Государственное управление экономическими и социальными процессами

Москва

ИНФРАМ

2020

ГОСУДАРСТВЕННОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

ЭКОНОМИЧЕСКИМИ 

И СОЦИАЛЬНЫМИ

ПРОЦЕССАМИ

Б.А. РАЙЗБЕРГ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по направлениям подготовки 38.03.01 «Экономика»,

38.03.02 «Менеджмент» (квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 336(075.8)
ББК 65.05я73
 
Р12

Райзберг Б.А.

Государственное управление экономическими и социальными 

процессами : учеб. пособие / Б.А. Райзберг. — М. : ИНФРАМ, 
2020. — 384 с. — (Выс шее образование: Бакалавриат).

ISBN 978516006792-6 (print)
ISBN 978516102128-6 (online)

В учебном пособии на современном уровне знаний и в доступной 

для восприятия широким кругом читателей форме изложены научнометодические и прикладные основы государственного управления социально-экономическими объектами, процессами, отношениями.

Пособие выделяется комплексностью изложения, охватом много
численных функций государственного управления экономикой и регулирования рыночных процессов, видов и способов управления, включая управление собственностью, имуществом, конкурентоспособностью, 
экономической и финансовой безопасностью. Значительное внимание 
уделено анализу опыта реформ системы управления в России, отражен зарубежный опыт государственного регулирования экономики и социальной 
сферы.

Для студентов экономических вузов и факультетов.

УДК 336(075.8)

ББК 65.05я73

Р12

© Райзберг Б.А., 2005

ISBN 978516006792-6 (print)
ISBN 978516102128-6 (online)

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Введение.................................................................................................................6

Глава 1.
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЭКОНОМИКОЙ........................................................................................................8

1.1 Общие сведения об управлении...............................................................8
1.2. Цели, задачи и функции государственного управления экономикой.....23
1.3. Государственное управление и государственное регулирование...........35
1.4. Субъекты государственного управления.................................................39
1.5. Объекты государственного управления..................................................49
1.6. Правовые основы и правовое обеспечение государственного
управления экономическими объектами, процессами, отношениями...56
1.7. Эффективность государственного управления.......................................69
1.8. Государственная экономическая политика — стратегическая
основа управления экономикой..............................................................83
1.8.1. Сущность экономической политики.............................................83
1.8.2. Цели государственной экономической политики........................87
1.8.3. Фискальная экономическая политика..........................................91
1.8.4. Монетарная экономическая политика...........................................96
1.8.5. Другие виды и формы государственной
экономической политики..............................................................99

Глава 2.
МЕТОДЫ И МЕХАНИЗМЫ, ИНСТИТУТЫ И ИНСТРУМЕНТЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ..............................................................101

2.1. Методы государственного управления.................................................101
2.1.1. Административно-распорядительные методы
государственного управления....................................................102
2.1.2. Методы экономического побуждения........................................110
2.1.3. Социально-психологические методы
государственного управления.....................................................117
2.1.4. Сочетание методов государственного управления.....................122
2.2. Институты государственного управления
и институциональные преобразования.................................................125
2.3 Инструменты государственного управления.........................................139
2.3.1. Инструменты государственного управления
макроэкономического уровня......................................................146
2.3.2. Микроэкономические инструменты
государственного управления и регулирования........................157
2.4. Государственное экономическое прогнозирование,
планирование, программирование........................................................163
2.4.1. Взаимодействие государства с другими участниками
экономической деятельности......................................................164
2.4.2. Макроэкономическое прогнозирование.....................................167

ОГЛАВЛЕНИЕ

2.4.3. Государственное планирование.................................................175
2.4.4. Государственное экономическое программирование................188
2.5. Государственное бюджетирование........................................................203
2.6. Налогообложение и налоговое регулирование......................................219
2.6.1. О налогах и налоговой системе государства..............................219
2.6.2. Принципы налогообложения и налогового регулирования........227
2.6.3. Государственное налоговое регулирование................................231

Глава 3.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СЕКТОРАМИ ЭКОНОМИКИ
И СФЕРАМИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ........................................239

3.1. Государственное управление производственным сектором
и отраслевой структурой производства.................................................239
3.1.1. Роль государства в управлении производством.........................239
3.1.2. Государственная промышленная политика.................................246
3.1.3. Государственные закупки в системе управления
производством......................................................................250
3.2. Государственное управление социальными процессами
и социальной сферой экономики...........................................................255
3.2.1. Участие государства в социальных процессах...........................255
3.2.2. Социальная поддержка и защита населения
со стороны государства...............................................................258
3.2.3. Формы, методы, инструменты государственного
социального управления..............................................................267
3.2.4. Государственное регулирование труда и занятости.
Социальное партнерство в государственном управлении.........272
3.3. Государственное управление объектами и отношениями
собственности...................................................................................282
3.3.1 Виды и способы государственного управления
собственностью......................................................................282
3.3.2. Коммерциализация государственных предприятий...................288
3.3.3. Аренда государственной собственности.
Государственные концессии........................................................289
3.3.4. Приватизация государственной собственности.........................291
3.3.5. Разграничение прав собственности и полномочий
управления. Передача объектов собственности
из одной формы в другую...........................................................293
3.3.6. Национализация, огосударствление объектов собственности...296
3.3.7. Социальная направленность процессов
преобразования собственности..................................................297
3.3.8. Управление функционированием объектов
государственной собственности..................................................300
3.4. Государственное управление финансами..............................................302
3.4.1. Сущность финансов и управления финансами
со стороны государства...............................................................302
3.4.2. Управление финансовыми потоками...........................................309
3.4.3. Государственное управление финансово-кредитными
отношениями и банковской деятельностью...............................315
3.5. Государственное антимонопольное регулирование.
Государственная поддержка конкуренции
и конкурентоспособности товаропроизводителей................................323

3.5.1. Конкурентный и монопольный рынки.........................................323
3.5.2. Государственное противодействие монополизму......................326
3.5.3. Государственное регулирование естественных монополий......330
3.5.4. Антимонопольное управление рынками имущественных
объектов собственности..............................................................333
3.5.5. Государственная поддержка конкурентоспособности
отечественных товаропроизводителей......................................335
3.6. Инвестиции и инновации как объект государственного управления....339
3.6.1. Сущность инвестиций и инвестиционных процессов.
Источники инвестиций и их потребители...................................339
3.6.2. Цели, задачи, проблемы государственного управления
инвестициями..........................................................................347
3.6.3. Роль государства в активизации инвестиционных процессов...351
3.6.4. Государственное управление инновационноинвестиционной деятельностью.................................................356
3.7. Государственное управление внешнеэкономической деятельностью......358
3.7.1. Цели и задачи, органы управления внешнеэкономической
деятельностью.........................................................................358
3.7.2. Способы государственного управления
внешнеэкономической деятельностью.......................................361
3.7.3. Государственная поддержка и стимулирование
внешнеэкономической деятельности.........................................365
3.8. Управление экономической безопасностью..........................................367
3.8.1. Сущность и содержание экономической безопасности.............369
3.8.2. Критерии экономической безопасности.....................................375
3.8.3. Финансовая устойчивость и безопасность.................................377

Литература............................................................................................382

ВВЕДЕНИЕ

Во всех странах в любых социально-экономических системах
государственное управление составляет неотъемлемую часть процесса управления экономикой. Государству принадлежит определяющая роль в управлении экономическими объектами, относящимися к государственной собственности, включая продажу, приобретение, приватизацию этих объектов, их использование для
выполнения государственных функций, предоставление в аренду,
концессию, в качестве залога. Государство управляет формированием и расходованием бюджета страны и регионов, движением
государственных финансовых ресурсов, выполняет функции социального управления, способствует решению задач научно-технического развития.
Не остаются вне влияния государства и рыночные процессы,
для регулирования которых государство использует правовые,
организационные, экономические механизмы, институты и инструменты. Программно-целевое планирование и управление также попадает в сферу государственного воздействия.
В современной науке и практике во многом преодолена концепция невмешательства государства в рыночную экономику.
Стало очевидным, что только государство способно преодолеть так
называемые «провалы» рынка и ввести экономические процессы
в цивилизованное русло сочетания централизованного управления
и рыночного саморегулирования. Государственное управление
тесно сочетается с набирающим обороты в России муниципальным управлением, предусматривающим по существу продолжение
государственного управления в форме местного самоуправления.
Повышение роли государственного управления экономикой,
его повсеместное распространение привели к выделению в числе
базовых предметов, изучаемых в высших учебных заведениях России экономического, юридического, социологического профиля,
предмета «Государственное и муниципальное управление», в целом и его отдельных частей. Тенденции к изучению государственного управления (государственного регулирования) наблюдаются
в средних специальных учебных заведениях, колледжах и даже в
средней школе.
Появились отечественные учебные пособия по государственному и муниципальному управлению, для вузов, приходящие на
смену ранее изданным иностранным источникам.

Вместе с тем под влиянием продолжающихся в России реформ
и в связи с усложнением объектов и процессов управления экономикой и социальной сферой предмет теории и практики государственного управления постоянно расширяется и углубляется,
требует дополнения новыми разделами. Так, в последние годы
приобрели актуальность антикризисное управление, финансовый
менеджмент, реинжинириг, управление экономической безопасностью, административные реформы государственного управления. Отсюда вытекает необходимость обновления учебной литературы.
Настоящее учебное пособие согласно замыслу автора отличается от других полнотой охвата содержания государственного управления в его современных формах, используемых в России и за
рубежом. Содержание книги излагается доступным не только для
студентов вузов, но и для учащихся колледжей и школ образом.
В свете изложенного учебное пособие может быть рекомендовано широкому кругу читателей, изучающих государственное и
муниципальное управление в самых разных учебных заведениях.
Книга способна стать полезной лицам, повышающим квалификацию в области государственного управления и стремящимся получить системное представление об этом предмете.
Автор выражает признательность В.Ю. Буряк за творческое
участие в подготовке книги к изданию.

Глава 1
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЭКОНОМИКОЙ

1.1. Общие сведения об управлении

Государственное управление экономикой, хозяйством, так же
как и муниципальное управление, представляют неотъемлемую
часть более общей системы управления экономикой страны.
Учитывая, что процессы управления на разных уровнях тесно
связаны между собой, целесообразно предпослать рассмотрению
собственно государственного управления общее описание управления экономикой, которое сплетается с управлением обществом,
социумом, жизнедеятельностью населения. Познавая вначале общие сведения об управлении и определяя место государственного управления в единой системе управления хозяйством, экономической деятельностью, удается полнее представить всю многогранную картину управления объектами экономической природы,
социальными процессами.
Само исходное понятие «управление» относится к числу неоднозначно и нечетко трактуемых категорий. При достаточной
простоте и наглядности интуитивного восприятия смысла управления попытки четко определить, описать значение термина «управление» наталкиваются на серьезные трудности, даже если они
предпринимаются специалистами, знающими теорию и обладающими опытом.
На первый взгляд, смысл понятий «управлять», «управление»
настолько очевиден, что они не нуждаются в дополнительном
объяснении. Ведь с детских лет мы видим, как родители управляют детьми, руководители — подчиненными, водитель — автомобилем, автоинспектор — водителями. Да и каждый из нас чемто и кем-то обязательно управляет, хотя бы расходами собственных средств. Несмотря на все это, дать достаточно общее, четкое
определение терминов «управлять» и «управление» трудно. Авторы, составители энциклопедий и словарей, начиная с В. Даля и

завершая современными, предпочитают либо прибегать к объяснению посредством привлечения близких, аналогичных по значению слов типа «руководить», «направлять», «распоряжаться», либо
иллюстрировать управление примерами управленческой деятельности.

Общность, многоаспектность и многозначность универсально
го понятия «управление», получившего широкое распространение
и употребляемого в разных смыслах, затрудняет возможность раскрытия его сущности одной или несколькими фразами.

Характерно, что российскому термину «управление» и близким

к нему словам «руководство», «организация» в английском языке
соответствует большее количество слов с аналогичным смыслом,
включая следующие:

government — государственное, правительственное управление,

форма правления;

management — руководство, распоряжение, заведование, адми
нистрирование;

administration — организация, администрирование, распоряжение;
direction — руководство, директивное (указательное) управление;
conduct — управлять посредством контрактов, водить, руководить;
drive — управлять транспортом, править;
steer — направлять, править, вести (машины, людей).
Таким образом, наблюдается ограниченность набора слов в рус
ском языке, адекватных универсальному термину «управление»,
отражающих его разновидности. В одном понятии «управление»
совмещаются такие его формы, как «управление государством»,
«управление производством», «управление людьми», «управление
машинами». Это заставляет сопровождать слово «управление» эпитетами, дополнениями, разъясняющими, в каком смысле, значении оно употребляется.

В широком понимании управление есть сознательное воздей
ствие со стороны людей на объекты живой и неживой природы и
процессы, в которых участвуют эти объекты, с целью получить
желаемый результат. Следуя этому краткому определению, представим управление в виде упрощенной схемы (рис. 1.1), чтобы в

Рис. 1.1. Упрощенная принципиальная схема управления

Объект

управления

управляющее
воздействие

Субъект

управления

последующем обогащать эту схему, насыщая ее новыми элементами и деталями, а также сопровождая словесными пояснениями.
Под субъектом управления понимают активную сторону управления, лицо, которое управляет. Объект управления — это пассивная сторона, подвергающаяся воздействию со стороны субъекта.
Управляющее воздействие есть способ, инструмент, посредством
которого субъект влияет на объект, направляет его действия.
Содержание управления, виды управляющих воздействий существенно зависят от того, кем и чем управляет субъект, т.е. от
объекта управления. В состав вещей, предметов, существ, входящих в состав объектов управления, входят:
— природная среда, доступная воздействию, влиянию со стороны людей;
— созданные человеком средства в виде материалов, энергии,
зданий, сооружений, оборудования, информации, денежных ценностей;
— люди, члены общества, производители, потребители.
Говоря о перечисленных объектах управления, мы имеем в виду:
а) собственно объекты в их материально-вещественном воплощении;
б) процессы, в которых участвуют, задействованы указанные
объекты;
в) отношения между людьми, возникающие в ходе протекания
процессов.
Применительно ко всей отмеченной выше гамме объектов
субъектами управления являются по существу только человек,
люди, группы людей, органы управления. Не все объекты и процессы, протекающие в природе и обществе, подвержены непосредственному воздействию со стороны людей, часть из них не управляема или только частично управляема человеком. Идеалисты,
верующие люди считают, что в управлении этими объектами проявляется божественное начало, тогда как материалисты, атеисты
полагают, что такими объектами и процессами управляют законы природы.
Отметим, что наличие органов управления, государства и общества, выступающих в роли субъектов управления, не противоречит утверждению, что в конечном счете всем, что поддается
управлению в мире, управляют люди. Повсеместно утверждающие,
что экономикой, обществом, страной управляет государство, должны представлять и понимать, что органы управления, олицетворяющие государство, действующие от его имени, состоят из людей. В управленческих решениях, законах, правилах и нормах,
исходящих от этих органов, проявляется воля людей.