Правовая политика: базовый курс

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ - БАКАЛАВРИАТ

серия основана в 1 996 г.




В.Ю. ПАНЧЕНКО
А.А. ПЕТРОВ
А.В. ДЕМЕНИШИН





   ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
БАЗОВЫЙ КУРС

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ








'nanium.com

Москва РИОР ИНФРА-М

УДК 340(075.8)
ББК 67.0я73
П16

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке  
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

        Авторы:       Панчееикоо В.Ю. — д-р юрид. наук, профессор кафедры теории
                      государства и права Сибирского федерального университета; Петров А.А. — канд. юрид. наук, доцент кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета; Деменишин А.В. — старший преподаватель кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета

        Рецензенты: Малъко А.В. — д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;
                      Рудковский В.А. — д-р юрид. наук, профессор


Учебное пособие подготовлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 13-13-24005



      Панченко В.Ю., Петров А.А., Деменишин А.В.
П16 Правовая политика: базовый курс : учеб. пособие / В.Ю. Панченко, А.А. Петров, А.В. Деменишин. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2019. — 54 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI: https://doi. org/10.12737/4834
          ISBN 978-5-369-01372-4 (РИОР)
          ISBN 978-5-16-010126-2 (ИНФРА-М, print)
          ISBN 978-5-16-101875-0 (ИНФРА-М, online)
          В учебном пособии даются в концентрированном виде основы теории правовой политики, рассматриваются понятие, структура, цели, задачи, принципы, средства и формы правовой политики.
          Книга адресована прежде всего студентам вузов, обучающимся по направлениям «Юриспруденция», «Политология», «Международные отношения». Может быть полезной для всех тех, кто интересуется проблемами правовой политики.

УДК 340(075.8)
                                                      ББК 67.0я73






ISBN 978-5-369-01372-4 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010126-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-101875-0 (ИНФРА-М, online)


© Панченко В.Ю., Петров А.А., Деменишин А.В.

                ВВЕДЕНИЕ





Понятие «правовая политика» используется учеными-юристами для обозначения научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и негосударственных институтов по оптимизации, совершенствованию правовой жизни в целом и правового регулирования отдельных сфер общественных отношений.
   В учебном пособии раскрыта методологическая роль категории «правовая политика», проведен анализ понятия, признаков правовой политики, дано определение теоретико-прикладного значения правовой политики как категории общей теории права; рассмотрена структура правовой политики и субъекты правовой политики, которые разделены на две группы: органы публичной власти и непубличные, т.е. не наделенные публично-властными полномочиями; проанализированы цели, задачи, принципы, формы и средства правовой политики.
   Реквизиты нормативных правовых и судебных актов (наименование органа, принявшего акт, дата и номер, а в необходимых случаях название акта), которые использованы в настоящем учебном пособии, приводятся как в сносках, так и в самом тексте либо в скобках после соответствующего упоминания с указанием источника его опубликования. Если после реквизитов акта не указан источник опубликования, то соответствующий документ содержится в справочной правовой системе «КонсультантПлюс», и читатель легко сможет найти этот акт по наименованию органа, дате и номеру. Если не указано иное, то нормативные правовые акты приводятся в той редакции (т.е. с учетом всех действующих изменений и дополнений), в которой они действуют по состоянию на 1 февраля 2014 года.

                ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ




        § 1. ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ КАК КАТЕГОРИИ ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ПРАВА

Как категория общей теории права, понятие «правовая политика» не может не выполнять познавательные функции теории государства и права, связанные с теоретическим осмыслением правовых явлений и процессов и прикладным их преобразованием, совершенствованием.
   К сожалению, следует отметить, что в российском теоретикоправовом научном сообществе сложилась традиция весьма произвольного оперирования термином «правовая политика»; контексты его употребления часто не дают однозначно понять, какой смысл вкладывается в данный термин: деятельность, идеология, установка, система мер или что-то другое.
   Подобная ситуация была характерна и для российской теоретической юриспруденции начала прошлого столетия: на тот момент в России учение о политике права «обстоятельной критике подвергнуто не было; не было борьбы с ним, не было, в сущности, и ясно выраженного его признания, и, однако, оно, по-видимому, одержало победу без решительных битв. Не будучи подвергнуто критическому освещению и анализу, будь то отрицающего его или сочувствующего ему, оно как-то переходит в область само собой подразумеваемого» [11, с. 1].
   Г.И. Муромцев отмечает, что для каждого из исторических периодов характерно собственное видение правовой политики, отличное от понимания ее в другие периоды. Думается, объяснение здесь - в том, что, каждый из кризисов отличался спецификой исторических условий, его порождавших, неодинаковостью проблем, стоявших в тот или иной период перед обществом и государством. Поэтому если в досоветской России в правовой политике видели средство предотвращения революционного взрыва, то в Советском Союзе - инструмент совершенствования «развитого социализма» (шедшего в действительности к своему краху), наконец, в современной России с ее помощью рассчитывают обеспечить эффективность социальных реформ [27].
   Как представляется, для раскрытия методологического потенциала категории «правовая политика» следует исходить из юридического понимания правовой политики (политики права), сложившегося в отечественной юриспруденции во второй половине XIX - начале XX вв. и усовершенствованного, развитого и дополненного современными исследователями. Тогда под правовой политикой (политикой права) понимали метод критики существующей правовой системы с позиций определенного идеала, заданного наукой и идеологией, направленный на исправление общественных недугов с помощью права. Как писал Г. А. Ландау, «... политика права есть наука (деонтологи-ческая), изучающая право, каким оно должно быть для того, чтобы при

4

данных состояниях психики или вообще при данных условиях осуществить (или приблизить к осуществлению) данную цель» [11, с. 6].
   Существо правовой политики как критического метода оценки и изменения правопорядка, писал Г.Ф. Шершеневич, раскрывается через «три последовательных момента: 1) сознание неудовлетворительности действующего правопорядка, в его целом и в частях; 2) постановка идеала как цели, в направлении которой должно быть произведено преобразование права; 3) изыскание соответствующих мер для перехода от существующего к желательному» [51].
   В соответствии с концепцией Л.И. Петражицкого содержание политики права разбивалось на три взаимосвязанных составляющих: 1) исследование идеала, который должен быть отражен в праве; 2) исследование психологических аспектов воздействия права на индивида и социум; 3) исследование правовой методологии [32, с. 8-15].
   Как видим, даже различаясь по существу элементного состава правовой политики, дореволюционные отечественные правоведы подчеркивали, что правовая политика должна быть инструментом рационального конструирования правовой реальности. Уже тогда она не рассматривалась лишь как научно-исследовательская деятельность (получение систематизированного знания о правовой реальности), напротив, в подходах к ее пониманию отчетливо просматривается практически-преобразовательный аспект, связанный с внедрением теоретикоправовых разработок в реальную жизнь. Если провести аналогию с инженерными науками, то правовая политика, как представляется, больше всего похожа на опытно-конструкторскую разработку, только «производством», в которое будут внедряться «опытные образцы» - юридические конструкции, является правовое регулирование.
   Отметим, что указанное понимание правовой политики опирается на допущение о возможности и необходимости социального программирования поведения людей посредством юридических средств, которое, в свою очередь, основывается на рационализме эпохи Просвещения с его механистическими представлениями об обществе как о мегамашине (познав социальные закономерности, можно управлять ими через рационально сконструированные институты и процедуры). Поэтому, например, вряд ли можно всерьез говорить о каком-либо эвристическом потенциале категории «правовая политика» для описания механизма действия и изменения права в традиционных обществах (скорее всего, именно поэтому консервативное почвенническое крыло дореволюционной российской политико-правовой мысли гораздо менее активно разрабатывало и использовало понятие политики права, нежели западники). Вряд ли найдется место категории «правовая политика» и в правовой реальности, описываемой и конструируемой в парадигме постмодерна, отказавшегося от возможности рационального программирования человеческого поведения на твердой основе позитивного права.

5

   Тем не менее в рамках парадигмы модерна методологическое значение правовой политики трудно переоценить.
   Во-первых, применение категории «правовая политика» не отягощено жесткой привязкой к определенному типу правопонимания: без ущерба для репутации и обвинений в научном дезертирстве использовать эту категорию может и ученый-позитивист, желающий критически осмыслить действующее позитивное право; и адепт естественноправовой теории, стремящийся донести до власти практические соображения о путях реализации содержания естественного права; и представитель социологической юриспруденции, намеревающийся понизить степень напряжения между «мертвыми» текстами источников права и «живой» юридической практикой. Это возможно, поскольку обращение к проблематике правовой политики подразумевает «совмещение» для решения конкретной практической задачи - оптимизации правового регулирования - трех различных по своей природе аспектов:
   - представлений об идеале, который должен быть отражен в позитивном праве;
   - социокультурной среды действия позитивного права;
   - оптимальной юридической техники и юридических технологий.
   Во-вторых, обращение к проблематике эффективности механизма действия права, неизбежное при осмыслении феномена правовой политики, предполагает исследование социальной жизни во всем ее многообразии. Так, Г.Ф. Шершеневич писал, что «сознательная критика основывается на изучении общественной жизни во всей ее целости, с юридическими формами, ее охватывающими, и обнаруживает происшедшее или имеющее произойти несоответствие между ними. Изучение условий промышленности, роста рабочего класса может показать всю несообразность запрещения экономических забастовок, логически вытекающих из современных экономических основ. [Поэтому] Политическая экономия и статистика являются лучшими средствами для выработки сознательной критики» [51].
   Междисциплинарный характер вопросов, которые подлежат изучению для выработки определенной правовой политики, предполагает глубокое изучение учеными-юристами социокультурных оснований эффективности тех или иных правовых институтов, что может заставить бережнее и шире смотреть на существо отношений, регулируемых позитивным правом, не превращаясь в простых технических исполнителей политической воли.
   В-третьих, обращение к проблематике правовой политики означает необходимость расширения познавательного инструментария юридической науки, начиная от реанимации философско-правового дискурса и заканчивая широким использованием методов других наук: от социологии и математики до психологии и этологии.

6

   Наконец, в-четвертых, правовая политика значима для юридической науки с позиций социального престижа и самооценки самого научного сообщества. Разработки в сфере правовой политики (при условии их успешного дальнейшего внедрения, тиражирования и популяризации) могут стать инструментом влияния юридической науки на «гущу современности», о котором мечтал еще в 1930 г. испанский философ X. Ортега-и-Гассет: «...университет должен вмешиваться в современность как университет, высказываясь о великих темах дня с собственной точки зрения - культурной, профессиональной или научной. Тем самым он не будет лишь институтом для студентов. он станет институтом, погруженным в гущу жизни, откликающимся на ее нужды и желания. Именно он призван отобрать у прессы статус высшей «духовной власти», которая противопоставит спокойствие исступлению и вдумчивую проницательность - легкомыслию и откровенной глупости» [31, с. 119].
   Исследования правовой политики как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях велись в дореволюционный период С.А. Муромцевым, Л.И. Петражицким и др., в советский период - К.Д. Крыловым, Е.В. Куманиным, Н.В. Федоровым, Н.А. Беляевым, А.И. Ко-робеевым и др., однако активная разработка проблематики правовой политики начинается со второй половины 90-х гг. XX в.
   Особая заслуга в науке теории государства и права в плане исследования понятия, концепций, целей, форм и других аспектов правовой политики принадлежит представителям Саратовской правовой школы (Н.И. Матузов, А.В. Малько, О.Ю. Рыбаков и др.). За последнее десятилетие юриспруденция в целом и общая теория государства и права в частности значительно продвинулись в изучении категории «правовая политика»; регулярно проводятся научные мероприятия (конференции, семинары, круглые столы), посвященные данной проблематике, защищаются кандидатские и докторские диссертации, издаются индивидуальные и коллективные монографии.
   Под правовой политикой современные авторы понимают деятельность, способствующую выработке более совершенного права; политику государства в сфере права, проводимую в рамках закона, а также те легитимные средства и методы, которые используются при ее реализации; политику, осуществляемую с помощью права, как комплекс мер, идей, задач, программ, реализуемых в сфере права и посредством права; стратегию государственной деятельности в сфере правового регулирования и т.д.
   Существует три основных подхода к пониманию правовой политики: ценностно-нормативный (аксиологический), инструментальный и предметно-функциональный. Указанным подходам условно соответствуют определения правовой политики как: а) основанной на праве; б) осуществляемой при помощи права; в) осуществляемой в сфере права. Ни один из них не может претендовать на роль самодостаточ

7

ного в объяснении природы, содержания и назначения правовой политики, и лишь в сочетании они способны представить адекватный образ рассматриваемого явления [39, с. 14].
   Н.И. Матузов определяет правовую политику как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере права и посредством права. При характеристике важнейшего свойства правовой политики - ее государственно-волевого характера и властноимперативного содержания - ученый подчеркивает ее правовой характер (не произвольный, не силовой, не авторитарнобюрократический, а именно правовой): она связана правом, осуществляется правовыми методами [24, с. 77-79].
   По определению А.В. Малько, «правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности» [14, с. 42].
   В.В. Субочев пишет, что правовая политика - это наиболее приемлемая форма руководства и регулирования общественных отношений, основывающаяся на оптимальном сочетании правовых средств и юридических конструкций, составляющих эффективный механизм правового регулирования, который проявляет себя в различных формах, опосредует все уровни власти, соответствует выработанной концепции стратегического развития государства и преследует социально-полезные цели [44, с. 20-21].
   Н.В. Исаков и А.П. Мазуренко под правовой политикой понимают особое политико-правовое явление, формирующееся вследствие системной научно обоснованной деятельности государства и общественных объединений и направленное на определение стратегии и тактики правового развития общества, совершенствование механизма правового регулирования, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, построение правового государства [7, с. 20].
   Правовая политика рассматривается как многоуровневое, сложноструктурированное явление юридической действительности, выражающееся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности, направленной на создание необходимых правовых и политических условий для достижения стратегических целей и решения тактических задач правового развития страны [45, с. 7].
   Правовая политика определяется также как формирующийся комплексный правовой институт, основанный на четко обособленном государственно-социальном интересе и институциональной идее, призванный аккумулировать и законодательно закрепить положения о задачах, программах, установках, целях, мерах, основных правовых

8

средствах, субъектах политики и их полномочиях в сфере права и посредством права [3, с. 4-5].
   Весьма спорным является тезис о том, что «поиск учеными приемлемой дефиниции правовой политики имеет тенденцию включать в это понятие широкий комплекс разнообразных правовых явлений, что «размывает» ее сущность. Например, в понятие правовой политики включаются принципы, идеи, меры, задачи, цели, программы, методы, установки, что неоправданно расширяет набор существенных признаков правовой политики»[3, с. 20-21].
   При таком подходе правовая политика воспринимается как данность, не зависящая от множества разнообразных субъектов правовой и политической жизни (с их целями, интересами, ресурсами и пр.), тех, кому она собственно и адресована, ради которых осуществляется. Из правовой политики в этом случае необоснованно исключается все то, что предшествует государственному решению, те многочисленные условия и факторы, которые влияют, и иногда весьма существенно, на содержание последнего, а также обстоятельства, сопутствующие государственному решению (идеи, установки и пр.) в момент его появления и сопровождающие его реализацию. От них во многом зависит эффективность правовой политики. Сведение правовой политики к государственному решению, с учетом того, что из круга субъектов правовой политики исключаются все, кроме носителей публичной власти, не приведет ни к чему иному как к отчуждению от участия в такой политике граждан, даже наиболее активных в правовом и политическом отношении.
   Чтобы избежать такого отчуждения, требуется как минимум:
   -во-первых, содержательное понимание приоритетов и целей правовой политики: акцент должен быть не на формальной стороне - «сдвиг в общественных отношениях», а на содержании такого «сдвига» - усилении правовой защищенности личности, соблюдении и защите прав и свобод;
   - во-вторых, необходимо признавать субъектами правовой политики максимально широкий круг социальных субъектов.

        Вопросы для самоконтроля

  1. Назовите этапы формирования концепции правовой политики.
  2. Как понимали категорию «правовая политика» российские ученые в дореволюционный период?
  3. Как категория «правовая политика» связана с конкретным типом правопонимания?
  4. Какое методологическое значение придается категории «правовая политика» в рамках парадигмы модерна?
  5. Каково современное понимание правовой политики?


9

  6. В чем выражается многоаспектность понимания правовой политики?
  7. Обозначьте основные подходы к пониманию правовой политики.

Из истории политико-правовой мысли
Большой вклад в развитие мировой политической науки сделал Конфуций. Он является автором следующего высказывания [6, с. 17]:
   «Благородный муж заботится об общих, а не о партийных интересах, а низкий человек, наоборот, заботится о партийных, а не об общих интересах... Правитель должен сделать так, чтобы народ стал богатым и ученым... Народ по своему невежеству не в состоянии понять отвлеченных рассуждений о побуждениях в области нравственности, а ему нужен живой пример исполнения нравственных принципов его руководителями...Чего не желаешь себе, не делай и другим. Тогда, как в государстве, так и дома, не будет против тебя возмущения... Быть в состоянии смотреть на других как на самого себя - вот что можно назвать искусством гуманизма ... Правление есть там, где государь есть государь, министр - министр, отец - отец и сын - сын. Это корень государственной политики. Не в свое дело не мешайся».

   Согласны ли вы с приведенными высказываниями Конфуция? Ответ обоснуйте.

Точка зрения
Под правовой политикой понимают целенаправленную планомерную деятельность субъектов гражданского общества и органов государственной власти в сфере правового регулирования социальных отношений, сущность которой заключается в выработке и практической реализации правовых идей стратегического характера [21, с. 7].

   Согласны ли вы с приведенным определением правовой политики? Какие правовые идеи стратегического характера вырабатываются и практически реализуются в современной правовой политике России?

Из юридической практики
В Апелляционном определении Московского городского суда от 6 декабря 2013 г. по делу № 11-39837/2013 указано, что требуется анализировать положения абзаца второго пункта 2 статьи 1083 и абзаца второго статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации - в рамках проводимой в Российской Федерации как правовом и социальном государстве (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1 Конституции Российской Федерации) правовой политики, -как воплощающие основанный на вытекающем из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип пропорциональности баланса субъек


10