Конституционное право Российской Федерации. Учебник для академического бакалавриата и магистратуры

ÌÎÑÊÂÀ 2017

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА

С.М. Шахрай

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебник
для академического бакалавриата
и магистратуры

4-е издание,
измененное и дополненное

Рекомендовано
УМО по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция»
и по специальности 030501 «Юриспруденция»

УДК 342
ББК 67.400
Ш 32

Рецензенты:

Богданова Н.А. – профессор кафедры конституционного и муниципального 
права юридического факультета Московского государственного университета 
имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, почетный работник 
высшего профессионального образования РФ;
Чиркин В.Е. – главный научный сотрудник сектора сравнительного права 
Института государства и права Российской академии наук, главный научный 
сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ.

Шахрай С.М.
Ш 32 
Конституционное право Российской Федерации: Учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. – 
М.: Статут, 2017. – 624 с.

ISBN 978-5-8354-1314-0 (в пер.)

Настоящий учебник, представляющий собой четвертое, измененное 
и дополненное издание, написан С.М. Шахраем – известным российским ученым, государственным и политическим деятелем, соавтором 
(вместе с членом-корреспондентом РАН, д.ю.н., профессором С.С. Алексеевым) текста действующей Конституции РФ 1993 г. 
В нем систематизированы базовые теоретические представления в области конституционного права и дан комплексный анализ практики конституционно-правовых отношений. Автор освещает фундаментальные 
проблемы становления и развития в России современного конституционного права сквозь призму решений Конституционного Суда РФ. Это 
дает возможность представить читателям учебника «живое конституционное право» во всем его многообразии и вооружить их практическим 
путеводителем в мире современных правовых реалий. Используемые 
нормативные правовые акты (за исключением оговоренных случаев) 
представлены в действующих редакциях. 
Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей 
юридических и других гуманитарных вузов и факультетов, научных работников и всех заинтересованных читателей.

УДК 342
ББК 67.400

ISBN  978-5-8354-1314-0

© С.М. Шахрай, 2011–2016
© Издательство «Статут», 2016 

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................ 9

РАЗДЕЛ.I
ТЕОРИЯ.КОНСТИТУЦИОННОГО.ПРАВА
РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ.

Глава.1
ОБЩАЯ.ХАРАКТЕРИСТИКА.КОНСТИТУЦИОННОГО.ПРАВА.
РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ............................................................ 13
§.1...Понятие.и предмет.конституционного.права..
Российской.Федерации......................................................... 13
§.2..Конституционно-правовые.нормы.и отношения.............. 18
§.3..Источники.конституционного.права.................................. 27
§.4..Конституционно-правовая.ответственность...................... 36
§.5...Место.конституционного.права.в системе.права..
Российской.Федерации......................................................... 42
§.6..Наука.конституционного.права........................................... 45

РАЗДЕЛ.II
КОНСТИТУЦИЯ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ.

Глава.2
ОСНОВЫ.КОНСТИТУЦИОННОЙ.ТЕОРИИ.................................... 49
§.1..Понятие.и юридические.свойства.конституции............... 50
§.2..Сущность.конституции......................................................... 57
§.3...Порядок.пересмотра.Конституции..
Российской.Федерации.и принятия..
конституционных.поправок...
Толкование.Конституции..................................................... 61.

Глава.3
ИСТОРИЯ.РАЗВИТИЯ.КОНСТИТУЦИИ..
РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ............................................................ 72
§.1..Этапы.развития.российского.конституционализма.......... 72
§.2...Принятие.новой.Конституции.Российской.Федерации:.
краткая.история..................................................................... 81
§.3...Особенности.Конституции.Российской.Федерации.
1993.г....................................................................................... 94

Оглавление

РАЗДЕЛ.III
ОСНОВЫ.КОНСТИТУЦИОННОГО.СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ.

Глава.4
КОНСТИТУЦИОННЫЙ.СТРОЙ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ.... 104
§.1..Понятие.конституционного.строя..................................... 104
§.2..Человек,.его.права.и свободы.как.высшая.ценность...... 109
§.3...Политические.основы.конституционного.строя..
Российской.Федерации....................................................... 114
§.4...Социально-экономические.основы..
конституционного.строя.Российской.Федерации........... 135

РАЗДЕЛ.IV
ОСНОВЫ.ПРАВОВОГО.СТАТУСА.ЧЕЛОВЕКА.И.ГРАЖДАНИНА

Глава.5
ОБЩИЕ.ПОЛОЖЕНИЯ.................................................................... 143
§.1..Понятие.основ.правового.статуса.личности.................... 143
§.2...Принципы.правового.статуса.человека.
и.гражданина....................................................................... 146
§.3..Ограничение.прав.и свобод............................................... 148

Глава.6
КОНСТИТУЦИОННЫЕ.ПРАВА,.СВОБОДЫ
И.ОБЯЗАННОСТИ.ЧЕЛОВЕКА.И.ГРАЖДАНИНА........................ 154
§.1..Классификация.конституционных.прав.и свобод........... 154
§.2..Личные.права.и свободы.................................................... 156
§.3..Политические.права.и свободы......................................... 164
§.4...Социально-экономические.и.культурные..
права.и свободы................................................................... 172
§.5...Конституционные.обязанности.человека..
и гражданина....................................................................... 182
§.6...Конституционные.гарантии.прав.человека..
и гражданина....................................................................... 185

Глава.7
ГРАЖДАНСТВО.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ............................. 195.
§.1..Понятие.гражданства.......................................................... 195
§.2..Принципы.гражданства.Российской.Федерации............ 201
§.3...Порядок.приобретения.и прекращения..
гражданства.Российской.Федерации................................ 203

Оглавление

§.4...Порядок.решения.дел.о гражданстве..
Российской.Федерации....................................................... 210
§.5...Правовой.статус.беженцев.и вынужденных..
переселенцев.в Российской.Федерации........................... 211
§.6...Правовое.положение.иностранных.граждан..
и лиц.без.гражданства.в Российской.Федерации............ 217

РАЗДЕЛ.V
ФЕДЕРАТИВНОЕ.УСТРОЙСТВО.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ

Глава.8
ПРАВОВАЯ.ПРИРОДА.И.КОНСТИТУЦИОННЫЕ.ОСНОВЫ..
ФЕДЕРАЛИЗМА.В.РОССИИ............................................................ 220
§.1..Истоки.федеративного.выбора.России............................. 220
§.2..Природа.российского.федерализма.................................. 242
§.3...Конституционные.основы.федеративного..
устройства.государства.в России....................................... 250

Глава.9
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ.СТАТУС.СУБЪЕКТОВ..
РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ.......................................................... 276
§.1...Конституционно-правовой.статус.республики..
в составе.Российской.Федерации...................................... 282
§.2...Конституционно-правовой.статус.краев,..
областей,.городов.федерального.значения....................... 297
§.3...Конституционно-правовой.статус.автономных..
округов,.автономной.области............................................. 303
§.4...Особенности.конституционно-правового..
статуса.Калининградской.области..
как.территории.федерального.значения.......................... 310

РАЗДЕЛ.VI
СИСТЕМА.ОРГАНОВ.ГОСУДАРСТВЕННОЙ.ВЛАСТИ..
В.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ

Глава.10
ПРАВОВЫЕ.ОСНОВЫ.СТАТУСА.ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ.ВЛАСТИ...................................................... 315
§.1...Понятие.и признаки.государственного.органа..
Российской.Федерации....................................................... 315
§.2...Система.органов.государственной.власти..
в Российской.Федерации.................................................... 323

Оглавление

Глава.11
РЕФЕРЕНДУМ.И.ВЫБОРЫ.В.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ........ 332
§.1...Понятие.избирательной.системы..
и избирательного.права...................................................... 332
§.2...Принципы.проведения.выборов..
в Российской.Федерации.................................................... 334
§.3...Регистрация.(учет).избирателей,.составление..
списков.избирателей,.образование.избирательных..
округов.и избирательных.участков................................... 336
§.4..Выдвижение,.регистрация.и статус.кандидатов.............. 339
§.5..Предвыборная.агитация..................................................... 345
§.6...Порядок.голосования,.подсчета.голосов.избирателей,..
установление.результатов.выборов..
и их.опубликование............................................................. 349
§.7...Финансирование.выборов..Ответственность..
за нарушение.избирательных.прав.граждан.................... 354
§.8...Конституционно-правовые.основы.модификации..
избирательной.системы.Российской.Федерации............ 360

Глава.12
ПРЕЗИДЕНТ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ................................... 364
§.1...Конституционно-правовой.статус.Президента..
Российской.Федерации....................................................... 364
§.2...Порядок.избрания.и прекращения.полномочий..
Президента.Российской.Федерации.................................. 371
§.3..Компетенция.Президента.Российской.Федерации.......... 380

Глава.13
ФЕДЕРАЛЬНОЕ.СОБРАНИЕ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ......... 402
§.1...Федеральное.Собрание.–.парламент..
Российской.Федерации....................................................... 402
§.2...Совершенствование.конституционно-правовых..
основ.статуса.Федерального.Собрания:..
постановка.проблемы.......................................................... 405
§.3..Совет.Федерации................................................................. 413
§.4...Совершенствование.принципов.формирования..
Совета.Федерации................................................................ 419
§.5..Государственная.Дума......................................................... 420
§.6...Депутаты.Государственной.Думы.и члены..
Совета.Федерации.Федерального.Собрания..................... 429

Оглавление

§.7...Акты.Федерального.Собрания...
Законодательный.процесс.................................................. 438

Глава.14
ПРАВИТЕЛЬСТВО.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ......................... 454
§.1...Правительство.Российской.Федерации.–.высший..
исполнительный.орган.государственной.власти............. 454
§.2..Компетенция.Правительства.Российской.Федерации.... 462
§.3...Организация.деятельности.Правительства..
Россйской.Федерации......................................................... 470
§.4...Конституционно-правовые.основы.реализации.модели.
правительства.парламентского.большинства.................. 475

ГЛАВА.15
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ.ОСНОВЫ.ОРГАНИЗАЦИИ..
СУДЕБНОЙ.ВЛАСТИ.В.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ................. 489
§.1..Конституционные.принципы.правосудия........................ 489
§.2..Суды.Российской.Федерации............................................. 497
§.3..Конституционный.Суд.Российской.Федерации.............. 504

ГЛАВА.16
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ.СТАТУС.ОРГАНОВ..
ГОСУДАРСТВЕННОЙ.ВЛАСТИ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ..
СО.СПЕЦИАЛЬНОЙ.КОМПЕТЕНЦИЕЙ........................................ 529
§.1...Уполномоченный.по правам.человека..
в Российской.Федерации.................................................... 529
§.2..Счетная.палата.Российской.Федерации........................... 534
§.3..Центральный.банк.Российской.Федерации..................... 548
§.4..Прокуратура.Российской.Федерации............................... 553
§.5...Центральная.избирательная.комиссия..
Российской.Федерации.и избирательные..
комиссии.субъектов.Федерации........................................ 556.

ГЛАВА.17
ОРГАНИЗАЦИЯ.ГОСУДАРСТВЕННОЙ.ВЛАСТИ..
В.СУБЪЕКТАХ.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ................................ 562
§.1...Органы.законодательной.власти.субъектов..
Российской.Федерации....................................................... 563
§.2...Органы.исполнительной.власти.субъектов..
Российской.Федерации....................................................... 569
§.3..Суды.субъектов.Российской.Федерации.......................... 581

Оглавление

ГЛАВА.18
МЕСТНОЕ.САМОУПРАВЛЕНИЕ..
В.РОССИЙСКОЙ.ФЕДЕРАЦИИ...................................................... 588
§.1..Понятие.местного.самоуправления................................... 588
§.2...Полномочия.и конституционные.гарантии..
местного.самоуправления.................................................. 594

ЗАКЛЮЧЕНИЕ................................................................................. 598

ЛИТЕРАТУРА.................................................................................... 600

КРАТКИЙ.СЛОВАРЬ.ТЕРМИНОВ.................................................. 604

ВВЕДЕНИЕ

Роль конституций в жизни обществ и государств трудно переоценить. 
Конституция – это основа легитимности власти, ядро правового сознания и опора гражданского общества. Устойчивость Основного закона 
является залогом политической стабильности и успешного развития 
любого государства.
Но конституция – это не просто текст, не свод абстрактных норм. Конституция – это динамично развивающийся феномен, который не только 
активно взаимодействует с общественно-политической действительностью и претворяется в системе права, но также самым непосредственным 
образом влияет на ход истории и траекторию развития страны. 
Важно понимать, что условия, благоприятствующие развитию экономики и общества, гарантии прав и свобод человека и гражданина, 
не возникают сами по себе и не существуют в «безвоздушном пространстве». Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, 
нужны сильные государственные институты и эффективная правовая 
система. Как подтверждает опыт последних десятилетий ХХ в., реальная свобода и саморазвитие возможны только при наличии эффективно работающего государства и стабильной, но при этом динамично 
развивающейся конституции.
Это обстоятельство неоднократно подчеркивал и Президент РФ 
В.В. Путин: «Основной закон… это живой инструмент, но в то же время 
нужно очень бережно относиться к его основам. Основной закон должен быть стабильным. В этом, в его стабильности, значительная часть 
стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан 
Российской Федерации»
1.
Любой гражданин России должен знать конституцию своей страны 
не только потому, что этот базовый акт гарантирует его права и свободы, 
но и потому, что именно этот документ содержит в концентрированном 
виде описание «действующей модели» общества и государства, в котором 

1 Выступление Президента РФ В.В. Путина на встрече с судьями Конституционного 
Суда РФ 12 декабря 2012 г. // http://www.kremlin.ru/news/17119.

Введение

он живет, а также представления о желаемом будущем, о том, куда мы 
движемся, о целях общественного развития. 
Еще важнее получить знания о конституции, ее устройстве и принципах функционирования будущим профессионалам, которые встанут 
на командные высоты в экономике и государственном управлении. Уровень правовой культуры и ответственности элит имеет особое значение 
для перспектив развития страны, поскольку в силу своего положения 
именно эта часть общества делает выбор между альтернативными возможностями и тем самым непосредственно влияет на результаты воплощения 
в жизнь конституционного проекта будущего. Текстуальное знание статей 
Основного закона, безусловно, полезно, однако это мало что даст на практике, если специалист в области государственного или экономического 
управления не понимает, как устроена и «работает» конституция страны.
Настоящий учебник восполняет этот пробел и «наводит мосты» между конституционно-правовой теорией и практикой государственного 
управления.
Эта книга написана соавтором (вместе с С.С. Алексеевым) проекта действующей Конституции РФ, а потому у читателей есть редкая 
возможность получить, как нынче принято говорить, инсайдерские 
ответы на многие важные вопросы, которые помогут будущим лидерам 
принять правильное решение в ситуации неожиданного вызова или 
сложного выбора.
Как известно, Конституция РФ 1993 г. принималась в очень сложный 
период российской истории и не была плодом согласия элит. В условиях приближающейся социально-экономической катастрофы, которая 
становилась все более очевидной на фоне отсутствия единства по поводу 
стратегии и тактики антикризисных действий, разработчикам действующего Основного закона пришлось решать очень непростую задачу, поскольку требовалось создать конституцию, которая могла бы стать основой 
для возрождения общественного согласия и в то же время эффективным 
инструментом трансформации социально-экономической системы.
Думаю, я вправе сказать, что эта задача была решена успешно. 
Основной закон собрал наше общество и государство из хаоса и начинавшейся гражданской войны.
Сам факт, что действующая Конституция РФ занимает сегодня 
второе место по «продолжительности жизни» среди всех российских 
конституций
1, говорит о ее жизнеспособности и эффективности.

1 Первое место по «долголетию» занимает Конституция РСФСР 1937 г. (действовала 
до 1978 г.).