственной власти Российской Федерации .............55
1. Становление конституционализма в России. Конституционные 
принципы организации системы органов государственной власти 
и местного самоуправления .......................................................................55
2. Российская модель федерализма и правовые проблемы  
обеспечения единства государственной власти ........................................66
3. Правовые основы разграничения предметов ведения  
и полномочий .............................................................................................88
4. Принцип местной автономии (организационной  
самостоятельности местного самоуправления) ...................................... 112

Лекция 3. Система органов государственной власти  
Российской Федерации ............................................................................. 119
1. Основные понятия: разделение властей,  
государственное управление, орган государственной власти ................ 119
2. Президент Российской Федерации (глава государства)  
в системе государственного управления ................................................. 134
3. Законодательная власть ....................................................................... 146
4. Исполнительная власть. Виды органов исполнительной власти ....... 167
5. Судебная власть, контрольно-надзорные  
и иные федеральные органы государственной власти ........................... 183

BARCIC_LECTION_T2.indb   5
09.10.2018   16:04:42

Лекция 4. Общие принципы организации системы органов  
государственной власти субъектов Российской Федерации.  
Местное самоуправление .......................................................................... 216
1. Система органов государственной власти субъектов  
Российской Федерации ........................................................................... 216
2. Правовое регулирование взаимодействия и координации  
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ 
и территориальных органов федеральных органов  
исполнительной власти ...........................................................................234
3. Общие принципы и особенности организации  
местного самоуправления ........................................................................ 241
4. Правовые основы взаимодействия органов  
государственной власти и органов местного самоуправления,  
передачи государственных полномочий органам  
местного самоуправления ........................................................................ 266

Лекция 5. Государственная и муниципальная служба ................................280
1. Становление законодательства о государственной службе.  
Источники служебного права ..................................................................280
2. Система государственной службы: понятие,  
основные принципы построения и функционирования .......................302
3. Система управления государственной службой..................................345
4. Особенности правового регулирования  
муниципальной службы ........................................................................... 371
5. Зарубежный опыт правового регулирования государственной 
и муниципальной службы ........................................................................ 381

Лекция 6. Административная реформа в России  
и ее правовое обеспечение ......................................................................... 410
1. Основные этапы административной реформы в России  
и ее правовое обеспечение ....................................................................... 410
2. Институциональные преобразования в системе 
государственной власти  ..........................................................................432
3. Проведение административных реформ в субъектах 
Российской Федерации: опыт эффективного управления ..................... 456
4. Муниципальная реформа .....................................................................465
5. Реформирование и развитие системы государственной службы 
Российской Федерации ...........................................................................474

BARCIC_LECTION_T2.indb   6
09.10.2018   16:04:43

ТОМ ВТОРОЙ

Лекция 7. Эффективность государственного  
и муниципального управления .......................................................................9
1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии..............9
2. Оценка эффективности деятельности органов  
государственной власти .............................................................................42
3. Оценка эффективности деятельности органов местного 
самоуправления ..........................................................................................60
4. Показатели эффективности деятельности  
государственного служащего .....................................................................70

Лекция 8. Государственное и муниципальное управление —  
управление по результатам ..........................................................................88
1. Понятие управления по результатам .....................................................88
2. Программно- целевой подход в правовом обеспечении 
государственного и муниципального управления .................................. 118

Лекция 9. Государственные и муниципальные услуги  
и порядок их предоставления..................................................................... 131
1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования 
в законодательстве России и зарубежных государств ............................. 131
2. Административные процедуры и их роль в предоставлении 
государственных и муниципальных услуг ............................................... 145
3. Основные направления совершенствования 
административных процедур ................................................................... 149
4. Общие принципы организации предоставления 
государственных и муниципальных услуг ............................................... 196

Лекция 10. Информационные отношения в системе  
государственного и муниципального управления .......................................208
1. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности  
органов государственной власти и органов местного самоуправления .. 208
2. Практика регулирования информационной открытости  
органов публичной власти в зарубежных странах ..................................242
3. Информационные технологии предоставления  
государственных и муниципальных услуг ...............................................259

Лекция 11. Подготовка кадров для системы государственного 
и муниципального управления ...................................................................275
1. Оценка кадрового потенциала России ................................................275
2. Основные формы и методы подготовки управленческих кадров 
для системы государственного и муниципального управления ............. 280

BARCIC_LECTION_T2.indb   7
09.10.2018   16:04:43

3. Кадровый резерв ................................................................................... 298
4. Роль и место Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте РФ в подготовке кадров 
для системы государственного и муниципального управления ............. 309

Лекция 12. Контроль и ответственность в системе государственного 
и муниципального управления ................................................................... 318
1. Институт государственного контроля и надзора в Российской 
Федерации ................................................................................................ 318
2. Институт ответственности органов государственного  
управления и их должностных лиц .........................................................328
3. Особенности юридической ответственности  
в системе местного самоуправления .......................................................346

Лекция 13. Противодействие коррупции в деятельности органов 
государственного и муниципального управления ....................................... 366
1. Противодействие коррупции как элемент модернизации 
государственного управления в Российской Федерации ....................... 366
2. Политико-правовые основы реализации государственной  
политики в области противодействия коррупции .................................. 379
3. Реализация антикоррупционной политики в органах  
государственной власти. Особенности мер по противодействию 
коррупции в органах законодательной, исполнительной  
и судебной власти. Планы и программы противодействия  
коррупции в органах исполнительной власти ........................................ 397
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. 
Мониторинг законодательства на предмет антикоррупционности ....... 418

Лекция 14. Правовые механизмы разрешения конфликтов  
в системе государственного и муниципального управления ....................... 449
1. Административно-правовые способы разрешения конфликтов ....... 449
2. Становление административной юстиции ..........................................465

Лекция 15. Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг  
как инструменты повышения качества государственного  
и муниципального управления ................................................................... 476
1. Правовая экспертиза ............................................................................ 476
2. Правовой эксперимент ........................................................................488
3. Мониторинг в системе государственного 
и муниципального управления ................................................................ 499

Заключение ...............................................................................................526

BARCIC_LECTION_T2.indb   8
09.10.2018   16:04:43

Лекция 7

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии.
2. Оценка эффективности деятельности органов государственной 
власти.
3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления. 
4. Показатели эффективности деятельности государственного служащего.

1. Понятие эффективности управления и ее 
правовые критерии
А

дминистративная реформа, так же 
как и многие другие изменения в системе государственного и муниципального управления, осуществляемые в России, была направлена прежде всего 
на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как указано в Распоряжении 
Правительства РФ, утвердившем «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018»1 (далее — Основные направления), «перед правительством 
стоит задача повысить качество государственного управления», т.е. создать эффективное государство. 
В данном документе определены цели 
и приоритеты политики Правительства РФ в об
1 Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 14 мая 2015 г. 
(Текст Основных направлений официально опубликован не был. Доступ 
из ПС «Гарант».)

BARCIC_LECTION_T2.indb   9
09.10.2018   16:04:43

Лекция 7

ласти социального и экономического развития в среднесрочной 
перспективе, а также выделены конкретные направления деятельности по повышению качества государственного управления. 
1. Эффективность государственных расходов
В Основных направлениях отмечается необходимость пересмотра сложившихся подходов к оптимизации бюджетных расходов, основанных на выделении «защищенных» статей расходов 
федерального бюджета и корректировке расходных обязательств 
от уровня текущих значений и приводящих к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие.
Предполагается, что соотношение приоритетов социальноэкономического развития и бюджетной политики будет опираться 
на институт государственных программ Российской Федерации. 
При этом в основе формирования программной части проекта 
федерального бюджета должны быть проекты государственных 
программ Российской Федерации. Бюджетные решения о постатейном распределении средств необходимо обосновывать сравнительным анализом конечных общественно значимых показателей 
и показателей результативности использования ресурсов.
Полный переход на программно-целевой принцип формирования бюджета должен исключить возможность проведения секвестра по формальному признаку. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской 
Федерации должно осуществляться с учетом результатов их реализации за предыдущий год, а также в тесной увязке с целевыми индикаторами и показателями, характеризующими достижение поставленных целей указанных государственных программ.
Вместе с тем в Основных направлениях намечено осуществление бюджетного маневра в пользу приоритетных направлений производительных расходов для перераспределения финансовых ресурсов на развитие человеческого капитала, инноваций, 
повышение качества инвестиционного климата в стране, стимулирующих рост частных инвестиций и способствующих формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры. 
Также указывается на необходимость ограничения использования непрозрачных инструментов доведения бюджетных ресурсов 
до юридических лиц (например, субсидии, вложения в уставный 
капитал и т. д.).

BARCIC_LECTION_T2.indb   10
09.10.2018   16:04:43