Ренессанс государственного управления в России. Избранное

Ренессанс государственного управления в России

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Л. Л. Попов

Ренессанс
государственного
управления
в России

Избранное

УДК 351
ББК 67.401
П58

Попов Л. Л.
П58
Ренессанс государственного управления в России. Избранное / Л. Л. Попов. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. — 368 с.

ISBN 9785917686165 (Норма)
ISBN 9785160109336 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161029497 (ИНФРАМ, online)

Юбилейное издание, подготовленное к 85летию профессора
Л. Л. Попова, включает научные работы, опубликованные, как правило, в последнее десятилетие, а также изданную значительно ранее
(1976 г.) монографию «Эффективность административноправовых
санкций». Поднятые в ней проблемы, почти не получившие какоголибо развития, не утратили своей актуальности для теории и практики
в современных условиях.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и
факультетов, научных работников, сотрудников органов исполнительной власти и для всех интересующихся правовой системой России.
Текст приводится в редакции опубликованных ранее работ. Незначительная авторская правка сделана лишь для уточнения ряда фактических обстоятельств.

УДК 351
ББК 67.401

ISBN 9785917686165 (Норма)
ISBN 9785160109336 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161029497 (ИНФРАМ, online)
© Попов Л. Л., 2015

Несколько слов о биографии автора

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР, генералмайор милиции Лев Леонидович Попов родился 26 июля 1930 г. в Ленинграде. Во время Великой Отечественной войны в эвакуации работал в колхозе и получил
статус ветерана Великой Отечественной войны (трудовой фронт).
В 1944 г. вернулся в Ленинград, окончил школу и в 1949 г. поступил
на юридический факультет Ленинградского университета, который
окончил в 1954 г. и был принят на работу в милицию Ленинграда в
качестве следователя. В органах внутренних дел в различных подразделениях проработал свыше 40 лет.
В 1959 г. переехал в Москву и по рекомендации академика
А. В. Венедиктова поступил в адъюнктуру (аспирантуру) Высшей
школы МВД СССР (ныне Академия управления МВД России) на кафедру административного права, где прошел путь от адъюнкта до заместителя начальника Академии по учебной работе.
В 1965 г. защитил кандидатскую диссертацию на тему «Убеждение
и принуждение в административной деятельности милиции».
В 1969 г. был назначен начальником отдела проблем административной деятельности органов внутренних дел ВНИИ МВД СССР,
первым возглавив в системе МВД научное подразделение административноправовой направленности. Наиболее значительные результаты работы отдела докладывались министру МВД СССР Н. А. Щелокову, обсуждались на коллегии министерства, в частности первый в
стране проект Кодекса об административных правонарушениях.
В 1976 г. назначен заместителем начальника Московской высшей
школы милиции по научной работе (ныне Московский университет
МВД России), участвовал в ее создании с первого года образования.
В 1976 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Проблемы
эффективности административноправовых санкций» в Институте
государства и права Академии наук СССР.
За работу в высших учебных заведениях и научноисследовательском институте МВД было присвоено звание заслуженного работника МВД СССР, избран академиком РАЕН, академиком Академии военных наук РФ.

В 1980 г. за участие в организации безопасности и порядка во время Олимпиады80 в Москве награжден орденом «Знак Почета».
В 1997 г. после ухода в отставку приглашен на работу в Московскую государственную юридическую академию (ныне Московский
государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина
(МГЮА)) на должность заведующего кафедрой административного
права, где продолжает трудиться в настоящее время. Награжден знаком «Почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации» (2000).
Основные научные интересы: государственное управление, административное право, проблемы обеспечения общественного порядка
и общественной безопасности. Является автором и научным редактором более 300 научных и учебнометодических работ, в том числе
учебников: «Административное право» (1999—2005, 2008, 2013),
«Правоведение» (2004), «Основы права» (2010), «Организация охраны
общественного порядка» (1987), «Административное право и административная деятельность органов внутренних дел» (1990), монографий (в частности, «Государственное управление и исполнительная
власть: содержание и соотношение» (2011), «Государственное управление в России и зарубежных странах: административноправовые
аспекты» (2012)), учебных пособий, научных статей, комментариев к
первому Кодексу РСФСР об административных правонарушениях
(1985) и ныне действующему КоАП РФ (2001).
Подготовил 86 кандидатов юридических наук, некоторые из них
стали докторами юридических наук. В течение ряда лет был экспертом ВАК. Является членом докторских диссертационных советов в
МГЮА и Военном университете Министерства обороны РФ (с момента его создания).
Л. Л. Попов, будучи видным ученым и организатором высшего
юридического профессионального образования, внес существенный
вклад в развитие науки административного права и подготовку высококвалифицированных юристов — практических, преподавательских
и научных работников в нашей стране и ряде зарубежных государств.

6
Л. Л. Попов. Избранное

ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ,
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ1

Изучение административного права начинается с уяснения понятия управления. Само латинское слово — администрация — переводится как руководство, управление. Поэтому административное право,
регулируя общественные отношения в сфере управленческой деятельности, по существу является правом управления или управленческим
правом. В силу этого вполне логично до того, как подойти к анализу административноправовых норм и институтов, предварительно выяснить понятие и основные черты, присущие управлению как материальному фундаменту административного права.
Что же представляет собой управление?
Различными науками управление трактуется поразному. Самое
общее понимание этого явления дает кибернетика, наука о законах
управления. Рассмотрим ее исходные позиции.
Первозданный хаос как совокупность массы случайностей в результате управленческого воздействия превратился в упорядоченные
организованные системы — природные, технические, социальные.
Получается, что управление — это единственная защита от хаоса,
мощный фактор прогресса.
Учение «отца» кибернетики — американского математика Норберта Винера позволяет сформулировать определение управления как организующее целенаправленное воздействие на тот или иной объект или
процесс для приведения его в упорядоченное состояние.
В данном определении решающее значение имеют цели и результат такого воздействия. Однако для эффективного управления надо
не только знать цель, но и уметь ее достигать, т. е. так воздействовать
на объект управления, чтобы предварительно составленный план был
выполнен. А это нередко бывает значительно труднее, чем поставить
ту или иную цель. Например, ставится цель победить бедность, а достижение ее требует огромных усилий и напряжения всех сил государства и общества и значительного временного периода.
И здесь становится необходимым понятие алгоритма управления,
т. е. способа достижения поставленной цели.

1 Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной.
М.: Норма, 2008.

Общая схема управления представляет собой взаимодействие объекта с управляющим устройством (природным, техническим, социальным), основанное на каналах связи между ними (обратная связь).
По этим каналам управляющее устройство получает информацию о
состоянии объекта, ибо, не зная, что происходит с объектом, эффективно им управлять нельзя, а по другим каналам управляющее устройство воздействует на объект, управляет им, поскольку без такого
воздействия управлять также невозможно.
Для эффективного управления, т. е. чтобы оно могло упорядочивать объект, нужно знать, как распорядиться полученной информацией, как на ее основе управлять объектом и к чему при этом следует
стремиться. Для этого в управляющее устройство должны быть заранее «заложены»: 1) цели управления и 2) способ (алгоритм) управления. Иными словами, цели и содержание управления определяются
характером и состоянием объекта воздействия.
Рассмотренная схема управления применима для любых управляемых объектов и функционирует лишь при наличии программы (алгоритма), которая возникает как «акт творения»: либо интеллектуального, либо как результат самоорганизации, самовозникновения, самосоздания, например инстинкта.
Кроме того, управление становится реальным только при наличии
известной подчиненности объекта управляющему устройству, например инстинкту, команде компьютера, приказу наделенного необходимыми полномочиями органа, группы людей или отдельного человека.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что общее понятие
управления включает в себя три вида: 1) управление в естественноприродных системах; 2) управление в технических системах; 3) управление в социальных системах. В качестве примера первого вида
управления можно назвать пчелиную семью, муравейник, да и самого
человека как венца биологической организации живой природы.
Примером второго вида управления являются технические системы,
построенные на основе компьютеров и электронновычислительных
машин, в частности в области противовоздушной обороны, заводовавтоматов и т. д.
Третий вид — это социальное управление, необходимость в котором возникла тогда, когда стал фактом совместный труд людей, например охота, строительство оросительных каналов, защита своей
территории.
Совместный труд людей объективно нуждается в управляющем
воздействии старейшин, вождей, специального слоя лиц, для которых
управление становится основной сферой деятельности. Здесь можно

8
Л. Л. Попов. Избранное

вспомнить крылатую фразу Карла Маркса: «Отдельный скрипач сам
управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».
Социальное управление является одним из важнейших условий
жизни человеческого общества и возникает из самой природы общественного процесса труда. При этом социальное управление отличается не столько количественными, сколько качественными характеристиками, тем, что в нем главенствующую роль играют люди
и управленческие связи реализуются через отношения людей (их поведение, действия, поступки).
Совместная деятельность людей предполагает ее организацию, которая представляет собой, вопервых, объединение людей для совместной деятельности (образование трудовых коллективов, органов
управления) и, вовторых, определенный порядок их деятельности, ее
направление. Отсюда можно сделать вывод, что сущностью социального управления является организующая деятельность.
Содержание этой управленческой деятельности складывается:
а) из образования тех или иных органов управления; б) выработки
программы действия; в) обеспечения ее необходимыми ресурсами;
г) распределения общих задач между участниками совместного труда
и объединения их действий и усилий; д) регулирования их повседневной управленческой деятельности (общих правил поведения для всех
участников); е) наблюдения (контроля и надзора) за соответствием ее
поставленным целям; ж) применения мер убеждения и принуждения
к участникам управленческих отношений.
В процессе управления достигается подчинение всех участников
совместной деятельности общей цели, на достижение которой эта
деятельность направлена. В этом и состоит смысл «упорядочивающего воздействия», осуществляемого в процессе социального управления.
Итак,
для
социального
управления
характерно
следующее:
1) управление осуществляется там, где возникает необходимость совместной деятельности людей; 2) управление призвано обеспечивать
целенаправленность совместной деятельности людей путем объединения и согласования их поведения и действий; 3) управление осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле. Следовательно, социальное управление
представляет осуществление властных организующих функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.
Социальное управление подразделяется на три вида: а) общественное управление (общественные объединения, трудовые коллективы,

Общее понятие управления, государственное управление
9

коммерческие структуры и т. д.); б) местное самоуправление; в) государственное управление.
Государственное управление (исполнительная власть) является
материальной базой административного права. Именно оно составляет предмет данной отрасли российского права.
Все признаки и черты социального управления так или иначе находят проявление в государственном управлении.
С возникновением государства объективно, неизбежно появилось
и государственное управление, имманентно ему присущее. Без него
государство и общество существовать не могут. В государственном
управлении и через него наиболее ощутимо для каждого человека находит свое выражение и реализацию государственная власть. Именно
она обеспечивает развитие экономики, социальнокультурной сферы, административнополитической деятельности.
«Государственное управление» как понятие и термин широко используется в научной литературе и законодательстве. На всем протяжении советского периода оно было доминирующим как один из видов государственной деятельности наряду с законодательной, судебной, прокурорской.
Конституция РФ 1993 года на основе теории разделения властей
вместо понятия государственного управления, имевшего организационноправовой смысл, ввела понятие исполнительной власти, отражающее ее политикоправовое содержание как ветви государственной
власти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление». Тем не
менее, разумеется, государственное управление, несмотря на отсутствие упоминания об этом термине в Конституции, никуда не исчезло.
Сущностное назначение исполнительной власти, так же как и государственного управления, состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результат. Этой работой повседневно, непрерывно занимаются органы исполнительной власти,
осуществляя государственное управление. Таким образом, конституционное понятие исполнительной власти не исключает, а, напротив,
предполагает необходимость государственного управления и его постоянного совершенствования.
Государственное управление характеризуется рядом особенностей.
Вопервых, это организующая деятельность, состоящая в образовании
необходимых государственных органов и коллективов людей, определении порядка их деятельности для достижения поставленных целей,

10
Л. Л. Попов. Избранное