Государственная регламентация образовательной деятельности

ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А.Г. ЧЕРНЯВСКИЙ
Д.А. ПАШЕНЦЕВ
Н.М. ЛАДНУШКИНА
С.И. ФЁКЛИН

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК [347+37](075.4)
ББК 67.404:74
 
Ч49

Р е ц е н з е н т ы :
Звонарев А.В., кандидат исторических наук, доцент, заместитель 
директора по учебно-методической работе Института права и управления Московского городского педагогического университета; 
Терновая О.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Чернявский А.Г.
Ч49  
Государственная регламентация образовательной деятельности : 
монография / А.Г. Чернявский, Д.А. Пашенцев, Н.М. Ладнушкина, С.И. Фёклин. – Москва : ИНФРА-М, 2020. — 200 с. – (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/1035216.

ISBN 978-5-16-015463-3 (print)
ISBN 978-5-16-107909-6 (online)
В монографии рассматриваются вопросы теории и практики применения законодательства по вопросам лицензирования, государственной аккредитации, контроля и надзора в сфере образования. 
Рекомендуется государственным служащим органов исполнительной 
власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные 
Российской Федерацией полномочия в сфере образования, а также руководителям образовательных организаций, преподавателям и студентам 
юридических факультетов (институтов).

УДК [347+37](075.4)
ББК 67.404:74

ISBN 978-5-16-015463-3 (print)
ISBN 978-5-16-107909-6 (online)

© Чернявский А.Г., Пашенцев Д.А., 
Ладнушкина Н.М., Фёклин С.И., 
2020

Введение

Понятие «государственная регламентация образовательной 
деятельности» достаточно новое для сферы образования, так как 
появилось в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
В соответствии со статьей 90 Федерального закона от 29.12.2012 
№ 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственная регламентация образовательной деятельности направлена на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением 
и проверкой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований.
Государство установило требования к условиям осуществления 
образовательной деятельности в форме лицензионных требований 
к соискателю лицензии и лицензиату, к качеству образования 
в виде федеральных государственных образовательных стандартов, 
к организации и осуществлению образовательной деятельности 
по основным и дополнительным образовательным программам, 
которые в лице уполномоченных органов контролируют их выполнение. 
Все это направлено на реализацию конституционного права 
на образование и соответствующих государственных гарантий, повышение доступности образования и его качества. 
Вместе с тем регламентация образовательной деятельности 
со стороны государства осуществлялась и раньше, о чем и представлен материал в одной из глав монографии.
В настоящее время идет непрерывный и достаточно активный 
процесс эволюции нормативных правовых актов, регулирующих 
вопросы контроля и надзора в сфере образования, с целью совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации 
предоставления государственных услуг в сфере образования.
Но, несмотря на большое количество вносимых изменений в законодательные акты, они по-прежнему содержат значительные пробелы и не обеспечивают эффективный правовой механизм реализации устанавливаемых норм, в том числе при осуществлении 
контроля и надзора в сфере образования, что создает значительные 
трудности в процессе правоприменения действующих норм в сфере 
образовательного права. 
Так, практика применения лицензионных требований к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности показывает необходимость внесения изменения в отдельные их положения, так как они не могут быть исполнены в полном объеме 

в силу их противоречия действующим правовым нормам. Невозможным реализовывать качественно и в полном объеме государственную функцию по государственной аккредитации образовательной деятельности делает наличие ряда правовых пробелов 
в части проведения аккредитационной экспертизы. Актуальным 
остается вопрос о признании результатов процедуры общественнопрофессиональной аккредитации при государственной аккредитацией образовательной деятельности. В законодательных актах 
об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие содержания и качества подготовки обучающихся, что является стержневым элементом государственного контроля качества 
образования и соответственно снижает эффективность реализации 
данной государственной функции. Нечетко прописаны основные 
механизмы реализации норм в части применения мер по результатам проверок федерального государственного контроля качества 
образования и федерального государственного надзора в сфере образования. Усложняет работу органов контроля и надзора в сфере 
образования на уровне субъектов Российской Федерации отсутствие административных регламентов исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственной функции по контролю и надзору. 
Перечисленный перечень проблемных вопросов не является исчерпывающим. Стоит отметить наличие ряда неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, но присутствующих в законодательстве об образовании. 
Но все это в свою очередь снижает эффективность реализации 
указанных процедур, делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, допускает возможность необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных нарушений, выявленных 
в деятельности организаций, осуществляющих образовательную 
деятельность. Усугубляются данные проблемы и отсутствием 
правовой компетенции у большинства руководителей организаций, осуществляющих образовательную деятельность, что 
также не способствует реализации в полном объеме гарантированных прав граждан на образование.
Учитывая вышеизложенное, авторы при написании монографии поставили перед собой цель всесторонне изучить тему государственной регламентации в сфере образования и представить 
читателю свой взгляд на современный институт лицензирования 
и государственной аккредитации образовательной деятельности, 
контроля и надзора в сфере образования через призму исторического развития, а также с учетом сформировавшегося правового 
регулирования. 

При написании книги использованы материалы магистерской 
диссертации Ладнушкиной Н.М., портала http://mosobrnadzor.ru, 
базы данных Фёклина С.И. «Научно-методическое сопровождение 
формирования правовой компетенции директора московской 
школы», а также документы справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
 

Глава 1 
ТЕОРЕТИКОИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Государственная регламентация образовательной деятельности 
осуществляется на системной основе, что подразумевает наличие 
определенных стратегических целей, которые достигаются с помощью правовых средств. Право выступает в данном случае как 
инструмент, при помощи которого государство решает стоящие 
перед ним задачи в сфере образования. Развитие образования – это 
одна из важнейших функций государства, и процесс реализации 
этой функции отличается постоянным характером, планомерностью, долгосрочностью планирования, ориентацией на достижение 
стратегических целей.
Совершенствование правовой регламентации образовательной 
деятельности осуществляется в рамках определенной системы координат, которые формируются на основе соответствующей государственной политики в сфере образования.
Государственная политика в сфере образования представляет 
собой системную целенаправленную деятельность государства 
в лице соответствующих органов и должностных лиц в сфере образования, направленную на достижение стратегической цели – более 
полной реализации конституционного права на образование.
Как отмечают ученые, государственная политика в сфере образования тесно связана с социальной политикой1. Об этом, в частности, свидетельствуют нормы Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»2. Этот правовой акт, в числе 
прочего, предусматривает комплекс мероприятий, связанных 
со сферой образования. Они направлены как на повышение средней 
заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений общего образования, преподавателей и мастеров производственного обучения 

1 
Кочерга С.А. Государственная политика в сфере образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 12. 
2 
Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Собрание законодательства РФ, 07.05.2012, № 19, ст. 2336.

образовательных учреждений среднего профессионального образования, работников учреждений культуры, так и на повышение 
эффективности содействия трудоустройству инвалидов, на обеспечение доступности профессионального образования, включая 
совершенствование методов профессиональной ориентации детейинвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, 
на подготовку специализированных программ профессионального 
обучения инвалидов с учетом особенностей их психофизического 
развития и индивидуальных возможностей, а также индивидуальных программ реабилитации инвалидов, на создание условий 
для повышения уровня занятости инвалидов, в том числе на оборудованных (оснащенных) для них рабочих местах.
С другой стороны, государственная политика в сфере образования может рассматриваться как одно из направлений правовой политики. Правовая политика представляет собой систему 
мер по реализации основных функций государства правовыми 
средствами. Правовая политика может быть классифицирована по сферам общественных отношений, в которых она осуществляется. Отношения в сфере образования представляют собой 
одну из таких сфер, где важное значение имеет целенаправленное 
государственное воздействие, осуществляемое с помощью правовых норм1. 
В современной юридической науке высказываются различные 
мнения относительно понятия и содержания образовательной политики. Например, в недавно опубликованном учебнике для академического бакалавриата «в качестве политики в сфере образования предлагается рассматривать сферу общественной жизни, 
связанную с деятельностью государства по управлению областью 
образования»2.
Данное определение представляется не вполне корректным. 
По нашему мнению, политика должна рассматриваться не как 
сфера, а как деятельность в определенной сфере, и включает она 
в себя не только управление.
Так как легальное определение государственной политики 
в сфере образования отсутствует, представляется возможным предложить следующее авторское определение, апробированное в ранее 
изданной монографии.
Государственная политика в сфере образования представляет 
основанную на праве систематическую, научно обоснованную, 
целенаправленную деятельность государства в лице его органов 

1 
Ладнушкина Н.М., Пашенцев Д.А., Фёклин С.И. Образовательное право: 
вопросы теории и практики. Рязань, 2017. С. 61.
2 
Образовательное право: учебник для академического бакалавриата / под 
общ. ред. А.И. Рожкова. М.: Юрайт, 2016. С. 29.

и должностных лиц по созданию условий для полной и всесторонней реализации конституционного права на образование1. 
По мнению Т.В. Корчагиной, государственная политика в сфере 
образования обладает следующими чертами: представляет собой 
вид правовой политики, так как реализуется с помощью правовых 
средств; опирается на нормы действующей Конституции Российской Федерации; связана с социальной политикой и решением 
задач в социальной сфере2.
Не отрицая того, что сфера образования тесно взаимосвязана 
с социальной сферой и при широком понимании последней даже 
входит в ее состав, отметим в то же время, что государственная политика в сфере образования обладает существенной спецификой 
и отличается от государственной социальной политики.
Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования установлены в ст. 3 
Федерального закона об образовании.
1. Признание приоритетности образования. Этот принцип, 
с одной стороны, подчеркивает важнейшую роль образования 
в развитии личности, общества и государства. Именно образование 
является условием успешного экономического, культурного и духовного развития. С другой стороны, он косвенно вытекает из конституционного права на образование, которое относится к числу 
основополагающих прав человека и гражданина.
2. Обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Этот принцип 
фактически состоит из двух частей. Первая вытекает из конституционной нормы о праве на образование. Вторая часть вытекает 
из конституционной нормы о недопустимости всех форм дискриминации, в том числе, на основании расовой или национальной, 
а также религиозной принадлежности. Эта норма реализуется 
во всех сферах жизни общества, включая сферу образования.
3. Гуманистический характер образования, приоритет жизни 
и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития 
личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального 
природопользования. Этот принцип сформулирован развернуто 
и включает в себя ряд взаимосвязанных элементов, которые в со
1 
Ладнушкина Н.М., Пашенцев Д.А., Фёклин С.И. Образовательное право: 
вопросы теории и практики. Рязань, 2017. С. 63.
2 
Корчагина Т.В. Государственная политика в сфере образования // Права 
и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая 
практика: материалы научной конференции памяти проф. Ф.М. Рудинского. Рязань, 2017. С. 238.

вокупности могут и должны определять направления развития 
образования и его содержание. Фактически в этом пункте законодатель перечисляет те качества личности, которые должны быть 
сформированы в результате реализации государственной образовательной политики. Очевидно, что личность, получившая образование, должна обладать важными качествами: трудолюбием, 
патриотизмом, ответственностью, правовой культурой, бережно 
относиться к окружающей среде. Формирование такой личности 
в образовательном процессе возможно только на основе гуманистического характера образования, которое исходит из приоритета 
жизни и здоровья человека, его прав и свобод. Не вполне вписывается в эту логику только рациональное природопользование. Представляется, что важная задача рационального природопользования 
находится все-таки вне сферы образования и должна решаться 
не субъектами образовательных отношений.
4. Единство образовательного пространства на территории 
Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях 
многонационального государства. Данный принцип и соответствующее направление государственной политики в сфере образования определяются многонациональным характером российской 
государственности, фактом проживания на территории страны 
представителей почти двух сотен различных национальностей. 
С учетом этого, государственная политика в сфере образования, 
с одной стороны, должна исходить из единства образовательного 
пространства, с другой стороны, следует учитывать этнокультурные 
особенности и языковое разнообразие.
5. Создание благоприятных условий для интеграции системы 
образования Российской Федерации с системами образования 
других государств на равноправной и взаимовыгодной основе. 
Данный принцип реализуется в рамках Болонского процесса, однако надежды на скорую и успешную интеграцию в рамках международного образовательного пространства не оправдались. Не удается решить серьезные проблемы в системе взаимного признания 
документов об образовании, очень низкой остается академическая 
мобильность студентов и преподавателей. 
6. Светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Этот принцип вытекает из конституционной нормы 
о светском характере российской государственности. В соответствии с ним, образование в государственных образовательных организациях строится на светской основе. Также данный принцип 
учитывает конституционную норму о свободе совести и свободе 
вероисповедания.

7. Свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, 
включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, 
предоставленных системой образования, а также предоставление 
педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Этот принцип имеет важное значение 
для реализации конституционного права на образование, он неразрывно связан с понятием академических свобод обучающихся и педагогов, тесно перекликается с девятым принципом. 
8. Обеспечение права на образование в течение всей жизни 
в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы 
образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека. Данный принцип развивает конституционную норму о праве на образование как одном из важнейших 
прав человека и гражданина. Право на образование определяется 
потребностями самой личности, ее запросами и интересами, 
а система образования должна быть гибкой и адаптивной, чтобы 
в максимальной степени соответствовать этим потребностям. 
По нашему мнению, государственная политика в сфере образования должна исходить не только из потребностей личности, 
что вытекает из духа и содержания действующей Конституции 
и вполне оправдано, но также из потребностей общества и его 
развития. В обществе всегда существует запрос на образованных 
и квалифицированных специалистов, этот запрос весьма динамичен, его структура изменяется, и государство, принимая меры 
по развитию системы образования, должно исходить, в числе прочего, из существующих общественных запросов. Если развитие образования будет соответствовать потребностям общества, это позитивно скажется на всех сферах общественной и государственной 
жизни, а также будет соответствовать и интересам каждой социально активной личности.
9. Автономия образовательных организаций, академические 
права и свободы педагогических работников и обучающихся, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций. Академические права и свободы имеют 
важное значение для развития системы образования, в связи 
с чем будут отдельно рассмотрены ниже. Что касается информационной открытости и публичной отчетности образовательных 
организаций, то данный аспект их деятельности обусловлен современными процессами формирования информационного общества. Государство реализует программу «Информационное об