Законодательная власть

Институт государства и права РАН
Академический правовой университет (институт)
В. Е. Чиркин
Законодательная
власть
НОРМА
ИНФРА	М
Москва, 2020

УДК 328.3+342.52
ББК 66.3(0),123+67.400.622
Ч65
Сведения об авторе
Чиркин Вениамин Евгеньевич — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель
науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации. Автор около 500 публикаций, в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных стран, по публичному
управлению, государственному и муниципальному управлению; монографий «Современное государство», «Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах», «Основы сравнительного государствоведения», «Юридическое лицо публичного права», «Контрольная власть» и др.
Чиркин В. Е.
Ч65
Законодательная власть : монография / В. Е. Чиркин. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2020. — 336 с.
ISBN 978-5-91768-693-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-011573-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103911-3 (ИНФРА-М, online)
В сравнительном аспекте и на основе широкого подхода к
концепции публичной власти исследуются роль законодательной власти в обществе и государстве, ее место в системе разделения властей, рассматриваются законодательные органы и процедуры, референдарные законы, выявляются особенности реализации законодательной власти и ответственности в этой
сфере.
Для научных работников, занимающихся проблемами государствоведения и права, политологии, государственных служащих, студентов, аспирантов, преподавателей.
УДК 328.3+342.52
ББК 66.3(0),123+67.400.622
ISBN 978-5-91768-693-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-011573-3 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103911-3 (ИНФРА-М, online)
© Чиркин В. Е., 2008

Введение
Словосочетание «законодательная власть» содержит три составляющие (власть, закон и его «даяние»), а еще, по меньшей
мере, четыре остаются за его рамками. Это ответы на вопросы:
что такое закон, кто создает («дает») его, как принимаются и
реализуются законы? Содержание этих явлений раскрывается в
конституциях (основных законах), других законах (например,
законах о референдуме, содержащих положения о принятии референдарных законов), в иных правовых актах (регламентах палат парламентов и др.), в исследованиях ученых, в практике законодательной деятельности.
Размышлениям о законе и законодательной власти, ее описаниям, анализу посвящено много зарубежной и отечественной
литературы. Истоки научных знаний в этой сфере восходят к
временам Древнего мира. Ныне эти вопросы рассматриваются
во всех учебниках по конституционному (государственному)
праву, конституционному праву и политическим институтам,
конституционному и административному праву и др. (в разных
странах применяются неодинаковые названия), в книгах, посвященных государственному строю отдельных стран или их
групп. В той или иной мере их касаются авторы исторических,
политологических, социологических и некоторых других исследований. Словом, нет недостатка в работах о законодательной
власти, описаниях опыта ее функционирования, и вряд ли было бы нужно писать еще одну книгу, если бы не некоторые обстоятельства, связанные с модификацией законодательной власти в современных условиях, особенно начиная со второй половины ХХ в. Такие изменения составляют часть глобального
процесса и обусловлены экономическими, социальными и технологическими факторами, в результате действия которых
складывается социализированное, открытое общество. Возрастает роль научных знаний, значение технических и иных специалистов в управлении общественными делами, в принятии
решений, в том числе и законодательной властью, в подготовке
таких решений теми, кого иногда называют экспетократией
(«власть экспертов»). Новое формирующееся общество кратко

Введение
можно было бы охарактеризовать как технологическое общество демократического и социального капитализма. На этот путь
фактически встает и Россия, хотя некоторые партии, их лидеры
говорят о задаче создания нового социализма1. Видимо, в этом
нет непреодолимого противоречия: новое общество что-то
возьмет и уже берет от социалистических идей. Формированию
современного общества соответствует процесс создания нового
государства, которое в противовес «государству благоденствия»
(welfare state) иногда называют государством, благоприятствующим труду, основанным на труде (workfare state)2. Такое общество и государство предъявляют к правотворчеству (в том числе
к законодательной власти) свои требования, которых не было
раньше. На наш взгляд, эти требования еще не нашли полного
отражения в юридической литературе.
Во-первых, некоторые правовые исследования законодательной деятельности нередко продолжают традиции европоцентризма. Даже если такие работы написаны авторами других
континентов или посвящены странам Азии, Африки, Латинской Америки, они зачастую исходят из европейских эталонов
закона и законодательного процесса. Несомненно, европейские
правовые традиции, в том числе в сфере законодательства, имеют важнейшее гуманистическое и демократическое значение.
Их влияние бесспорно, как бы оно ни отрицалось представителями некоторых других направлений правовой мысли и практики, усматривающих в этом лишь простые совпадения. Вместе
с тем важно учитывать многообразие современного мира, существование различных цивилизаций, появление на арене международной жизни новых государств и народов. В таких странах
возникают свои концепции развития, в них складываются новое общество, новые формы государственной жизни, иные, чем
были раньше. Неодинаковые подходы распространяются и на
область законотворчества, когда, например, принятие закона
1 См.: Доверие во имя будущего: Социалистический выбор для России XXI века. Предвыборная программа политической партии «Справедливая Россия»: родина/пенсионеры/жизнь // Российская газета.
2007. 14 нояб.
2 Эта формулировка в значительной мере представляет собой игру
слов, точного названия пока не найдено. Замену этих понятий аргументируют, в частности, тем, что в жизни государство благоденствия
для всех неосуществимо, что этот тезис ведет людей к иждивенчеству,
что государство должно обеспечивать только основные нужды человека и он сам тоже должен заботиться о себе и своей семье.

Введение
7
происходит не в результате противоборства правящей партии и
оппозиции, а иным путем, в том числе в процессе поиска консенсуса.
Консенсус используют не только в парламентах стран Востока, где всегда пытались решать вопросы таким образом, но и
в странах Европы. Немецкий специалист по проблемам парламентаризма и высокопоставленный государственный служащий
нижней палаты германского парламента Х. И. Шрайнер в своем докладе особо отмечал, что в парламентской практике партии стремятся прийти к консенсусу путем предварительных переговоров относительно рассматриваемого законопроекта и по
другим вопросам1. Эта тенденция теперь (2006 г.) привела в
Германии к редчайшему явлению — созданию коалиционного
правительства двумя крупнейшими, но оппозиционными партиями, ни одна из которых не имеет большинства в нижней палате. «Консенсусные законы» оппозиционных (т. е. противостоящих) сил — новое явление в практике законотворчества.
Есть и другие знаковые новеллы. В некоторых правовых системах утверждается трактовка закона как единства правового и
морального, все более распространяется идея закона как акта,
ориентированного на принципы социальной справедливости.
Появление органов, заменяющих парламент в законодательной
сфере («больших» и «малых» парламентов), некоторые изменения в роли верхних палат, широкое распространение делегированного законодательства, использование так называемой регламентарной власти для создания правовых актов, имеющих
силу закона, и др. — явления нашего времени, и многие из них
связаны с происходящей глобализацией.
Во-вторых, одним из исходных моментов при анализе законодательной власти служит концепция разделения властей в ее
различных вариантах, включая не только три традиционные
ветви (законодательную, исполнительную, судебную), но иногда и большее их количество (избирательную, контрольную
и др.)2. Несомненно, принцип разделения ветвей государствен1 См.: Шрайнер Х. И. Регламент в немецкой парламентской традиции // Регламенты в парламентской практике: Матер. междунар.
конф. Пултуск, 8—11 мая 1994 г. Варшава, 1995. С. 43—44.
2 Широко употребляемый, но описательный термин «ветвь государственной власти» (а именно о государственной власти идет речь) не
имеет в науке точного определения. Иногда перечисляют не только
ветви государственной власти, но и разновидности иной публичной и
даже общественной власти, вплоть до «власти прессы».

Введение
ной власти имеет важнейшее значение для построения системы
управления в условиях демократического государства, в том
числе для определения принципиальной роли законодательной
власти. Однако в условиях любой системы (в том числе управленческой) абсолютного разделения ее элементов и функций
быть не может. Взаимодействуя, они проникают друг в друга
настолько, что полный разрыв может привести к распаду самой
системы. Поэтому важно с этих позиций посмотреть на место
законодательной власти в условиях, когда современная жизнь
требует быстрых решений, на ее соотношение с прежними и
вновь выделяемыми ветвями государственной власти. Да и сам
принцип разделения властей, видимо, может быть дополнен
положением о единстве государственной власти: единство государственной власти и разделение ее ветвей. Акцент на единстве
изменяет взаимосвязи законодательной власти в этой системе.
По вопросам о разделении властей, о современной роли законодательной власти (в частности, парламента и его депутатов)
существуют различные мнения и практика. Главным содержанием многих требований является рационализация законодательной власти и создание новых взаимосвязей с исполнительной властью. Есть и те, кто призывает к отказу от разделения
властей и, следовательно, к иному определению роли законодательных органов1. Такие взгляды, видимо, порождены объективными условиями неразделимости ветвей единой власти,
субъективной недооценкой главного в концепции разделения
властей — ее ориентирующего (а не только прикладного) значения. Вряд ли верно утверждение, что «разделение властей —
(только. — В. Ч.) принцип конституционной техники», но при
этом гарантия свободы и защиты от деспотизма2. Поскольку такие взгляды существуют, нужно изучить существующую аргументацию и практику. Односторонний подход обедняет наши
представления об изучаемом явлении.
1 Такие положения прозвучали, в частности, в некоторых выступлениях на Всероссийской конференции по вопросу о мониторинге
российского законодательства в июне 2007 г. Они встречаются и в зарубежных исследованиях. См.: Mollers C. Gewaltengliederung: Legitimation und Dogmatik im nationalen und internationalen Rechtsvergleichen.
Tübingen, 2005. Вместо «разделение властей» предлагался термин «конкуренция властей». См.: Zolberg E. La justice comme contre-pouvoir:
regards crisås sur le pratique amåricaine et française // Revue internationale
du droit comparå. P., 2001. Nr. 3. P. 562.
2 Hamon P., Troper M. Droit constitutionnel. 30-e åd. P., 2007. P. 95.

Введение
9
В-третьих, обычно понятия «закон» и «законодательная
власть» связываются с существованием парламента. Иногда говорится, что парламент — «единственная законодательная
власть страны» (ч. 1 ст. 58 Конституции Румынии 1991 г.)1. В результате исследование законодательной власти сводится к исследованию роли парламента. Однако помимо парламента или
при его отсутствии (в том числе не только в результате военных
или иных переворотов, но и в связи с существующей в некоторых странах концептуальной позицией о ненужности такого государственного органа) законы принимаются другими органами
и способами, иногда весьма своеобразными. Речь идет не об
«экзотике» законодательного процесса в отдельных государствах
(например, Социалистической Народной Ливийской Арабской
Джамахирии), а о разных принципиальных подходах к нормотворчеству, созданию законов как наиболее общих правил поведения, обеспечиваемых государственным принуждением. Есть
надпарламентские законодательные органы и «мини-парламенты». Нужно учесть также, что существуют референдарные законы (принимаемые путем референдума — голосования граждан)2.
Конечно, такие законы редки, хотя в отдельных странах (например, в Швейцарии, в меньшей степени в Италии) сложились
для этого устойчивые процедуры. В субъектах некоторых федераций такие законы тоже принимаются. Возникает также вопрос об анализе связей и отношений нормотворчества законодательной власти с нормотворчеством главы государства, исполнительной и судебной власти, с актами «внесистемных органов»
(например, прокуратуры, Центральной избирательной комиссии или Центрального банка). Некоторые из таких взаимосвязей мы попытались наметить в данной работе.
1 Ссылки на конституции европейских стран здесь и ниже сделаны
по изданию: Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001.
2 Лица, имеющие такое право, — это те, кто имеет активное избирательное право. В российском законодательстве они называются участниками референдума. Это словосочетание, на наш взгляд, является
неточным. Если мы говорим, например, «гражданин-избиратель», то
это значит, что он имеет избирательные права независимо от того,
пришел он голосовать или нет, участвует в выборах или нет. Словосочетание «участник референдума» имеет оттенок совершенного действия, осуществленного участия. Поэтому, для того чтобы содержание
понятия отражало не участие или неучастие, а правовой статус лица,
возможно, лучше использовать термины «граждане-референдарии»,
«референдарии».

Введение
В-четвертых, в качестве законодательной власти принято
изучать ветвь государственной (общегосударственной) власти.
Но законы принимаются также в субъектах (государствоподобных
образованиях)
большинства
федеративных
государств
(Бразилия, Германия, США и др.), в территориальных политических автономиях (в 20 областях Италии, в Шотландии, Гренландии и т. д.). Их представительные органы принимают законы по предметам своего ведения (а также по вопросам совместного ведения с федерацией, если отсутствует соответствующий
федеральный закон). Иногда слово «закон» присутствует как
составная часть в названиях актов местного самоуправления.
В англосаксонских странах, в других государствах, испытавших
влияние англосаксонского права, слово «закон» (law) нередко
неформально употребляется для названия нормативных актов
представительных органов местного самоуправления (советов).
Правда, это слово употребляется с приставкой by (by-law), что
может быть понято как подзаконный, точнее, призаконный
акт. В некоторых странах Латинской Америки (Бразилия и др.)
акты местных представительных органов официально (в конституциях) называются законами (без какой-либо приставки)1.
Является ли такая законодательная (квазизаконодательная)
власть ветвью именно государственной власти? В отношении
актов местного самоуправления и территориальных политических автономий ответ отрицательный, но в отношении субъектов федерации проблема существует. В Конституции РФ представительные (законодательные) органы субъектов РФ (как и
исполнительные органы) названы «органами государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» (ст. 77). Является ли их собственная власть (в пределах предоставленных
полномочий) государственной? Пока мы лишь формулируем
такие вопросы.
В-пятых, в соответствии с классическим толкованием концепции разделения властей законодательная власть создает законы, исполнительная власть исполняет их, судебная власть
(суды) применяет законы. Именно закон должен содержать
общеобязательные правила поведения. Однако, как известно,
почти никогда (или, скорее, никогда) установление общих
1 Ссылки на конституции стран Латинской Америки здесь и ниже
сделаны по изданию: Конституции государств Америки: В 3 т. М.,
2006.