Публичные доходы в РФ: финансово-правовой аспект

Публичные доходы в Российской Федерации:
финансовоправовой аспект

НОРМА
Москва, 2019

Н. В. Васильева

Публичные доходы
в Российской Федерации:
финансовоправовой
аспект

Под редакцией доктора юридических наук, профессора
Е. Ю. Грачевой

УДК 347.73
ББК 67.402
В12

Сведения об авторе

Наталья Викторовна Васильева — кандидат юридических наук, доцент. Автор более 100 печатных работ по проблемам финансового,
налогового, бюджетного права.

Рецензент

Арзуманова Л. Л. — доктор юридических наук, доцент, профессор
кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА).

Васильева Н. В.
В12
Публичные доходы в Российской Федерации: финансовоправовой аспект : монография / Н. В. Васильева ; под ред.
Е. Ю. Грачевой. — М. : Норма, 2019. — 304 с.

ISBN 9785917688510 (Норма)
ISBN 9785161040492 (ИНФРАМ, online)

Монография посвящена финансовоправовым проблемам публичных доходов. Исследованы понятие, сущностная характеристика, виды публичных доходов, определено место норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм финансового права. Рассмотрены
централизованные (бюджетные) доходы и децентрализованные публичные доходы.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов
юридических вузов, работников органов государственной власти и
местного самоуправления.

УДК 347.73
ББК 67.402

ISBN 9785917688510 (Норма)
ISBN 9785161040492 (ИНФРАМ, online)
© Васильева Н. В., 2017

Введение

Одной из основополагающих задач любого государства является
формирование денежных фондов, за счет которых будут решаться
разнообразные задачи и реализовываться многочисленные функции в
публичной сфере. В настоящее время финансовая деятельность государства усложняется, происходит ее децентрализация, появляются
относительно новые для российской правовой системы публичные
фонды денежных средств, используемые государством для удовлетворения общих публичных интересов.
Бюджетные доходы покрывают хотя и основную, но только часть
расходов государства. Ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общественных потребностей
предопределяют то, что функции государства в сфере образования,
здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях выполняют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, — казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно
относимые к частным. В настоящее время создаются различные фонды денежных средств, которые могут быть использованы в целях финансирования публичных расходов. Это и фонды государственных
корпораций и компаний, негосударственные пенсионные фонды
и т. п. Являясь частными, они действуют не в частных интересах собственника, а в неких общих, групповых, коллективных интересах
(пенсионное обеспечение, защита вкладов, создание необходимой
высокотехнологичной продукции и т. п.), что предопределяет необходимость их рассмотрения с финансовоправовых позиций.
Финансирование публичных расходов за счет как традиционно
признаваемых публичными, так и создаваемых в публичных целях частных денежных фондов продиктовано новым пониманием базисных
категорий финансового права. Необходимо помнить, что главная
цель финансового права заключается в обеспечении упорядоченности, стабильности и охраны сферы финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в формировании условий для воспроизводства общественных отношений в данной сфере

путем нормативного регламентирования, обеспеченного государственным принуждением1.
Использование в публичных целях различных централизованных
и децентрализованных фондов денежных средств, находящихся как в
государственной (муниципальной), так и в частной собственности,
делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина «государственные доходы». Необходимо не просто переосмысление этой финансовоправовой категории и наделение ее обновленным содержанием, а рассмотрение категориального аппарата
финансового права на новом качественном уровне. Считаем необходимым и оправданным употребление в отношении всех публичных
фондов денежных средств более емкого и широкого термина «публичные доходы».
Необходимо отметить, что различные аспекты правового регулирования публичных доходов нашли отражение как в юридической,
так и в экономической литературе. Вместе с тем до сих пор ряд проблем формирования публичных денежных фондов остается нерешенным. В монографии предпринята попытка комплексного исследования публичных доходов как всех денежных средств, поступающих в
публичные денежные фонды для удовлетворения публичного интереса. Это позволит выработать концепцию правового регулирования
всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для
удовлетворения публичного интереса, распространить на них императивный метод правового регулирования, избежать излишнего волеусмотрения и злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за поступлением и целевым расходованием доходов таких фондов.

6
Введение

1 См.: Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права // Федеральные и региональные аспекты финансового права: «круглый стол», посвященный 75летию академика Н. И. Химичевой: тезисы выступлений (2—3 октября 2003 г.) / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2004. С. 12.

Глава 1. Публичные доходы как категория
финансового права

§ 1. Доход: финансовоправовая характеристика

Определиться с тем, что представляют собой публичные доходы,
невозможно без уяснения сущности такого понятия, как «доход». Доход — одна из ведущих финансовоправовых категорий. «Категории
являются узловыми, наиболее общими, фундаментальными понятиями каждой науки, объединяющими относительно однородные процессы и явления»1. Установление четкой категориальной системы,
как справедливо указал К. С. Бельский, создает «фундамент, на котором возможны дальнейшие исследования»; но «для того, чтобы категории начали работать, им нужно дать определение, т. е. указать на их
существенные черты»2. Не случайно правовая наука придает большое
значение дефинициям, позволяющим уяснить существенные признаки употребляемых фундаментальных категорий. Вместе с тем необходимо констатировать, что до настоящего времени единообразное понимание такой финансовоправовой категории, как доход, отсутствует.
Термин «доход» повсеместно употребляется в институтах финансового права — бюджетном, налоговом и др., но в разных контекстах — публичные доходы, государственные доходы, доходы бюджета,
доход как объект налога, доходы организаций и т. п. В зависимости от
институциональной необходимости в понятие «доход» вкладывается
разное содержание. Это демонстрирует и действующее финансовое
законодательство. Так, в соответствии со ст. 41 НК РФ доходом в качестве объекта налогообложения признается экономическая выгода в
денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить. Статьей 6 БК РФ доход бюджета определяется несколько иначе,
а именно как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита
бюджета. Не наблюдается единства в понимании дохода и в научной,
и в учебной литературе.

1 Вознесенский Э. А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М.,
1974. С. 11.
2 Бельский К. С. Финансовое право. М., 1994. С. 27, 30.

Полагаем, что такая ситуация препятствует научному осмыслению
и практической реализации многих финансовоправовых явлений и
процессов, связанных с доходами. Не вполне понятно, почему при
использовании единого термина в него вкладывается разное содержание. Конечно, можно сказать, что часто встречаются понятия, «которые не только с позиций научных абстракций, но и с позиций легальных дефиниций, закрепленных нормами финансового и налогового
права, не совпадают с одноименными, синонимичными по названию
понятиями, а также легальными дефинициями других отраслей правоведения»1. Однако это всегда продиктовано отраслевой необходимостью и не затрагивает наиболее фундаментальных категорий.
Например, для целей налогообложения уточнены некоторые понятия, используемые иными отраслями законодательства: счета (согласно ст. 11 НК РФ к счетам отнесены только расчетные (текущие) и
иные счета в банках, открытые на основании договора банковского
счета); обособленное подразделение организации (в отличие от гражданского законодательства им при налогообложении признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места). В то
же время обращает на себя внимание то обстоятельство, что такая базисная категория гражданского права, как «юридическое лицо», в налоговом праве новым содержанием наделена не была. В силу необходимости расширения субъектного состава для целей налогообложения введен новый термин «организация». К организациям помимо
тех, которые в гражданском праве образуют категорию «юридические
лица», были отнесены обособленные подразделения иностранных и
международных организаций, с гражданскоправовых позиций не
признаваемые юридическими лицами. Более того, обращает на себя
внимание тот факт, что, как правило, «внутри» отрасли права единые
термины употребляются в одном контексте (бюджет, налоги, контроль и т. п.). Кроме того, можно привести массу примеров использования категорий, сущность которых одинаково определяется вне зависимости от их отраслевой принадлежности (норма права, правоотношение, законность, субъект, физическое лицо, юридическое лицо,
собственность и др.).
Полагаем, что трудности с определением понятия «доход» связаны
со многими факторами как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего обращает на себя внимание то, что «доход» и «рас8
Глава 1. Публичные доходы как категория финансового права

1 Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: дис. ... дра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 39.

ход» — две составляющие денежного фонда. «Как бы ни были сложны
операции с государственными денежными средствами, они всегда
сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных
касс»1. Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования
какоголибо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего
является тем и другим одновременно»2. Наиболее ярко это видно на
примере налога. Для государства налог является основным доходом,
поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для налогоплательщика уплата налога представляет собой расход3.
Кроме того, те или иные субъекты вкладывают в понятие «доход»
разное содержание. Для частного (физического или юридического)
лица доход представляет собой прибыль, получение неких благ, что и
нашло отражение в налоговом законодательстве при определении дохода как экономической выгоды. Так, М. П. Комаровым доход определяется как «приток благ, выраженных в денежной или иной форме,
получаемых какимилибо лицами»4. Дж. М. Кейнс определяет доход
предпринимателя как превышение ценности готовой продукции,
проданной в течение известного периода времени, над первичными
издержками производства5. В финансовой литературе доходы организации определяются как увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или)
погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой
организации, за исключением вкладов участников (собственников
имущества)6.
Для государства доход представляет собой прежде всего средство
выполнения своих функций, удовлетворения публичных расходов.
Ретроспективный анализ финансовоправовой литературы показывает, что дореволюционные ученые, как правило, целью взимания государственных доходов считали осуществление расходов государства.
Так, С. Зен полагал, что «содержанием финансовой науки является
вопрос о том, как союзы публичного характера (государства, общи§ 1. Доход: финансовоправовая характеристика
9

1 Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 65.
2 Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2010. С. 228.
3 Это нашло отражение и в действующем законодательстве. Так, ст. 264 НК РФ,
в частности, прямо предусмотрено, что суммы налогов и сборов относятся к прочим
расходам, связанным с производством и реализацией.
4 Комаров М. П. Государственные приоритеты политики доходов. М., 2014. С. 75.
5 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1999. С. 55.
6 См.: Аюшиев А. Д. Финансы предприятий и организаций. Иркутск, 2005. С. 39; Ковалев В. В., Ковалев Вит. В. Финансы предприятий. М., 2004. С. 299; Куницына С. Ю.,
Крикун Е. С. Финансы предприятий. Иркутск, 2009. С. 146.

ны) добывают материальные средства, необходимые для удовлетворения коллективных потребностей»1.
С. И. Иловайский считал, что в каждом хозяйстве расходам должны соответствовать доходы. Характер государственных доходов несколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве. Частное хозяйство по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публичное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю
своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с последних налогов2.
И. Х. Озеров подчеркивал, что средством удовлетворения публичных потребностей является накопление средств3. По мнению И. И. Янжула, доходы государства — это материальные средства, необходимые
для удовлетворения его потребностей4. Л. В. Ходский также отмечал,
что всякий государственный расход должен быть покрыт из доходов государства, общим источником которых должен служить народный доход5.
Государственные доходы рассматриваются и как средство выполнения задач и функций государства. Например, Э. А. Вознесенский
определял доходы государства как совокупность средств, находящихся в собственности государства и создающих материальную базу для
выполнения его функций6.
Несомненно, некоторое различие в дефиниции дохода по субъектному составу вполне оправданно, но полагаем, что указание при определении государственных доходов только на цель их получения,
а именно на выполнение функций, на осуществление расходов не отражает основных сущностных свойств такого явления, как доходы.
Поэтому еще до революции ученые приводили и иные характеристики государственных доходов. Прежде всего указывалось на перераспределительный характер государственных доходов. Так, Д. Львов
писал: «Доход государства соединяется с производительным потреблением частного имущества: это потребление выражается во взимании налогов»7.
Э. Н. Берендтс сделал попытку более четко определить данную категорию. Помимо направленности на удовлетворение государствен10
Глава 1. Публичные доходы как категория финансового права

1 Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1914. С. 7.
2 См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1895. С. 57.
3 См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1911. С. 43.
4 См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С. 19.
5 См.: Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовой
науке. СПб., 1901. С. 18, 22.
6 См.: Вознесенский Э. А. Указ. соч. С. 14.
7 Львов Д. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 3.