Национально-культурная автономия в Российской Федерации

 
НОРМА
Москва, 2019

Т.Я. Хабриева

Национально-культурная
автономия
в Российской Федерации

Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

УДК 323.1
ББК 67.400:71.05

Х12

Хабриева Т.Я.
Национально-культурная автономия в Российской Федера
ции / Т.Я. Хабриева. – Москва : Норма, 2019. – 219 с.

Монография представляет собой первое комплексное исследование право
вых проблем национально-культурной автономии в Российской Федерации. 
Рассматриваются как теоретические, так и практические проблемы этого относительно нового вида общественного объединения. Проанализированы федеральное и региональное законодательство, уставы и другие документы национально-культурных автономий различного уровня, большой фактический 
материал об их деятельности. С учетом практики реализации действующего 
Федерального закона «О национально-культурной автономии» и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства. 

Книга предназначена для преподавателей, аспирантов и студентов юриди
ческих вузов и факультетов, юристов-теоретиков и практиков, работников государственных органов власти, а также для всех, кто интересуется проблемами национально-культурной автономии.

УДК 323.1
ББК 67.400:71.05

Талия Ярулловна Хабриева

НациоНальНо-кульТурНаЯ

авТоНомиЯ

в российской Федерации

© Хабриева Т. Я., 2003
© Хабриева Т. Я., 2019,

ISBN 978-5-16-108067-2 (ИНФРА-М, online)
электронная публикация

Х12

ВВедение

Развитие современного мира неразрывно связано с борьбой различных тенденций. Неодолимым процессам глобализации, которая имеет 
свои и позитивные, и негативные стороны, противостоит другое объективное явление – возрастающее самосознание народов. Оно проявляется в различных – цивилизационных, религиозных, этнических и иных – 
формах, приобретая иногда экстремистский характер. В политике, 
науке, культуре активно ведутся поиски таких институтов и форм, 
которые использовали бы позитивные стороны различных тенденций 
и преодолевали, отсекали их отрицательные черты, разрушительные 
свойства: тоталитаризм, сковывающий свободу и самобытность народов, или бездумный сепаратизм, приводящий к распаду объективно 
сложившейся общности.
Сказанное относится в полной мере и к этническим формам самовыражения народов, к национальным движениям. Сепаратизму, который наносит экономический, политический, культурный ущерб прежде 
всего самим этносам, народы противопоставляют поиски новых форм 
интеграции, создание таких институтов, которые при сохранении исторически сложившегося государственного единства учитывали бы необходимость этнического самовыражения. Одной из таких форм является национально-культурная автономия, превратившаяся из туманных идей XIX в. в реальность нашего времени.
В современном мире нет одноэтнических государств. Напротив, во 
всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не 
осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы 
проживают компактно, они могут создать субъект федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) либо территориальную автономию 
(например, иракский Курдистан или Аландские острова, где проживают шведы, в Финляндии). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы, создание территориальной автономии невозможно, 
да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители 
разных этносов. В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально­культурной автономии.
Национально­культурная автономия, в отличие от территориальной 
автономии, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это особая организационная форма этни3

Национально-культурная автономия в Российской Федерации

16

ческого самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании общественных объединений того или 
иного этноса разного уровня (в унитарных государствах – общегосударственных объединений на тех или иных ступенях административно­территориального деления, а также в масштабах нескольких административно­территориальных единиц, в федеративных государствах – 
также в масштабах субъектов федерации и их групп).
Современное правосознание народов исходит из того, что каждая 
разрозненно проживающая этническая группа независимо от ее численности, пространственных пределов расселения, отдаленности ее 
членов друг от друга или уровня развития имеет право на создание 
национально­культурной автономии. Обычно это право реализуется в 
границах государства, однако в мире есть национально­культурные 
автономии, охватывающие территории нескольких стран (например, 
саамы на севере Скандинавии). Поскольку при создании национально­культурной автономии речь идет об объединении людей не на основе каких­то политических лозунгов, а на базе общности языка и 
элементов этнической культуры, причем имеются в виду лица, проживающие иногда очень далеко друг от друга, национально­культурная 
автономия не является и не может быть правом на самоопределение 
политического характера. Это иное организационное выражение прав 
этносов в форме создания своеобразных общественных объединений, 
особого рода коллективов разрозненно живущих людей, связанных 
единством языка и общих элементов этнической культуры. Это экстерриториальная (или внетерриториалъная) форма этнической самоорганизации. Она позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением.
Право на национально­культурную автономию – это право этноса, 
коллективное право. Вместе с тем это право и каждого лица, принадлежащего к данному этносу, участвовать в осуществлении национально­культурной автономии, использовать ее возможности не только в 
интересах этноса (публичных интересах), но и в своих частных интересах, одновременно внося свой вклад в развитие своего этноса. Таким 
образом, форма национально­культурной автономии создает возможности для тесной взаимосвязи индивидуальных прав человека и коллективных прав этноса, по каким­либо причинам не имеющего условий 
для создания территориальных форм национальной автономии. Это 
форма соединения коллективных прав этноса с индивидуальными правами составляющих его лиц.
Речь, однако, идет прежде всего о возможностях. Для превращения 
их в действительность нужны многие слагаемые, в том числе воля и 

4

Введение

17

способность к самоорганизации самого этноса, умение использовать 
позитивные качества формы национально­культурной автономии, наполнить эту форму созидательным содержанием, преодолеть деструктивные (в том числе местнические) элементы, которые могут порождаться ею и возникать в ней самой, если на первый план выдвигаются 
«обособленческие» лозунги вместо идей объединяющего добрососедства.
Проблемы племенного, этнического, национального самосознания, 
стихийные или осознанные поиски этнической самоорганизации являются неотъемлемой частью человеческого общества с древнейших 
времен. Они получали различное отражение в сочинениях мыслителей 
античности, Средневековья, Нового времени. В разные периоды развития, например в эпоху буржуазных революций и наполеоновских 
войн в Европе, в XVI – начале XIX вв., в борьбе за раздел и передел 
колоний в первой четверти XX в., в ходе национально­освободительных 
движений после Второй мировой войны этнические, национальные 
проблемы нередко выдвигались на первый план.
Новое звучание национальный вопрос приобрел в 50–60­е годы 
XX в. в связи с распадом колониальной системы и возникновением 
нескольких десятков молодых государств в Азии, Африке, Латинской 
Америке. В последней четверти XX в. он обострился и в некоторых демократических странах (Бельгия, Канада и др.), новые проблемы этнического характера возникли во многих других государствах (вооруженная борьба и образование государства Бангладеш на части прежней 
территории Пакистана в 80­х годах, создание таким же путем государства Тимор на части территории Индонезии в самом конце 90­х годов 
и др.). Этнические конфликты, сопровождаемые вооруженной борьбой 
и массовой резней, постоянно происходят в Тропической Африке. 
И сегодня не затухают этнические или этнорелигиозные конфликты в 
некоторых демократических государствах (Квебек в Канаде, Северная 
Ирландия в Великобритании и др.). В этих условиях народы мира используют самые различные формы преодоления этнических конфликтов, в том числе формы национально­культурной автономии. Значительный опыт в этом отношении накоплен в Австрии, Венгрии, Германии, в Скандинавских странах.
В России, как и в некоторых других постсоциалистических странах 
Европы (особенно на Балканах), национальный вопрос поставлен 
по­новому в связи с крушением мировой системы тоталитарного социализма. Центробежные тенденции, которые привели к распаду СССР, 
сказались и в России. Местная политическая элита в одних, в том числе и в некоторых «русских», краях и областях, этнократия в других 

5

Национально-культурная автономия в Российской Федерации

18

требовали полной самостоятельности, государственного суверенитета. 
По стране прошел «парад суверенитетов». В этой обстановке возрождение и распространение идеи национально­культурной автономии (наряду с другими факторами по укреплению федерализма) имели большое 
стабилизирующее значение. Это значение сохраняется и теперь. Правильное восприятие этой идеи, истолкование и применение ее на уровне общественного сознания человечества третьего тысячелетия, умелое 
использование преимуществ национально­культурной автономии в 
условиях России помогут укрепить единство народов страны в строительстве нового общества.
В Российской Федерации проживают представители 191 этноса 
(82% – русские)1. Границы расселения народов не совпадают с границами республик в составе Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области. Ни в одном из субъектов Федерации, которые 
имеют этнические наименования (Башкортостан, Еврейская автономная область, Коми­Пермяцкий автономный округ), представители народа, давшие имя субъекту Федерации, не составляют подавляющего 
большинства населения2. В то же время большинство или значительная 
часть представителей народов, давших имя республикам в составе 
Российской Федерации и некоторым другим субъектам Российской 
Федерации, живут за их пределами. За пределами своих республик 
живут: мордва – 70,8%, татары – 68%, марийцы – 40,7%, чуваши – 
48,53%, буряты – 40,8% и т.д.3 По данным переписи населения 1989 г., 
в Российской Федерации: адыгейцев – 123 тыс. чел., в том числе в Адыгее – 95,5 тыс. чел.; алтайцев – 68 тыс. чел., в том числе в Республике 
Алтай – 59 тыс. чел.; башкир – 1345 тыс. чел., в том числе в Башкирии – 
864 тыс. чел.; бурят – 417 тыс. чел., в том числе в Бурятии – 249 тыс. чел.; 
вепсов – 12 тыс. чел., в том числе в Карелии – 6 тыс. чел.; евреев – 
537 тыс. чел., в том числе в Еврейской автономной области – 9 тыс. чел.; 
ингушей – 215 тыс. чел., в том числе в Ингушетии, Чечне, Северной 
Осетии – 197 тыс. чел.; татар – 5522 тыс. чел., в том числе в Татарстане – 
1766 тыс. чел. и т.д.4 В Ингушетии ингушей – около 70%. В Кабардино­Балкарии: кабардинцев – 48%, балкарцев – 9,4%, русских – 32%. 
В Удмуртии: удмуртов – 31%, русских – 59%. В Чечне чеченцев – около 77%. В Карелии: карелов – 10%, русских – 73,6%. В Ямало­Ненецком 
автномном округе: русских – 59%, украинцев – 17%, ненцев – 4%, про1 Аргументы и факты. 2002. № 3. С. 5.
2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 202, 203, 208.
3 Парламентская демократия и федерализм в России. М., 1999. С. 148, 149.
4 См.: Российский статистический ежегодник. 2002: стат. сб. / Госкомстат России.

М., 2002. С. 82–86, 91–93.

6

Введение

19

живают также ханты, коми. В Ханты­Мансийском автономном округе: 
хантов – 0,9%, манси – 0,5%, русских – 66,3%, проживают также татары 
и др.1 Предварительные итоги Всероссийской переписи населения 
2002 г. также свидетельствуют о том, что представители разных этносов 
живут вперемежку с другими народами. Территориальная автономия 
для какого­либо этноса в этом случае исключена, и национально­культурная автономия становится естественным средством национальной 
самоорганизации разных этносов огромной страны.
Нужно, однако, иметь в виду, что национально­культурная автономия – это лишь одна из форм организации этноса, исходящая из идеи 
коллективных прав, и поэтому сами форма и идея, на которых она основана, могут быть использованы в различных интересах. В условиях 
недостаточного развития общей, политической и правовой культуры 
идея групповых («коллективных») прав может использоваться не для 
укрепления общества, а для требований необоснованных преференций, 
для узурпации власти меньшинством (в том числе этнократией), что 
может вести к ослаблению и даже разрушению сложившейся федеративной государственности и даже государственности в самих субъектах 
Российской Федерации. Выдвижение на первый план коллективных 
прав какого­либо этноса в ущерб остальным разрушает единство государственного образования. «Ссылка на коллективные права становится аргументом для массового выхода части населения из правового 
пространства»2.
Проблему коллективных прав этноса, национально­культурной автономии, как и многие другие важнейшие проблемы общественной 
жизни, нельзя рассматривать вне контекста жизни всего общества и 
государства. Пути их решения – в поисках не изоляции и сепаратизма, 
а в коллективизме, совместном решении общих задач.
Термин «национально­культурная автономия» появился в конце 
XIX в. в Австро­Венгерской империи, где проживало множество различных народов. Впервые его использовали австрийские социал­демократы, марксисты Ф. и М. Адлеры, О. Бауэр, К. Реннер и др., предлагая 
пути решения национального вопроса в «лоскутной» империи. Тогда 
эта идея, разрабатывавшаяся ими преимущественно с философских, 
социологических, а не юридических позиций, по существу противопоставлялась тезису о праве наций на самоопределение и создание самостоятельных государств. Территориальную национальную автономию 

1 Там же. С. 93–95.
2 Тишков В.А. Этничность, право и закон (Вместо заключения) // Зорин В.Ю., 

Аманжалов Д.А., Кулешов С.В. Национальный вопрос в государственных думах России: опыт законотворчества. М., 1999. С. 499.

7

Национально-культурная автономия в Российской Федерации

20

австрийские социал­демократы тоже отрицали, видя единственное 
средство разрешения национальных проблем в создании национальнокультурной автономии. Российскими социал­демократами (В.И. Ленин, 
И.В. Сталин) лозунг национально­культурной автономии был подвергнут сокрушительной критике как разрушавший единство рабочего 
класса в борьбе против капитала, разделявший рабочий класс национальными перегородками1. Эта критика также велась фактически с 
социологических позиций, юридические аспекты не затрагивались.
После Первой мировой войны и образования на базе распавшейся 
Австро­Венгрии национальных государств интерес к идее национально­культурной автономии был утрачен. За исключением первой трети 
XX в. эти вопросы рассматривались фрагментарно в рамках более 
широких исследований о судьбах национальных меньшинств. Среди 
юридических работ этого времени нам известны лишь исследования 
на немецком языке2 о правах и защите национальных меньшинств. 
В западном полушарии идея национально­культурной автономии вообще не обсуждалась. Правда, в 30­х годах XX в. коммунисты США 
предлагали создать «черный пояс» в тех южных штатах, где проживало 
большинство цветного населения, но это требование не национально­культурной, а территориальной автономии по принципу цвета кожи 
вскоре было снято Компартией США3. В России в 1934 г. вышло в свет 
фундаментальное исследование И.Д. Левина, посвященное национальному вопросу в послевоенной Европе4.
Процитировав слова В.И. Ленина о «глупенькой национально­культурной автономии», И.Д. Левин назвал эту теорию националистической 
и антипролетарской, результатом активизации германского фашизма 
и исключил возможность ее использования в интересах этносов. Правда, И.Д. Левин отметил, что, видимо, в результате критики российских 
марксистов в западной социал­демократии по отношению к национально­культурной автономии произошла определенная эволюция. 
По­прежнему считая ее главной формой решения национального вопроса при всех обстоятельствах, социал­демократы стали допускать в 
виде исключения возможность территориальной автономии5. В даль1 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 22. С. 229, 230; Т. 23. С. 59, 149, 150, 208–211, 

317, 375, 376, 444–448; Т. 24. С. 57–59, 82, 113–150 и др.; Сталин И.В. Соч. Т. 2. М., 1949.
С. 290–367.

2 См.: Wolzendorf К. Grundgedanken des Rechts der nationales Minderhaiten. Wien, 

1921; Pletner H. Das Problem des Shutzes der nationales Minderheit. Munchen, 1927.

3 См.: Фостер У. Негритянский народ в истории Америки. М., 1955. С. 740–743.
4 См.: Левин И.Д. Национальный вопрос в послевоенной Европе. М., 1934.
5 Там же. С. 165–166.

8

Введение

21

нейшем в России эта проблема в соответствии с отношением к ней 
«вождя» советского народа И.В. Сталина была вообще предана табу. 
Если о ней и упоминалось, то только в плане резкого осуждения. Научные аспекты проблемы были забыты. После Второй мировой войны 
некоторые вопросы национально­культурной автономии обсуждались 
в научной литературе как частная проблема в связи с равноправием 
языков, особенно в бельгийской и канадской литературе. Этому вопросу было посвящено много, преимущественно полемических, статей 
политологического характера. Более широкий подход к проблеме был 
связан с условиями Скандинавских стран, на севере которых жили 
саамы. Среди западных специалистов, проявивших интерес к этой 
проблеме, можно назвать профессора Калифорнийского университета 
(Сан­Диего) Аренда Лейпхарта. В его работах обобщен большой материал (главным образом относящийся по данной проблематике к Австрии, Бельгии, Канаде и Скандинавии), но в исследованиях доминирует политологический, а не правовой аспект, что, видимо, и привело 
А. Лейпхарта к некоторым весьма спорным выводам (например, вывод 
о федеративной сущности национально­культурной автономии, ее 
характеристика как внетерриториального федерализма, федерализма 
на основе личностного принципа)1.
В современной российской литературе вопросы, связанные с 
национально­культурной автономией, рассматриваются почти исключительно в трудах философско­социологического профиля, 
а также в обобщающих работах по этнокультурной проблематике2. 
Правовым аспектам этой темы посвящено всего несколько публи1 См.: Lijphart A. The Strategy of Non­Territorial Autonomy // International Political 

Science Review. 1994. № 3. P. 297–314. Попутно эти проблемы рассматриваются и в 
книге: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997. С. 78, 79 и др.

2 См., например: Калинина К.В. Национальные меньшинства в России. М., 1993; 

Национально­культурные автономии и объединения. Историография. Политика.
Практика: антология: в 3­х т. М., 1995; Этничность. Национальные движения. Социальная практика. СПб., 1995; Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в 
России. М., 1997; Арутюнян С.В., Дробижева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология. 
М., 1998; Лурье С.В. Историческая этнология. М., 1998; Зорин В.Ю., Аманжолов Д.А., 
Кулешов С.В. Национальный вопрос в государственных думах России: опыт законотворчества. М., 1999; Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное
устройство России. М., 2000; Губогло М.Н. Может ли двуглавый орел летать с одним 
крылом? Размышления о законотворчестве в сфере этногосударственных отношений.
М., 2000; Основы национальных и федеративных отношений. М., 2001; Зорин В.Ю. 
Российская Федерация: проблемы формирования этнокультурной политики. М., 2002;
Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно­правовое развитие
X–XXI вв. М., 2002.

9

Национально-культурная автономия в Российской Федерации

22

каций, которые можно рассматривать лишь как пролог к углубленному ее изу че нию1.
Между тем жизнь требует глубокой правовой разработки этих проблем, ибо в политике все чаще ставится вопрос о выработке таких механизмов решения этнических проблем, которые не были бы связаны 
только с территориальным фактором, а соединяли бы в единой общности представителей всех этносов данной территории. Появилась и 
новая терминология для обозначения этого. Президент Татарстана 
М. Шаймиев говорит о татарстанцах, Президент Республики Северная 
Осетия­Алания употребляет термин «северо­кавказцы»2. М.Н. Губогло 
считает возможным «эволюционное перерастание национально­культурной автономии в экстерриториальную автономию с признаками 
государственности»3. Такой подход склонен к консервации сложившихся ныне порядков, не определяет динамики развития различных форм 
решения национального вопроса, предпочтительности тех или иных 
способов в изменяющейся ситуации.
Иную позицию занимает В.Р. Филиппов. В своей работе «Национально­культурная автономия: перспективы институционализации в 
России» он делает следующие выводы: «Концепция национально­культурной автономии, будучи воспринята как теоретическое основание 
этнической политики, могла бы способствовать умиротворению народов России. К сожалению, законодатель в угоду политической конъюнктуре трактует этот принцип не как альтернативу национальной государственности, а как частный аспект регулирования этнокультурных 
процессов. Именно поэтому закон и, соответственно, легитимизированный институт национально­культурной автономии не смогут существенно повлиять на ход этнических процессов в стране и мало приблизят нас к межэтническому согласию»4.

1 См.: Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико­правовые аспекты). М., 2000; Хабриева Т.Я. Проблемы совершенствования законодательства о национально­культурной автономии в Российской Федерации // Национальный
вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран.
М., 2001; Нагорная М.А. Проблемы национально­культурной автономии // Там же; 
Елеонский В.О. Соблюдение положений Конституции Российской Федерации о правах национальных меньшинств в практике применения Федерального закона «О национально­культурной автономии» // Конституционная законность: предпосылки и 
реальность. М., 2002; Хабриева Т.Я. Национально­культурная автономия // Журнал 
российского права. 2002. № 2. С. 5–15.

2 См.: Что нужно знать о народах России? М., 1995. С. 95.
3 Губогло М.Н. Указ. соч. С. 88.
4 Филиппов В.Р. Национально­культурная автономия: перспективы институционализации в России // Представительная власть. Специальный выпуск по материалам
научной конференции «Многонациональная Россия: история и современность». М., 1998.

10