Правовые основы механизма реализации конституционного права на социальное обеспечение в Российской Федерации

Москва
ИНФРА-М
2020

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ 
КОНСТИТУЦИОННОГО
ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ 
ОБЕСПЕЧЕНИЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ï.Í.ÁÀÉÌÀÒÎÂ

МОНОГРАФИЯ

Под научной редакцией Н.М. Добрынина

Байматов П.Н.
Б18 
 
Правовые основы механизма реализации конституционного 
права на социальное обеспечение в Российской Федерации : 
монография / П.Н. Байматов ; под науч. ред. Н.М. Добрынина ; 
вступ. сл. Н.М. Добрынина ; послесл. С.Д. Князева. — Москва : 
ИНФРА-М, 2020. — 177 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/
mono-graphy_5caee148e7d7a4.30816179.

ISBN 978-5-16-014559-4 (print)
ISBN 978-5-16-107797-9 (online)

Монография представляет собой исследование теоретических и практических проблем, связанных с реализацией конституционного права 
граждан на социальное обеспечение. Достаточно полно освещаются исторические и современные вопросы реализации права на социальное обеспечение в России, изучается международный опыт. Поднимается проблема осуществления конституционного права граждан на социальное 
обеспечение в Российской Федерации в современных условиях при необходимости снижения патерналистской роли государства, предложены 
мероприятия, направленные на повышение роли граждан, обозначены тезисы, связанные с поиском наиболее оптимальных и эффективных форм 
модернизации механизма реализации права на социальное обеспечение.
Адресована научным работникам, государственным и муниципальным 
служащим, депутатам представительных органов государственной власти 
и местного самоуправления, преподавателям, аспирантам, студентам гуманитарных специальностей и широкому кругу читателей.
УДК 342.734(470+571)(075.4)
ББК 67.400.7(2Рос)

УДК 342.734(470+571)(075.4)
ББК 67.400.7(2Рос)
 
Б18

© Байматов П.Н., 2019
© Добрынин Н.М., вступ. сл., 2019
© Князев С.Д., послесл., 2019
ISBN 978-5-16-014559-4 (print)
ISBN 978-5-16-107797-9 (online)

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р :
Добрынин Н.М. — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права 
Тюменского государственного университета, главный научный сотрудник 
Федерального исследовательского центра Тюменского научного центра 
Сибирского отделения Российской академии наук, заслуженный юрист 
Российской Федерации 

Р е ц е н з е н т ы :
Князев С.Д. — доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;
Саликов М.С. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Уральского государственного юридического университета, заслуженный юрист Российской Федерации;
Чернов С.Н. — доктор юридических наук, доктор исторических наук, 
профессор, декан юридического факультета и заведующий кафедрой международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации

Вступительное слово

Монография посвящена весьма актуальной теме — реализации 
конституционного права граждан на социальное обеспечение в Российской Федерации. Актуальность темы работы обусловлена наличием 
дискуссионных проблем в науке конституционного права, к которым 
относятся: неоднозначное понимание места конституционного права 
на социальное обеспечение в системе социальных прав; функционирование существующего механизма реализации конституционного 
права на социальное обеспечение; нарушение единого социальноправового пространства Российской Федерации при реализации права 
на социальное обеспечение, детерминированное дифференциацией 
экономических возможностей субъектов РФ. 
Механизм реализации конституционного права граждан в Российской 
Федерации требует дальнейшего совершенствования, что объективно 
обусловлено необходимостью соблюдения и достижения конституционного положения, закрепленного статьей 7 Конституции Российской 
Федерации, согласно которой Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В монографии исследованы проблемы реализации конституционного 
права на социальное обеспечение, внесены предложения по совершенствованию концепции и механизма его реализации, формированию 
практических рекомендаций в сфере организации и деятельности органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации 
конституционного права на социальное обеспечение.
В работе сформулированы авторское определение понятия «социально незащищенные граждане», классификация данной категории, 
определение права на социальное обеспечение, новая правовая категория «единое социально-правовое пространство»; установлено, что 
проведение согласованной политики в сфере социальной поддержки 
и социальной защиты населения должно обеспечиваться, в том числе, 
наличием и функционированием единых органов социальной защиты 
населения, образованных на уровне субъекта Российской Федерации, 
что не исключает, в принципе, возможности применения модели делегирования полномочий в сфере социального обеспечения на муниципальный уровень; предложено развитие внесудебных способов защиты 
социальных прав граждан через расширение компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и установления 
возможности рассмотрения жалоб граждан на нарушения их прав 
и свобод независимо от обращения в судебные органы, возложения на 
общественные советы, создаваемые при органах исполнительной власти 
на федеральном и региональном уровне, правомочий по рассмотрению 

жалоб граждан; отмечена необходимость в формировании концептуально иного механизма реализации права на социальное обеспечение, 
характеризующегося повышением роли самого человека, его активным 
участием; расширения доступа к бюджетному финансированию социально ориентированных как коммерческих, так и некоммерческих негосударственных организаций; активизации деятельности Общественных 
палатах как на федеральном, так и на региональном уровне в развитии 
негосударственного сектора экономики; всестороннего применения 
норм Федерального закона от 03.07.2016 № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”» в части 
установления статуса некоммерческой организации — исполнителя общественно полезных услуг»; выработаны предложения по модернизации 
концепции реализации права на социальное обеспечение в Российской 
Федерации на основе участия граждан в софинансировании социальных 
благ от государства, в том числе материальной помощи либо иных мер 
социальной поддержки для их мотивации при формировании самообеспечительного потенциала по выходу на достойный уровень жизни; 
обосновано, что одним из направлений модернизации экономических 
отношений в сфере социального обеспечения должно стать усиление негосударственных начал в механизме финансирования.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования состоит в комплексной оценке сложившейся правовой модели 
реализации конституционного права на социальное обеспечение, распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в 
социальной сфере, а также в разработке предложений прикладного характера, направленных на модернизацию концепции реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение, более тщательное 
разграничение компетенции между органами государственной власти 
Российской Федерации и ее субъектами в области его применения. 
Монография обладает научной новизной и вносит определенный 
вклад в развитие научной мысли в области конституционного права.
Полагаем, что научные выводы, изложенные в монографии, 
имеют важное значение для дальнейшего повышения эффективности реализации конституционного права на социальное обеспечение в Российской Федерации.

Н.М. Добрынин, заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, 
профессор кафедры конституционного и муниципального права 
Института государства и права 
Тюменского государственного университета, 
главный научный сотрудник Федерального исследовательского 
центра Тюменского научного центра Сибирского отделения
Российской академии наук 

Введение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 
года Россия является социальным государством, реализующим политику, направленную на формирование условий, обеспечивающих 
достойную жизнь и свободное развитие человека.
Важнейшим демографическим феноменом на рубеже XX–XXI 
веков явилось значительное увеличение продолжительности жизни 
населения и, как следствие, рост доли пожилых людей в общей популяции стран всего мира. Процесс старения человечества характеризуется стремительными и постоянно ускоряющимися темпами. 
Общее число людей в возрасте 60 лет и старше увеличилось с 200 
млн в 1950 г. до 400 млн в 1982 г., 600 млн в 2001 г. и, согласно 
оценкам, должно достичь 1,2 млрд в 2025 г., когда свыше 70% пожилых людей будут проживать в странах, которые в настоящее 
время относятся к числу развивающихся1.
Представленные данные позволяют сделать вывод о важности 
формирования правового статуса граждан пожилого возраста 
и других незащищенных категорий населения (многодетные семьи, 
одинокие родители и др.) как необходимого элемента в позитивном 
развитии демографической ситуации в Российской Федерации.
В данном контексте остро стоит вопрос реализации социальноэкономических прав граждан малозащищенных категорий, в том 
числе и права на социальное обеспечение, закрепленное ст. 39 
Конституции Российской Федерации, которое занимает особое 
место в наполнении правового статуса граждан при осуществлении 
их притязания на достойный уровень жизни.
Актуальность изучения механизма реализации права на социальное обеспечение обусловлена наличием дискуссионных вопросов в науке конституционного права, к которым относятся: 
неоднозначное понимание места и роли конституционного права 
на социальное обеспечение в системе социальных прав, ввиду отсутствия единого мнения среди ученых2 о месте социальных прав 

1 
Международные договоры по правам человека. Том I. Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными 
органами по правам человека. С. 44. Режим доступа: http://www2.ohchr.
org/glish/bodies/icm-c/docs/8th/HRI.GEN.1.Rev9_ru.pdf (дата обращения: 
17.03.2018).
2 
До недавнего времени доминировала западная — классическая либеральная — концепция понимания социальных прав, согласно которой социальные права не рассматривались как права в собственно юридическом 
смысле. Они рассматривались как притязания индивида на получение 

в системе прав человека; слабая эффективность действующей 
системы социальной защиты населения; нарушение единого социально-правового пространства страны при реализации права 
граждан на социальное обеспечение, детерминированное дифференциацией экономических возможностей субъектов РФ; отсутствие детальной нормативно-правовой регламентации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами 
Российской Федерации с обязательным указанием источников финансирования реализуемого полномочия; порочность бланкетного 
регулирования, при котором обязательность федерального организационного и финансового участия в социальном обеспечении 
граждан подменяется отсылками к федеральному и региональному 
законодательствам.
Нормативная правовая база Российской Федерации в социальной сфере содержит свыше сотни законов и тысячи подзаконных нормативных актов федерального и регионального уровней, 
которые вследствие своей подчас хаотичности и отсутствия системного подхода не только не способствуют, но иногда даже затрудняют реализацию конституционного права граждан на социальное 
обеспечение.
Одним из направлений развития механизма реализации права 
на социальное обеспечение в современных условиях стало детальное разграничение компетенции между уровнями публичной 
власти в Российской Федерации, в результате чего резко расширилась самостоятельность органов государственной власти 
регионов по регулированию общественных отношений в указанной сфере.
Процесс формирования новых инструментов реализации 
права на социальное обеспечение, соответствующих региональным условиям, осуществляется во многих субъектах Федерации. Перед органами государственной власти и социумом, 
наряду с реформированием традиционной государственной 
системы социального обеспечения, ставятся задачи внедрения 

 от государства определенных материальных благ, гарантирующих «достойный уровень жизни». Тем не менее в юридической науке и судебной 
практике нарастает тенденция рассматривать закрепленные Конституцией 
социальные права не только как принципиальные ориентиры для законодателя, но именно как основные права, равные по значимости конституционным гражданским и политическим правам. См., напр.: Елисеев Б.П. 
Трансформация концепции социальных прав в Российской Федерации: 
обеспечение экономической реформы и соблюдение конституционно закрепленных социальных прав // Юрист. 2004. № 12. С. 7; Санстейн К.Р. 
Против позитивных прав // Российский бюллетень по правам человека. 
1995. № 6. С. 19.

в эту сферу общественной жизни негосударственных институтов, однако многие вопросы в этой области законодательством 
не урегулированы.
Вышеизложенное относится, в первую очередь, к проблемам, 
связанным с изменениями в социальной сфере. Это, в частности: 
всеобщая индифферентность граждан (круг интересов которых 
ограничивается наличием лишь притязаний к государству) в вопросах социального обеспечения; вопросы функционирования негосударственных институтов; внедрение государственно-частного 
партнерства и конкуренции для кардинального улучшения качества 
социального обеспечения.
Все вышесказанное обязывает обратить внимание ученых 
на проведение комплексного исследования сущности права на социальное обеспечение, его конституционно-правовой составляющей, механизма реализации, места и роли в системе социальных 
прав, их системного взаимодействия с другими основными правами 
и свободами человека.
В научной литературе проблемы права на социальное обеспечение разрабатывались и ранее, однако практика общественнополитического развития Российской Федерации на современном 
этапе подтверждает неотложность продолжения исследования всех 
аспектов сущности конституционного права на социальное обеспечение граждан, глубокого изучения содержания компетенции 
органов публичной власти различных уровней Российской Федерации в сфере социального обеспечения, проблем реального повышения эффективности осуществления региональных полномочий 
и практического воплощения конституционных норм в указанной 
сфере, безусловного совершенствования механизма гарантий их 
реализации и нормотворческой деятельности субъектов Федерации 
в упомянутой области.
Поэтому автором настоящей монографии была поставлена цель 
на комплексной основе, всесторонне исследовать правовую природу механизма реализации права на социальное обеспечение, 
разграничение компетенции органов публичной власти различных 
уровней Российской Федерации в сфере его реализации, обосновать 
авторское видение выявленных проблем с тем, чтобы разработать 
и дать рекомендации по внедрению наиболее оптимальных и эффективных мер радикальной модернизации механизма реализации 
конституционного права на социальное обеспечение. Авторские 
выводы призваны способствовать формированию понимания 
единых подходов в практической реализации конституционных 
предписаний, развивающих и, кроме того, конкретизирующих их 
норм текущего законодательства в области социального обеспечения населения.

Глава 1
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. ПОНЯТИЕ, МЕСТО И РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА 
НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ 
И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Конституции Российской 
Федерации, Российская Федерация является социальным государством, что на практике означает направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь 
и свободное развитие человека1. Однако при этом Основной Закон 
страны не дает легального определения понятия социального государства. Отсутствует однозначное понимание этой правовой конструкции и в науке.
Н.А. Волгин считает: «…социальное государство — понятие, призванное подчеркнуть, что социальные проблемы входят в состав 
приоритетных для данного государства... Из понятия “социальное 
государство” непосредственно не проистекает никаких правовых 
следствий и законных обязательств. Однако общее обозначение постоянной озабоченности государства социальными проблемами существенно в социально-психологическом плане»2. С изложенной 
позицией трудно согласиться, так как применительно к Российской 
Федерации дефиниция «социальное государство» является легальной, 
закрепленной в конституционной норме, обладающей высшей юридической силой и выступает правовой нормой прямого действия.
Отдельные исследователи, раскрывая сущность социального государства, определяют ее через роль политических партий и объединений в его построении. Так, В.Г. Постников к социальному 
государству относит «исторически конкретную и законодательно 
оформленную функцию государства, имеющую своей целью 
такое регулирование отношений между социальными группами, 
которое бы обеспечивало исторически определенный уровень 

1 
Добрынин Н.М. Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности реализации социальных гарантий граждан в Российской Федерации и проблема монетизации льгот // Право и политика. 2005. № 11. С. 4.
2 
Социальная политика: учеб. / под общ. ред. Н.А. Волгина. М.: Экзамен, 
2002. С. 93.

благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества. Эволюция и перспективы развития социальных функций государства в этой связи 
всегда будут зависеть не только от тех целей, которые ставит перед 
собой государство как официальный представитель всего общества, 
но и от соотношения социально-политических сил»1.
Б.В. Ракитский аргументирует, что «по-настоящему социальным 
государство может стать и быть при равновесии сил политического 
действия, при равной влиятельности основных социальных сил 
в обществе. Если силы существенно не равны, то нет и социального 
государства»2.
Т.Я. Хабриева констатирует: «Социальное государство не ставит 
перед собой задачу достижения абсолютной социальной справедливости, оно призвано лишь обеспечить такую социальную компенсацию, которая позволила бы исключить возникновение социальных конфликтов вследствие неравномерного распределения 
ресурсов, не допуская правовой, социальной, культурной изоляции 
определенных социальных групп»3.
А.А. Троицкая отмечает, что «в своем развитии концепция социального государства прошла путь от минимальных стандартов 
помощи отдельным категориям населения до универсальной защиты, позволяющей каждому человеку участвовать в социальной 
и экономической жизни государства… Иными словами, стремясь 
к обеспечению определенного жизненного стандарта для каждого 
человека, социальное государство должно не только оказывать 
адресную поддержку отдельных категорий граждан, оказавшихся 
в сложном положении в силу возраста, болезни или какой-либо 
другой причине, но проводить политику, ориентированную на развитие потенциала каждого человека»4.
Огромную, если не сказать определяющую, роль в отнесении государства к социальному играют закрепленные Конституцией РФ 
социальные права человека.

1 
Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского 
права. 2005. № 1. С. 34.
2 
Ракитский Б.В. Роль государства в социальной политике. Особенности государства как субъекта социальной политики и его конституционные обязанности в этой сфере // Социальная политика. М., 2002. С. 93.
3 
Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: материалы 
науч.-практ. конф. Москва, 1 декабря 2008 г. М.: Юриспруденция, 2009. С. 4.
4 
Троицкая А.А. Конституционный принцип социального государства: перспективы реализации в Российской Федерации // Право и экономика. 
2012. № 10. С. 72.

Рассматривая институт конституционных социальных прав, 
можно констатировать следующее. На сегодняшний день отсутствует единая точка зрения по вопросу реализации социальных 
прав, равно как отсутствует и общепринятая их классификация 
в зависимости от выполняемой социальной функции.
Некоторые ученые полагают, что социальные права — это лишь 
те права, которые непосредственно связаны с реализацией социальной защиты, а именно: охрана семьи, материнства и детства, 
право на социальное обеспечение, право на жилище, право 
на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду (ст. 38–42 Конституции РФ)1.
Определенные трудности в понимании природы социальных 
прав, разночтения в предлагаемых перечнях этих прав (в том числе 
в тех, которые закрепляются официально в конституциях, международно-правовых документах), а также проблемы выработки механизмов и гарантий реализации этих прав, контроля за деятельностью органов государства по их соблюдению — все это связано, 
прежде всего, с известной разноплановостью их правовой природы 
и содержания, а также с тем, что они сравнительно недавно стали 
признаваться в качестве основных прав человека.
Так, до недавнего времени доминировала западная — классическая либеральная — концепция понимания социальных прав, 
согласно которой социальные права не рассматривались как права 
в собственно юридическом смысле. Они понимались как притязания индивида на получение от государства определенных материальных благ, гарантирующих «достойный уровень жизни»2.
К. Санстейн говорит об опасностях конституционализации социальных прав: «Конституционализация социальных прав обрекает бедные страны либо на стагнацию, либо на бесцеремонное 
пренебрежение конституционными нормами»3, — соответственно 
закрепление социальных прав в конституциях государств с переходной экономикой ведет к деформации института частной собственности и наносит вред всему экономическому развитию этих 
стран.

1 
Доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации 
В.Д. Зорькина «Защита социальных прав и преодоление несправедливости: 
Проблемы конституционного правосудия». Режим доступа: http://www.ksrf.
ru/News/Speech/Pages (дата обращения: 17.03.2018).
2 
Елисеев Б.П. Трансформация концепции социальных прав в Российской 
Федерации: обеспечение экономической реформы и соблюдение конституционно закрепленных социальных прав // Юрист. 2004. № 12. С. 7.
3 
Санстейн К.Р. Против позитивных прав // Российский бюллетень 
по правам человека. 1995. № 6. С. 19.