Автономные учреждения: порядок создания и функционирования

АВТО НО М НЫ Е УЧРЕЖ Д ЕНИ Я:
 

ПО РЯД О К СО ЗД АНИ Я И  Ф УНКЦ И О НИ РО ВАНИ Я 

Œ
Ž
‘
Š
‚
€
€
‹
œ
”
€
Œ
ˆ

”

€
Œ
2
0
1
9

Рекомендовано УМ О РАЕ по классическому

университетскому и техническому образованию

в качестве учебного пособия для студентов

высш их учебных заведений,
обучаю щ ихся по 

специальности 3
8
.
0
5
.
0
1

«
Эконом ическая безопасность»

Протокол № 4
0
5
от0
7
.
0
5
.
2
0
1
3

О .В .
 Костина

АВТО Н О М Н Ы Е 
УЧРЕЖ Д ЕН И Я:
 

П О РЯД О К СО ЗД АН И Я 
И  Ф УН К Ц И О Н И Р О В А Н И Я

Учебное пособие

УДК 334.7(075.8)
ББК 65.053

К72

Р е ц е н з е н т ы:

кандидаты экономических наук, доценты Т.А .Грошева и М.В. Коваленко

Костина, О.В.

Автономные учреждения: порядок создания и функционирования : учебное пособие / О.В. Костина. – М. :
АльфаМ : ИНФРАМ, 2019. – 224 с.– (Бакалавриат).

ISBN 9785982814081 («АльфаМ»)
ISBN 9785160103211 («ИНФРАМ»)

Рассмотрены проблемы создания и функционирования автономных

учреждений. Особое внимание уделено вопросам разработки планов хозяйственной деятельности учреждений и составлению отчетов об их деятельности.

Для студентов, обучающихся по экономическим специальностям.

Представляет интерес для руководителей бюджетных учреждений и преподавателей вузов.

УДК 334.7(075.8)

ББК 65.053

© Костина О.В., 2015
© «АльфаМ»: «ИНФРАМ», 2015

К72

ISBN 9785982814081 («АльфаМ»)
ISBN 9785160103211 («ИНФРАМ»)

В
ВЕДЕНИЕ. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
И ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ)
УЧРЕЖДЕНИЙ

Сеть государственных и муниципальных учреждений является одной из наиболее значимых составляющих государственного и муниципального секторов, исполняя одну из
самых важных функций государства и местного самоуправления – функцию по оказанию услуг населению.
Как отмечено в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101р Программе Правительства РФ
по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., «существующая в РФ сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социальноэкономических условиях и функционирует в отрыве от
современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности».
С начала 2000х гг. в России стали предприниматься первые
шаги по реформированию сети государственных и муниципальных учреждений и условий их деятельности. В 2003 г.
Минфином РФ был разработан и обнародован концептуальный документ по реформированию сети государственных и
муниципальных учреждений – Принципы реструктуризации
бюджетного сектора в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. (далее – Принципы). Несмотря на то что срок, на который были
установлены данные Принципы, давно прошел, преобразование сети государственных и муниципальных учреждений в настоящее время продолжается в соответствии с ключевыми положениями этого документа.
Принципами определены следующие меры по реформированию сети государственных и муниципальных учреждений:
1) оптимизация сети получателей бюджетных средств;
2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

3) переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Помимо оптимизации сети действующих государственных и
муниципальных учреждений (с устранением дублирования ими
функций) реструктуризация бюджетной сети в соответствии с
Принципами подразумевала также проведение преобразований, направленных на уточнение правоспособности бюджетных учреждений и их реорганизацию как основную предпосылку для внедрения новых форм бюджетного финансирования и
повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением указанных преобразований было определено «создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться
организациями различных организационноправовых форм».
В этих целях предполагалось обеспечить возможность изменения организационноправовой формы государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в
рыночной среде.
Совершенствование
организационноправового
статуса
бюджетных учреждений, которые могут функционировать в
рыночных условиях, должно было решить следующие основные задачи:
снять с государства обязанность гарантированного финансирования бюджетных учреждений с усовершенствованным статусом на основе сметы доходов и расходов и ответственность
государства по их обязательствам;
 снять ограничения на право учреждений с усовершенствованным статусом осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться доходами от нее;
внедрить новые инструменты бюджетного финансирования
учреждений с усовершенствованным статусом (в частности,
нормативноподушевое финансирование).
03.11.2006 был подписан Федеральный закон № 174ФЗ
«Об автономных учреждениях», которым предусматривается
возможность создания нового типа учреждений – автономных

6
Введение

учреждений, существенно отличающихся по своему статусу от
классических учреждений.
Закон дает следующее определение автономного учреждения:
«Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием
для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления
предусмотренных законодательством Российской Федерации
полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
населения, физической культуры и спорта» (п. 1 ст. 2 Закона) [12].
При этом в соответствии с Принципами бюджетные учреждения, оказывающие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, должны были остаться в составе
бюджетной сферы. Принципиальное изменение в системе их
финансирования связано с лишением права самостоятельно
распоряжаться средствами из внебюджетных источников.
Ключевые направления преобразований, определенные в
Принципах, были последовательно реализованы в 2006–2010 гг.
Так, первые автономные учреждения появились в субъектах
РФ и муниципальных образованиях в середине 2007 г., когда на
федеральном уровне была полностью сформирована необходимая для этого нормативная правовая база. 08.05.2010 был
принят ФЗ № 83ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83ФЗ) [10].
В частности, были внесены изменения в ст. 120 ГК РФ [1].
В соответствии с новой редакцией статьи с 2007 г. учреждение в
России может быть частным либо государственным (муниципальным). Частные учреждения создаются гражданином или
юридическим лицом, государственные (муниципальные) учреждения – органами государственной власти (органами местного самоуправления) и (до следующих законодательных изменений статуса государственных и муниципальных учреждеОсновные направления и тенденции реформирования
7

ний) подразделяются на два типа – бюджетные учреждения и
автономные учреждения (рис. В1).
Законодательством автономные учреждения определены
как тип учреждения. Хотя в реальности отличие между автономными учреждениями и иными видами учреждений более
значительны, такое решение законодателя выгодно тем бюджетным учреждениям, которые намереваются менять свой тип
на автономное: им не придется снова проходить лицензирование, получать аккредитацию и т.п.

В соответствии с Законом в РФ предусматриваются три типа государственных (муниципальных) учреждений – бюджетные, казенные и автономные (рис. В2). Закон № 83ФЗ ввел
для бюджетных учреждений новые правила функционирования, а также новый тип государственных и муниципальных учреждений в РФ – казенные. При этом те бюджетные учреждения, которые будут преобразованы в казенные, фактически
останутся в прежнем статусе (сменив лишь название), а бюджетные учреждения по своему правовому статусу в значительной степени приблизятся к автономным учреждениям – начнут финансироваться посредством субсидий и получат право
самостоятельно распоряжаться средствами от приносящей доходы деятельности.
Закон № 83ФЗ предусматривал переходный период с
01.01.2011 до 01.07.2012. Однако принятием Закона № 83ФЗ
фактически завершилась реализация принципов реструктуризации бюджетного сектора, поскольку были законодательно закреплены необходимые условия обеспечения свободы

8
Введение

Рис. В1. Система учреждений в РФ в 2007–2010 гг.

хозяйствования государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночных условиях, и
ограничены права по распоряжению внебюджетными средствами учреждений, которые не должны работать в рыночных
условиях.

Основными целями преобразования бюджетных учреждений в автономные организации являются:
создание условий для финансовохозяйственной самостоятельности и экономической мобильности;
повышение эффективности использования кадровых, материальнотехнических и финансовых ресурсов;
привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности автономных учреждений;
формирование четкого разграничения функций и полномочий
между заказчиком, производителем и потребителями услуг автономных учреждений;
усиление ответственности за конечные результаты деятельности автономного учреждения, повышение результативности и
прозрачности финансирования сферы деятельности автономных учреждений;
повышение доли внебюджетных доходов в консолидированном бюджете автономного учреждения [12].
Преобразование в автономное учреждение дает возможность тем учреждениям, которые имеют существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что
может привести к дальнейшему росту их благосостояния, следовательно, к лучшему финансовому обеспечению деятельности за счет внебюджетных источников.

Основные направления и тенденции реформирования
9

Рис. В2. Система учреждений в РФ с 2011 г.

Однако возникает озабоченность, связанная с появлением
Закона, если речь идет об учреждении, не способном обеспечить качественное оказание услуг. При финансировании государственного или муниципального заказа на оказание услуг
населению вероятна конкуренция между различными автономными учреждениями, работающими в одной сфере деятельности (например, в здравоохранении), особенно в крупных городах. Бюджетные средства будут сосредоточиваться в
наиболее эффективных современных учреждениях, внедряющих инновационные технологии, что может привести к реструктуризации сети автономных учреждений и ликвидации
наиболее слабых ее элементов.
Эти вопросы активно обсуждаются не только профессиональным сообществом, но общественностью. В связи с этим
возникает вопрос, насколько выгодно появление автономных
учреждений обществу, как это скажется на управлении, финансировании, деятельности работников и т.д.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких целях произведено реформирование бюджетной системы?
2. Дайте определение автономных учреждений.
3. Как сегодня классифицируются государственные учреждения?
4. Какой законодательный документ регулирует порядок создания и
функционирования автономных учреждений?
5. Укажите цели преобразования бюджетных учреждений в автономные.
6. Назовите пути совершенствования бюджетных учреждений.
7. В каких отраслях народного хозяйства бюджетные учреждения могут
быть преобразованы в автономные?

10
Введение