Культура и местное самоуправление: конституционно-правовые аспекты взаимодействия

КУЛЬТУРА И МЕСТНОЕ 
САМОУПРАВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ 
АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

А.Н. ПАНФИЛОВ

МОНОГРАФИЯ

Москва
ИНФРА-М
2020

УДК 342.25(075.4)
ББК 67.401
 
П16

Панфилов А.Н.
П16  
Культура и местное самоуправление: конституционно-правовые 
аспекты взаимодействия : монография / А.Н. Панфилов. — Москва : 
ИНФРА-М, 2020. — 238 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/13665.

ISBN 978-5-16-011457-6 (print)
ISBN 978-5-16-103711-9 (online)
В монографии исследуются проблемы правового регулирования 
и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере культуры. Автор исследует содержание вопросов местного значения в данной 
области общественных отношений, проблемы установления полномочий 
по их решению, высказывает предложения по совершенствованию законодательства. Раскрываются базовые понятия «культура», «культурные ценности», «культурная политика», «культурная деятельность». 
Рекомендуется ученым и работникам органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателям, аспирантам и студентам 
юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами культуры, 
компетенции местного самоуправления.

УДК 342.25(075.4)
ББК 67.401

Р е ц е н з е н т ы:
Добрынин Н.М., доктор юридических наук, профессор;
Кокотов А.Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный 
юрист Российской Федерации;
Невинский В.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Чеботарев Г.Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

А в т о р:
Панфилов А.Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры 
конституционного и муниципального права Института государства 
и права Тюменского государственного университета

ISBN 978-5-16-011457-6 (print)
ISBN 978-5-16-103711-9 (online)
© Панфилов А.Н., 2015

Светлой памяти моих родителей

Тамары Семеновны 

и Николая Александровича

посвящается эта работа

«Дело культуры никогда не может быть лишь делом только правительства 
страны. Культура есть выражение всего народа, вернее, всех народов»

Постоянная забота / Врата в будущее. 

Рерих Н.

От автора

До недавнего времени роль культуры в развитии человеческой лично
сти и общества в России, мягко говоря, недооценивалась. Это уже признанный факт. Да и само понятие культуры зачастую рассматривалось 
довольно узко и сводилось к театрам, музеям, эстраде, музыке, художественной самодеятельности, фольклору и др. 

Многие современные исследователи отмечают тревожные тенденции 

деградации культуры, говорят о девальвации общепризнанных ценностей, 
искажении ценностных ориентиров, практицизме и прагматизме, выдвижении на первый план денег в качестве основной жизненной ценности и 
мерила успеха1. Как точно заметил профессор А.Д. Керимов, «когда безраздельно господствует мораль исторически безответственного, потребительски ориентированного человека, чуждого духовности, когда торжествует принцип “все продается и все покупается”, “все имеет свою цену”, 
обессмысливаются, в значительной мере утрачивают право на существование все иные человеческие ценности, все то, что в принципе не поддается или почти не поддается измерению в денежном эквиваленте»2.

К концу первого десятилетия XXI в. в России стала выстраиваться си
стема приоритетов, целей и задач современной государственной политики в области культуры. Начало второго десятилетия ознаменовалось принятием ряда важнейших документов, в числе которых — Основы государственной культурной политики, утвержденные Указом Президента РФ 
от 24 декабря 2014 г. № 808. Этот документ, принятый в Год культуры, 
определен как базовый для разработки и модернизации законодательных 
и иных нормативных правовых актов, регулирующих процессы культурного развития в стране. С его изданием государство впервые возвело 
культуру в ранг национальных приоритетов и признало ее важнейшим 
фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом 
сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России.3

На совместном заседании Государственного совета и Совета при Пре
зиденте по культуре и искусству, посвященном вопросам реализации государственной культурной политики, В.В. Путин подчеркнул важность 
разработки Стратегии государственной культурной политики, обратил 
внимание на качественное законодательное сопровождение задач культурной политики. При этом Президент России предостерег от излишней 

1 См., например: Чернобаева Т.П., Силичев Д.А. Междисциплинарный круглый 

стол «Тенденции и динамика развития культуры в современной России» // Гуманитарные науки. 2012. № 1 (5). С. 150–158.

2 Керимов А.Д. Элитарный недуг. Об отдельных искривлениях нынешней по
литической линии // Литературная газета. 2010. № 19 (6274). 12–18 мая.

3 Указ Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государ
ственной культурной политики» // СЗ РФ. 2014. № 52 (часть I). Ст. 7753.

бумажной работы.1 В самом деле, трудно не согласиться с необходимостью соблюдения баланса правовых и неправовых методов регулирования. Здесь уместно процитировать профессора Н.А. Власенко, который 
отметил, что «недостатки культуры и воспитания, стагнацию духовности 
и мировоззрения исправить с помощью права, институтов юридической 
ответственности вряд ли возможно. Попытки превратить правовые механизмы в средство устранения нравственных “прорех” в обществе бесперспективны и социально вредны, в том числе и для самого права».2

В России исторически значительную роль в развитии культуры и 

формировании культурной политики играет государство. При этом в 
научной и учебной литературе достаточно слабо просматривается участие 
в культурных процессах органов местного самоуправления. Удивительно, 
но в настоящее время трудно найти монографическое исследование, 
учебник или учебное пособие по муниципальному праву, где бы обстоятельно рассматривалось содержание понятий «культура», «культурная 
политика», а также изучались проблемы установления и реализации полномочий органов местного самоуправления в этой сфере общественных 
отношений. Пожалуй, исключением является учебник для магистрантов 
«Актуальные проблемы муниципального права» под редакцией профессора Г.Н. Чеботарева, в котором данной проблематике посвящена отдельная глава.3 Также можно назвать монографию М.П. Берлизова «Государственное управление в области культуры в Российской Федерации (административно-правовой аспект)», где в параграфе 6 главы 2 рассматриваются вопросы выполнения органами местного самоуправления отдельных 
полномочий в сфере культуры.4

В настоящем монографическом исследовании мы не ставили перед 

собой цель раскрыть весь спектр проблем, связанных с реализацией культурной политики в муниципальных образованиях. В работе нашли отражение лишь отдельные правовые аспекты компетенции муниципальных 
органов власти: определена принадлежность вопросов местного значения 
к сфере культуры с учетом типа муниципального образования, раскрыто 
их содержание, обозначены проблемы установления полномочий по решению вопросов местного значения, сформулированы предложения по 
совершенствованию законодательства. 

1 Совместное заседание Госсовета и Совета по культуре и искусству [элек
тронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/news/47324 (дата обращения: 
25.12.2014).

2 Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: мо
нография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2015. С. 21. 

3 Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистрантов / 

С.Г. Гуркова, К.А. Иванова, А.А. Мишунина и др.; отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: 
Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 209–235. 

4 Берлизов М.П. Государственное управление в области культуры в Россий
ской Федерации (административно-правовой аспект): монография. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 120–130.

Особое внимание в монографии уделено раскрытию базовых понятий 

«культура», «культурные ценности», «культурная политика», «культурная деятельность» и др. При ее написании использован обширный нормативный и теоретический материал.

Требуют дополнительного изучения некоторые юридические аспекты, 

связанные с решением в муниципальных образованиях вопроса местного 
значения по созданию условий для реализации мер, направленных на 
укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, 
проживающих на территории муниципалитета, социальную и культурную 
адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) 
конфликтов. Необходимо более детально рассмотреть правовые и практические вопросы создания в муниципальных районах, городских поселениях и городских округах некоммерческих учреждений культуры, основной целью которых является хранение, изучение и публичное представление музейных предметов и музейных коллекций. Ждут своего исследователя и другие правовые аспекты в сфере культуры, попадающие в 
зону ответственности органов местного самоуправления.

Предисловие 

В Основах государственной культурной политики, утвержденных 

Указом Президента Российской Федерации в декабре 2014 г., сформулировано значение культуры для российского общества и государства. 
В документе говорится, что на протяжении всей отечественной истории 
именно культура сохраняла, накапливала и передавала новым поколениям духовный опыт нации, обеспечивала единство многонационального 
народа России, воспитывала чувства патриотизма и национальной гордости, укрепляла авторитет страны на международной арене. 

В современном понимании государственная культурная политика 

охватывает как традиционные направления культурной деятельности, так 
и области русского языка, языков народов Российской Федерации, отечественной литературы, воспитания, просвещения и др. 

Культура России является достоянием проживающих на ее террито
рии народов и подлежит сохранению, развитию и поддержке на всех 
уровнях публичной власти. Формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития являются сегодня основными целями государственной культурной политики. 

В этом отношении и на органы государственной власти и на органы 

местного самоуправления возлагается ответственность за реализацию в 
России установленных Конституцией РФ духовно-культурных прав и 
свобод человека и гражданина. Духовно-культурные права и свободы 
нацелены на обеспечение индивидам возможности творческого развития, 
приобщения к культурным ценностям своего и других народов, цивилизаций, приумножения и совершенствования их культурной среды. В числе этих прав право на пользование родным языком, на свободный выбор 
языка общения, воспитания, обучения и творчества, право на свободный 
выбор и распространение религиозных и иных убеждений, право на образование, свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. В части 3 статьи 44 Конституции РФ говорится об обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного 
наследия, беречь памятники истории и культуры. 

Однако государственная культурная политика ни в коей мере не 

должна привести к огосударствлению культуры. Государство и местное 
самоуправление создают необходимые правовые, экономические, организационные, а также другие условия для поддержки и развития культуры и 
не вмешиваются в творческую деятельность человека. 

Местное самоуправление призвано решать довольно широкий спектр 

задач по духовно-культурному обустройству страны. Однако, как верно 
отмечает автор рецензируемой монографии, этому в значительной мере 
препятствует неудовлетворительное состояние отраслевого федерального 
законодательства. По наблюдениям А.Н. Панфилова, в законодательных 
актах, регулирующих отдельные сегменты общественных отношений в 

сфере культуры, полномочия муниципальных органов в необходимой 
мере не формализованы. Не фиксируются они и в уставах муниципальных образований. Кроме того, автором выявлены и некоторые другие 
недостатки нормативного правового регулирования компетенции местного самоуправления в духовно-культурной сфере. 

В частности, в работе нашли отражение проблемы перегрузки сель
ских поселений вопросами местного значения и перераспределения полномочий в сфере культуры между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями путем заключения соглашений. Указанные проблемы ранее освещались и другими исследователями, однако 
А.Н. Панфиловым на основе анализа последних изменений в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении вводятся в научный оборот новые материалы и делаются весьма интересные 
выводы. Например, во многих субъектах РФ приняты законы, закрепляющие за сельскими поселениями дополнительные вопросы местного значения в сфере культуры, которые в дальнейшем перераспределяются на 
уровень муниципального района. Между тем при отсутствии регионального закона эти вопросы местного значения все равно должны решаться 
органами местного самоуправления муниципального района.

А.Н. Панфиловым подробно рассматриваются вопросы правового ре
гулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления 
в отдельных направлениях культурной деятельности. При этом автор 
опирается на довольно внушительный массив муниципальных правовых 
актов. Отрадно, что исследователь не ограничивается анализом компетенционных норм, а затрагивает целый пласт вопросов, связанных с понятиями культуры и культурных ценностей, государственной культурной 
политикой. Такой подход представляется оптимальным с точки зрения 
постановки проблемы взаимодействия культуры и местного самоуправления.

В этом плане монография А.Н. Панфилова «Культура и местное само
управление: конституционно-правовые аспекты взаимодействия» является полноценным, своевременным и актуальным научным трудом.

Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор А.Н. Кокотов

Глава 1.
ПОНЯТИЕ КУЛЬТУРЫ И СОВРЕМЕННАЯ 
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ КУЛЬТУРЫ

В повседневной жизни люди довольно часто употребляют словосоче
тания, в которых присутствует слово «культура»: правовая культура, политическая культура, культурный человек, культурная среда, археологическая культура и др. Однако при использовании этого слова они порой 
вкладывают в него разный смысл.

В одной из своих работ, посвященных вопросам культуры, Д.С. Лиха
чев заметил, что «большинство людей (в том числе и “государственных 
мужей”) понимают под культурой весьма ограниченный круг явлений: 
театр, музеи, эстраду, музыку, литературу, — иногда даже не включая в 
понятия культуры науку, технику, образование…»1 Академик рассматривал культуру как огромное целостное явление, которое делает людей, 
населяющих определенное пространство, из простого населения — народом, нацией. В понятие культуры, по его мнению, «должны входить и 
всегда входили религия, наука, образование, нравственные и моральные 
нормы поведения людей и государства».

К настоящему времени в общественных науках не выработано уни
версального (синтетического) определения культуры, которое имело бы 
общепризнанное распространение. Известный немецкий философ Иоганн 
Готфрид Гердер еще в XVIII в. в своем фундаментальном труде «Идеи к 
философии истории человечества» писал, что «нет ничего менее определенного, чем это слово — “культура”, и нет ничего более обманчивого, 
как прилагать его к целым векам и народам».2 Выдающийся английский 
ученый — этнограф и историк культуры XIX в. Эдуард Тэйлор, который 
сформулировал одно из самых ранних определений термина «культура», 
отождествлял культуру с цивилизацией. По его мнению, «культура, или
цивилизация, в широком этнографическом смысле слагается в своем целом из знания, верований, искусства, нравственности, законов, обычаев и 
некоторых других способностей и привычек, усвоенных человеком как 
членом общества».3

После Э. Тэйлора многие исследователи пытались объяснить этот фе
номен. Например, выдающийся этнограф и лингвист В.Г. Богораз-Тан 
рассматривал культуру (с социологической точки зрения) как взаимодей
1 Лихачев Д.С. Избранное: Мысли о жизни, истории, культуре / Составление, 

подготовка текста и вступительная статья Д.Н. Бакуна. М.: Российский Фонд 
Культуры, 2006. С. 93.

2 Гердер И.Г. Идеи к философии истории человечества. М.: Издательство 

«Наука», 1977. С. 6.

3 Тэйлор Э.Б. Первобытная культура. М., 1939. С. 1.