Государственная кадровая политика в Советском Союзе и современной России: политико-философский анализ

Москва
ИНФРА-М
2020

ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ

КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА
В СОВЕТСКОМ СОЮЗЕ
В СОВЕТСКОМ СОЮЗЕ

И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 
И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 

ПОЛИТИКО-ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ
ПОЛИТИКО-ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Ñ.Í. ÔÅÄÎÐ×ÅÍÊÎ
Ñ.Í. ÔÅÄÎÐ×ÅÍÊÎ

УДК 331.1(075.4)
ББК 65.240
 
Ф33

Федорченко С.Н.
Государственная кадровая политика в Советском Союзе и современной России: политико-философский анализ : монография / С.Н. Федорченко. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 154 с.  — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/monography_590c76247008b8.42178211.

ISBN 978-5-16-012854-2 (print)
ISBN 978-5-16-105779-7 (online)
В книге проводится сравнительный анализ государственной кадровой политики СССР и постсоветской России с учетом идеологических, экономических 
и управленческих метаморфоз.
Работа ориентирована на специалистов в области теоретической политологии, политической философии, а также студентов и аспирантов.

УДК 331.1(075.4)
ББК 65.240

Ф33

Р е ц е н з е н т ы:
Матюхин А.В., доктор политических наук, заведующий кафедрой философии 
и истории Московского финансово-промышленного университета «Синергия»;
Алексеев Р.А., кандидат политических наук, доцент кафедры политологии 
и права Московского государственного областного университета

А в т о р:
Федорченко Сергей Николаевич, кандидат политических наук, доцент кафедры 
политологии и права Московского государственного областного университета

ISBN 978-5-16-012854-2 (print)
ISBN 978-5-16-105779-7 (online)
© Федорченко С.Н., 2017

Предисловие

Изменения в российском обществе и государстве заставляют поновому взглянуть на такое явление, как государственная кадровая 
политика. В 1990-е гг. по мере формирования в Российской Федерации местного самоуправления государственная власть столкнулась 
с рядом проблем, а именно — с интересами крепнувших муниципалитетов. Пока государственная кадровая политика не имеет надежного механизма взаимодействия с муниципальной и не сложилось 
еще унифицированное законодательство, выражение общероссийских интересов в этих условиях представляется затруднительным. 
Тем не менее кадровая политика государства остается таким политическим явлением, которое предполагает адекватное соотнесение 
интересов народа, федеральной и местной элит. Понимание того, 
насколько этот институт важен и соответствует демократическим 
принципам, позволит снять социальную и национальную напряженность в обществе. 
Актуальность темы данного исследования обусловлена тем, что 
изучение государственной кадровой политики как важнейшего инструмента политического режима и современной политической системы России, понимание ее достоинств и недостатков вызвано не 
только теоретическими, но и практическими потребностями. Государственные служащие, которые по роду деятельности часто сталкиваются с различными методами и технологиями кадровой политики, 
нуждаются в обобщении знаний в этой сфере, что позволит скорректировать и общегосударственную кадровую стратегию. В свое время 
представители российской общественности и власти пытались разработать единую общенациональную концепцию кадровой политики, которая стала бы общим теоретико-методологическим оформлением нынешней государственной политики в целом. Но, как 
показывают реалии, а также исследования, такой четко сформулированной стратегии до сих пор нет. Отсутствие целостной системы 
кадровой политики в Российской Федерации особенно негативно 
влияет на основные сферы жизни российского общества: от экономических и политических до идеологических. Кроме того, в связи 
с развитием местного самоуправления, гражданского общества, 
с одной стороны, и строительством вертикали исполнительной 
власти, с другой стороны, в Российской Федерации сегодня особо 
остро стоит вопрос о соотнесении государственной кадровой политики с муниципальной на основе взаимосвязи и взаимообусловленности избрания, назначения и, особенно, отзыва кадров. Без этого 
будет сложно разработать и принять Концепцию государственной 

кадровой политики на общенациональном уровне и, следовательно, 
обеспечить стабильное развитие политической системы РФ в целом. 
О важнейшей актуальности данной темы свидетельствует ее недостаточная разработанность в политологической литературе. Поэтому логично сказать несколько слов о попытках научного осмысления выбранной проблематики. 
Действительно, до сих пор в отечественной политической науке 
существует не так много работ, в которых кадровая политика выступала бы предметом исследования. А сама взаимосвязь политических 
и социально-экономических процессов с кадровой политикой государства представляет собой довольно сложный объект научного анализа за неимением достаточного материала статистических и разрозненности эмпирических данных. Концептуальное же осмысление 
государственно-кадровой политики, к сожалению, не всегда фундировано со стороны эмпирического массива данных и социологических обследований. 
Научную литературу, посвященную проблеме формирования государственной кадровой политики СССР и РФ, можно условно разделить на две части: литература 1920–1980-х гг. и литература 1990–
2000-х гг. Данное разделение применимо при сравнительном политологическом анализе кадровой политики государства в советской 
и современной политической системе России. К примеру, довольно 
популярной областью при анализе государственной кадровой политики советской политической системы среди исследователей считалась и до сих пор считается тема бюрократизма. Такие советские 
исследователи, как В.П. Макаренко, В.Н. Шубкин, В.Ф. Бурлачук 
и др., особо выделяли в своих исследованиях этот аспект1. Он привлекал и зарубежных ученых — М. Джиласа и К. Витфогеля2. Особняком стоит работа М.С. Восленского3. Как это ни удивительно прозвучит, но в этом плане определенного интереса заслуживают поздние политико-философские работы Л.Д. Троцкого, посвященные 
механизму зарождения бюрократии в Советском Союзе4. Правда, 
при ссылке на них необходимо иметь в виду некоторую ангажированность его тезисов по отношению к сталинской кадровой поли
1 
Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М. Вебера. 
Ростов н/Д., 1988; Бурлачук В.Ф. Бюрократия как феномен власти и управления. Киев, 1989; Шубкин В.Н. Бюрократия: С точки зрения социолога. 
Вильнюс, 1987.
2 
Djilas M. The New Class. L.: Allen and Unwin, 1957; Wittfogel K. Oriental 
Despotism. New Yaven: Yale University Press, 1963.
3 
Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. 
М.: Сов. Россия, 1991.
4 
Троцкий Л. Перманентная революция: [сб.]. М.: АСТ, 2005; Антология позднего Троцкого / сост. М. Васильев, И. Будрайтскис. М.: Алгоритм, 2007.

тике. Тем не менее в перечисленных трудах меньше рассматривается 
влияние бюрократии на общегосударственную стратегию, на механизм принятия кадровых решений. Отсюда возникает задача рассмотреть механизм кадровых изменений в политических режимах 
советского и современного российского общества на основе анализа 
бюрократии, категорий государственных служащих.
Богатейший материал посвящен проблеме народного контроля 
в ряде работ советских авторов: например, статьи Р. Савельева 
и В. Гейма, работа Е.Н. Тагунова1, коллективная книга Г.В. Дыльнова, В.А. Климова и В.Ф. Листвина2. В трудах Б.М. Макарова, 
В.А. Неопиханова, А.И. Еремина и др.3 акцентируется внимание на 
механизме функционирования системы органов народного 
контроля, противостоящей бюрократии в советских предприятиях, 
учреждениях, организациях, ведомствах и т.д. Этот вопрос изучали 
В.И. Залужный и В.И. Туровцев4. Написанные на основе серьезной 
научной методологии и обобщения разнообразного опыта, эти работы содержат обширный фактический материал, анализ различных 
сторон деятельности народных контролеров. Между тем, органы народного контроля недостаточно исследованы как часть советской 
кадровой политики, как элементы формирующегося гражданского 
общества. Что и поставило задачу проанализировать советскую государственную кадровую политику и выявить ее достижения и упущения с точки зрения функционирования комитетов и групп народного контроля. Одновременно возникла задача установить специфику взаимосвязи политической системы с кадровой политикой 
советского режима.
На более позднем историографическом этапе (1990–2000-х гг.) 
изучались самые разные аспекты государственной кадровой политики. Очевидно, что анализ институциональной составляющей кад
1 
Савельев Р. Советы и народный контроль // Партийная жизнь Казахстана, 
1971, № 7; Гейм В. Исполком и народные контролеры // Советы депутатов 
трудящихся, 1976, № 1; Тагунов Е.Н. Взаимоотношения органов народного 
контроля и местных Советов // Проблемы научной организации управления 
и управленческого труда в системе местных советов депутатов трудящихся. 
Свердловск, 1972.
2 
Дыльнов Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом социалистическом обществе. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 
1981.
3 
Еремин А.И. Акты местных органов народного контроля. М., 1976; Макаров Б.М. Народный контроль — демократия в действии. М.: Моск. рабочий, 1981; Неопиханов В.А. Комплексные проверки. М.: Советская Россия, 
1981. 
4 
Залужный В.И. Народный контроль в современных условиях. М., 1970; Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.

ровой политики чрезвычайно привлекает современных авторов1. 
Кадровая политика, как правило, рассматривается в контексте внутренней политики (и, соответственно, в жестком отрыве от внешнеполитической стратегии государства). Проблема внутренней политики в политической системе поднималась уже классиками западной 
политологии (Г. Алмонд, Д. Истон2), среди отечественных авторов 
следует выделить работу М.Н. Марченко3. При этом необходимо отметить, сама политическая система неоднозначно трактуется 
в разной политологической литературе, что поставило дополнительную задачу исследовать сущность этого термина.
О высокой значимости проблемы внутренней политики государства свидетельствуют аналитические разработки многих отечественных политологов. Например, А.И. Гранько в своей кандидатской диссертации рассматривает взаимосвязь политической системы 
и жилищной политики в РФ4. Н.А. Кунтувдый в кандидатской диссертации «Распад политической системы СССР и тенденции дальнейших социально-политических изменений» исследует идеологический аспект в политике советской и современной государственной 
власти в России. Тогда как А.М. Магомедов отдает предпочтение 
взаимосвязи кадровой и национальной политики России5. Такое неоднозначное понимание поставило задачу раскрыть сущность государственной кадровой политики и ее основные принципы в разных 
методологических подходах. В настоящее время требуется не только 
сбор, систематизация и обобщение основных данных о взаимозависимости ядра политической системы — государства, политического 
режима и их кадровой политики в целом при сравнении советских 
и современных кадровых технологий, но и назрела необходимость 
разработки тех практических рекомендаций, которые способ
1 
Колесников В.А. Государственная кадровая политика: политико-институциональный аспект: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д.: Б.и., 2002.
2 
Almond G. Development Approach to Political Systems // World Politics, 1965. № 2; 
Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. М., 2002; Easton D. Systems Analysis: An Example of 
Functionalism // Gould J., Thuarsby V. Contemporary Political Thought. Issues in 
Scope, Value and Direction. N.Y., 1969.
3 
Политология / под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2003.
4 
Гранько А.И. Модернизация политической системы и ее влияние на жилищную политику современной России. Ярославль, 2004.
5 
Пискун К.В. Особенности электорального поведения в условиях изменяющейся политической системы. Ярославль, 2004; Магомедов А.М. Государственная кадровая политика как регулятор этно-социальных конфликтов на 
Северном Кавказе. М., 2006; Москаленко А.А. Кадровая политика как инструмент в системе социальной ответственности бизнеса. М., 2007; 
Пицик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления как социальный институт. М., 2007.

ствовали бы появлению и проведению национального проекта по 
государственной кадровой реформе после принятия Концепции государственной кадровой политики на всенародном референдуме. 
Безусловно, не обойдется и без соответствующих поправок в Основной закон — Конституцию.
Аспекты уровней кадровых процессов, а также их цикличный 
характер (обратимость) получили частичное освещение в трудах 
таких современных российских ученых, как А.А. Хохлов, А.В. Фомина, В.Т. Рязанов, А.В. Полетаев, И.М. Савельева и др.1 Большинство из этих исследователей опираются в своих работах на концепцию Н.Д. Кондратьева, который видел причину социально-политических изменений и различных общественных кризисов 
в экономике. Среди зарубежных авторов, специально занимающихся проблемой цикличности в общественных процессах, следует упомянуть также Р. Дорнбуша и С. Эдвардса2. Они связывали 
цикличность популистских режимов латиноамериканского региона 
с прерывностью развития экономики. Но влияние политического 
режима на структурное изменение политической системы еще недостаточно исследовано, что поставило задачу рассмотреть механизм кадровых изменений в политических режимах советского 
и современного российского общества на основе анализа групп государственных служащих. Более всего изучен такой уровень кадровых процессов, как селекция: здесь внимание авторов чаще всего 
обращается на аспекты подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации3. Таким уровням кадровых процессов, 
как рекрутация (подбор, квотирование, карьера), где изучаются 

1 
Фомина А.В. Циклы Кондратьева в экономике России. СПб.: Международный 
фонд Н.Д. Кондратьева, 2005; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. М.: МСПИ, 2000; Рязанов В.Т. Экономическое развитие России: Реформы и российское хозяйство в XIX–XX вв. СПб.: Наука, 
1998; Полетаев А.В., Савельева И.М. Циклы Кондратьева и развитие капитализма. М.: Наука, 1993; Паин Э.А. Этнополитический маятник: цикличность 
этнополитичных процессов в постсоветской России // Общественные науки 
и современность. 2003. № 5; Ланкин В.В. Политическая история и современная политика России сквозь призму структурно-циклической парадигмы // Полис. 2008. № 1.
2 
The Macroeconomic of Populism in Latin America / Ed. by R. Dornbusch, 
S. Еdwards. Chicago, L.: The University of Chicago Press, 1991.
3 
Романов В.А. Профессиональная подготовка военных кадров в системе гражданских вузов: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Калуга, 2002; Бурканова Г.М. 
Социальное проектирование системы подготовки руководящих кадров: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. М., 2003; Сотникова Н.В. Акмеологические 
закономерности в интегративной системе развития профессионализма 
кадров управления: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2005.

принципы непотизма (блат, кумовство)1, и ротация (назначаемость, 
выборность кадров)2, исследователи пока уделяют гораздо меньше 
внимания. Чаще всего особую важность у авторов являет проблема 
влияния элиты на государственную кадровую политику3. В связке 
с элитой также рассматриваются различные кадровые процессы, 
а также феномен геронтократии4. 
Нынешними авторами изучаются в советской кадровой политике 
самые всевозможные проблемные сферы: роль местных органов 
власти5, формирование системы аспирантуры6, особенности кадровой политики в 1980-е гг.7 Актуальную проблему советского бюрократизма среди отечественных авторов изучают В. Гимпельсон, 
Н. Седова, Г.В. Пушкарева, О.Т. Джавланов, В.А. Михеев, А.П. Шевякин8, В.И. Добреньков и А.И. Кравченко9. Наряду с этим рассматривается и малоизученная сущность бюрократии — патрон-клиент
1 
Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: 
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 
2 
Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М.: Изд-во пол. лит-ы, 
1983.
3 
Модсли Э. Портрет изменяющейся элиты: члены ЦК КПСС с 1939 по 
1990 г. // Политические процессы в условиях перестройки. Вып. II / под редакцией О.В. Крыштановской. М.: ИСАН, 1991; Понеделков А.В. Политическая элита. Генезис и проблемы ее становления в России. Ростов н/Д., 
1995; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
4 
Боффа Дж. От СССР к России. История неоконченного кризиса. 1964–1994. 
М.: Междунар. отношения, 1996; Крыштановская О.В. Бывшие. Тенденции 
нисходящей мобильности российской элиты // Общественные науки и современность. 2003. № 5, 6.
5 
Дудкина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917–1991 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Самара, 2002. 
6 
Кононова С.В. Становление и развитие государственной системы подготовки 
научных кадров через аспирантуру в России (1918–2004 гг.): автореф. дис. ... 
канд. полит. наук. Ставрополь, 2005.
7 
Федоров А.В. Кадровая политика СССР на завершающем этапе индустриальной модернизации (конец 1950–1980-е гг.): автореф. дис. … канд. ист. 
наук. Москва, 2005.
8 
Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики. 2002. № 11; Седова Н. Эффективность бюрократии // Социологические исследования. 2006. № 3; Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия 
как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5; 
Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.: Луч, 1993; 
Шевякин А.П. Загадка гибели СССР. М.: Вече, 2004.
9 
Добреньков В.И., Кравченко А.И. Фундаментальная социология. В 15 т., т. 14: 
Власть. Государство. Бюрократия. М.: ИНФРА-М, 2007.

ские связи — в работах отечественных (М.Н. Афанасьев)1 и зарубежных публицистов (Дж. Виллертон)2. 
Государственную кадровую политику анализируют через призму 
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти3, 
формирования модели кадровой политики в органах исполнительной власти4, технологий подготовки кадров5, кадрового состава6 
и т.п. Такие исследователи, как В.А. Сулемов, С.В. Пирогов, 
А.И. Турчинов, В.Ф. Халипов7, в довольно содержательном плане 
раскрыли такие аспекты изучаемой проблемы, как концепция кадровой политики, ее сущность и цели, кадровый резерв и т.п. Вместе 
с тем, бюрократия пока недостаточно анализируется через блоки 
и группы власти, влияющие на политический режим.
Обобщая степень разработанности проблемы в современной отечественной и зарубежной научной литературе, можно сделать вывод, 
что избранная тема в качестве специального исследования еще глубоко не рассматривалась. Комплексно не анализировались в целостном виде советские и современные российские кадровые технологии. Кроме того, в настоящее время пока не выработано системного представления о связи кадровой политики с ядром 
политической системы — государством — через политический 
режим. При этом политические режимы не анализировались и не 

1 
Афанасьев М.Н. Клиентелла в России вчера и сегодня // Полис. 1994, № 1.
2 
Willerton J.P. Patronage and Politics in the USSR. Cambridge, New York, Sydney: 
Cambridge University Press, 1992.
3 
Райс В.М. Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики: (На примере Республики Хакасия): автореф. дис. ... канд. 
социол. наук. М., 2003. 
4 
Мещеряков С.А. Формирование кадровой политики в органах исполнительной 
власти субъекта федерации: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2003.
5 
Мингазов Р.Х. Технологии подготовки управленческих кадров в условиях 
трансформации общества: автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2001; Бурканова Г.М. Социальное проектирование системы подготовки руководящих 
кадров: автореф. дис. ... д-ра. социол. наук. М., 2003; Савинков Ю.А. Оптимизация управления и проектирования региональной системы повышения квалификации кадров на основе новых информационных технологий: автореф. 
дис. ... д-ра т. наук. Воронеж, 2004.
6 
Волкова Н.В. Деятельность органов государственного управления по совершенствованию качественного состава кадров государственной службы (федеральный и региональный аспекты): автореф. дис. ... канд. социол. наук. 
Казань, 2005. 
7 
Сулемов. В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М.: 
РАГС, 2005; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, 
приоритеты, технологии реализации / под ред. С.В. Пирогова, М.: РАГС, 
1996; Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М.: Академический Проспект, 
Культура, 2005.

сравнивались как субъекты кадровой стратегии со своими властными 
группами-гегемонами. Все это вместе взятое обусловило выбор 
проблемы, определило цель и задачи исследования, его объект 
и предмет. 
Целью настоящего исследования является изучение трансформации государственной кадровой политики в политической системе 
позднесоветской и постсоветской России. Естественно, для достижения указанной цели потребовалось решение конкретных задач: 
исследовать неоднозначное представление о политической системе 
общества в разных политологических источниках и обосновать собственное ее понимание; раскрыть политико-философскую сущность 
государственной кадровой политики и ее основные принципы 
в разных методологических подходах к пониманию государства, политики и кадров, а также обозначить основные субъекты и объекты 
кадровой политики государства по мере анализа ее структуры, 
функций, целей и общих приоритетов; установить специфику взаимосвязи трансформации государственной кадровой политики с институтами политической системы современной России; рассмотреть 
механизм кадровых изменений в политических режимах советского 
и современного российского общества; проанализировать советскую 
государственную кадровую политику и выявить ее достижения и упущения; наконец, — выявить особенности государственной кадровой 
политики в современной России, обосновать некоторые пути ее совершенствования и предложить практические рекомендации по результатам политологического исследования. Объектом настоящего 
исследования является взаимосвязь государственной кадровой политики с политической системой российского общества, тогда как 
предметом работы определена трансформация государственной кадровой политики в условиях становления политической системы современной России. 
Хронологические рамки настоящей работы охватывают сложный 
и противоречивый период современ ной истории с конца XX в. до 
2008 года, характеризуемый радикальными социально-экономическими и политическими преобразованиями в Советском Союзе и современной Российской Федерации. Методологическую основу исследования составляют философские методы и принципы (диалектический, формально-логический, единства исторического 
и логического, теоретического и практического), общенаучные методы (системный, структурно-функциональный и пр.). Непосредственную методологическую базу исследования составили основные 
принципы объективности и политологического анализа. Теоретической основой работы являются философско-методологические 
разработки и научные концепции Д. Истона, Г. Алмонда, Н.Д. Кондратьева, А. Грамши. С одной стороны, аксиологическая методо