Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Миграционное
законодательство
Российской Федерации:
тенденции развития
и практика применения

Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина

УДК 325.1:342.721(470)
ББК 60.7:67.400.7(2Рос)
А65

Одобрено секцией публичного права Ученого совета Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Авторы:
Андриченко Л. В. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации, заведующая Центром публичноправовых исследований
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации — введение, § 2, 3 гл. 1; § 1—3 гл. 2; § 1 гл. 3; § 2 гл. 3
(в соавторстве с И. В. Плюгиной), § 3, 6 гл. 3; § 1 гл. 4; заключение (в соавторстве
с И. В. Плюгиной);
Плюгина И. В. — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации — § 1 гл. 1; § 4 гл. 2; § 2 гл. 3 (в соавторстве с Л. В. Андриченко), § 4, 5 гл. 3; § 2, 3 гл. 4; заключение (в соавторстве с Л. В. Андриченко).
Рецензенты:
Фомиченко М. П. — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России);
Лукьянова В. Ю. — кандидат философских наук, заведующая лабораторией
правового мониторинга и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Андриченко Л. В.
А65
Миграционное законодательство Российской Федерации:
тенденции развития и практика применения : монография /
Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина. — Москва : ИЗиСП : Норма :
ИНФРАМ, 2020. — 392 с.
ISBN 9785917689890 (Норма)
ISBN 9785160146843 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161071915 (ИНФРАМ, online)
В монографии дана оценка современного состояния и тенденций развития российского миграционного законодательства как высокоструктурированного комплекса правовых актов и норм, имеющего все признаки отраслевой обособленности
в общей системе российского законодательства. Выявлены и проанализированы его
базовые институты, раскрыты основные направления законодательного обеспечения
государственного управления в сфере миграции населения, в том числе в части возможных угроз и рисков для национальной безопасности Российской Федерации.
Исследование направлено на повышение качества законодательного регулирования миграционных процессов, правоприменения, преодоление ошибок и иных
недостатков в развитии российского законодательства с учетом масштабных и сложных процессов миграции как на международном, так и на национальном уровне.
Для руководителей органов управления и специалистов, деятельность которых
связана с вопросами миграции населения, научных работников и практикующих
юристов, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 325.1:342.721(470)
ББК 60.7:67.400.7(2Рос)
© Институт законодательства
ISBN 9785917689890 (Норма)
© и сравнительного правоведения
ISBN 9785160146843 (ИНФРАМ, print)
© при Правительстве
ISBN 9785161071915 (ИНФРАМ, online)
© Российской Федерации, 2018

NORMA
INFRAM
Moscow, 2020

The Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation

Migration Legislation
of the Russian Federation:
Development Trends
and Practice of Application

L. V. Andrichenko, I. V. Plyugina

Approved by the Public Law Section of the Scientific Council of the Institute
of Legislation and Comparative Law under the Government
of the Russian Federation

Authors:
Andrichenko L. V. — Doctor of Law, Professor, honored lawyer of the Russian
Federation, head of the Сenter for Рublic Law Research of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation;
Plyugina I. V. — Ph.D of Law, leading researcher of the Center for Public Law
Research of the Institute of Legislation and Comparative Law under the
Government of the Russian Federation.

Reviewers:
Fomichenko M. P. — Doctor of Law, Professor of the chair of constitutional and
international law of the AllRussian State University of Justice (RPA of the Ministry
of justice of Russia);
Lukyanova V. Yu. — Ph.D of Рhilosophy, head of the laboratory of legal
monitoring and sociology of the law of the Institute of Legislation and Comparative
Law under the Government of the Russian Federation.

Andrichenko L. V.
Migration Legislation of the Russian Federation: Development
Trends and Practice of Application : monograph / L. V. Andrichenko, I. V. Plyugina. — Moscow : ILCL : Norma : INFRAM,
2020. — 392 p.

The monograph assesses the current state and development trends of the migration legislation of the Russian Federation as a highly structured set of legal acts and norms that have
all the features of sectoral isolation in the general system of Russian legislation. Its basic institutions have been identified and analyzed, the main directions of legislative support for
public administration in the sphere of population migration have been disclosed, including
in the context of possible threats and risks to the national security of the Russian Federation.
The research is aimed at improving the quality of legislative regulation of migration processes, law enforcement in this area of legislative regulation, overcoming mistakes and other
shortcomings in the development of Russian legislation, taking into account the largescale
and complex migration processes both at the international and national levels.
For heads of management bodies and specialists whose activities are related to the migration of the population, researchers and practicing lawyers, teachers, graduate students
and students of law schools and faculties.

© The Institute of Legislation and Comparative Law
© under the Government of the Russian Federation, 2018

Введение

Современная миграция — процесс динамичный и сложный, который влечет различные как позитивные, так порой и негативные социальноэкономические и политические последствия для государств.
Миграция оказывает большое влияние на облик стран, регионов и даже континентов. Многие европейские страны, еще недавно считавшиеся однонациональными, теперь отличаются большим этническим
разнообразием. Благодаря миграции человек постоянно находится на
рубеже традиций, культур, взаимодействие с которыми требует от него диалога, понимания, уважения к культурной идентичности других
людей. Миграция напрямую отражается на этническом, культурном
равновесии общества, а также оказывает влияние на государственные, политические, экономические институты, уклад жизни народов.
Международная миграция в современном мире не только растет,
но и во многом определяет векторы политического, экономического,
социокультурного развития. О сопряженности миграции с экономическим и социальным развитием стран и отдельных регионов, обусловленной важностью, значимостью, ценностью человеческого капитала, написаны целые тома. Ежегодные доклады международных и
российских экспертов дают исчерпывающую информацию о человеческом развитии в разных странах мира, в том числе в аспекте миграции1. В XXI в. мировое сообщество назвало миграцию наряду с другими факторами инструментом по достижению целей устойчивого развития2.
Очевидно, что сейчас наибольший поток мигрантов наблюдается в
Западной Европе. Вопросы миграции стали в этом регионе наиболее
острыми в 2015 г. Причиной послужили события, происходящие в
Ливии, Сирии, Ираке и других регионах. В 2015 г. более 1 млн беженцев приехали в Европу из стран, охваченных конфликтами. Хотя сейчас имеет место некоторый спад количества мигрантов, о прекращении потока беженцев говорить пока не приходится. События на
Ближнем Востоке и в Северной Африке еще не прекратились,

1 См.: Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации. Цели устойчивого развития ООН и Россия. М., 2016.
2 См.: Из 17 целей цель 10 предусматривает в том числе обеспечение безопасной,
упорядоченной и регулируемой миграции // Доклад о Целях в области устойчивого
развития. Организация Объединенных Наций. НьюЙорк, 2017.

в 2015 г. в Европу приехала лишь часть беженцев, поэтому согласно
экономическому прогнозу Еврокомиссии возможна еще одна миграционная волна1.
Европа стала главной целью притяжения мигрантов из Африки,
Азии и арабского мира. Наблюдаемый на протяжении последних нескольких лет поток мигрантов из мусульманских стран в страны Европы привел к вспышкам конфликтов с местным населением на национальной почве. Кроме того, усилилось негативное отношение
местного населения к приезжим по причине несоблюдения последними правовых норм и культурных традиций принимающего их социума.
Нельзя не отметить и тот факт, что иммиграционный приток, переживаемый Европой с весны 2015 г., во многом особенный: значительную часть прибывающих составляют экономические мигранты,
которые, осознавая, что в сложившейся ситуации легализовать пребывание на территории стран Европейского союза невозможно, выдают себя за беженцев.
В географическом плане, кроме Европы, тревогу вызывает Ближний и Средний Восток, в странах которого «политическая весна»
привела к торможению роста населения. В то же время, как показывает практика, при быстром росте населения социальные кризисы
могут повторяться, а установление политической стабильности может
оказаться труднодостижимым. Быстрый рост населения после первого демографического перехода в Африке (по прогнозу плюс 1 млрд до
2040 г.) может вызвать внутренние конфликты, которые, в свою очередь, могут подтолкнуть массовую миграцию в Европу2.
Социальнополитическое развитие Российской Федерации в
XXI в. также в значительной степени обусловлено миграционными
процессами. В 2005—2017 гг. (за исключением кризисных 2008—
2009 гг.) наблюдался общий тренд роста основных показателей миграции населения в Российской Федерации — число прибывших и
выбывших, сальдо миграционного прироста за указанный период
имели положительные значения3. Данный фактор усиливает значи8
Введение

1 См.: Беженцев будет больше // Геополитика. Аналитический портал. URL:
http://gpolitika.com/blizhniy_vostok/bezhencevbudetbolshe.html
(дата
обращения:
01.06.2017).
2 См.: Вимон П. Миграция в Европе: преодоление кризиса солидарности. URL:
https://inosmi.ru/politic/20170211/238711277.html (дата обращения: 25.05.2018).
3 См.: Трубин В., Николаева Н., Мякишева С., Хусаинова А. Миграция населения в
России: тенденции, проблемы, пути решения // Социальный бюллетень. Аналитический центр при Правительстве РФ. 2018. Май. С. 3.

мость исследования миграции в аспекте определения ее роли в обеспечении устойчивого развития.
Сегодня проблемы развития миграции населения — предмет исследования многих общественных наук: социологии, политологии,
экономики трудовых ресурсов, экономической географии, демографии, географии населения, этнологии, государственного и муниципального управления и др. Каждая из этих наук рассматривает миграцию с точки зрения предмета исследования своей науки, раскрывая
тот или иной ее аспект. При этом необходимо учесть, что государственная миграционная политика становится все более комплексной,
требующей системных подходов к управлению различными видами и
направлениями миграционных процессов. Однако фрагментарность
предметов исследования большинства социальных наук не дает комплексного представления о миграции, в котором были бы обобщены
все черты и свойства этого явления. Что касается роли юридической
науки, то она предоставляет инструменты для совершенствования
управления со стороны государства миграционными процессами и
задает направления дальнейшего законодательного регулирования,
позволяющего решать актуальные проблемы в этой сфере.
Основное внимание в данной монографии уделяется законодательному регулированию вопросов внешней миграции, прежде всего
иммиграции населения, хотя и вопросы внутренней миграции также
затрагиваются. Именно иммиграционные потоки привлекают особое
внимание законодателя в силу их влияния на политику национальной
безопасности, а также на экономическую, социальную и культурную
политику государства. Кроме того, именно внешняя миграция становится компонентом демографического развития Российской Федерации1.
Современное миграционное законодательство Российской Федерации представляет собой высокоструктурированный комплекс правовых норм, имеющий отдельные признаки отраслевой обособленности в общем направлении развития системы российского законодательства. В то же время миграционное законодательство сохраняет

Введение
9

1 В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до
2025 года, которая была утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351
(в ред. Указа Президента РФ от 1 июля 2014 г. № 483), отмечается, что необходим миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно. Росстат в демографическом прогнозе до 2030 г. предлагает три варианта прогноза миграционного прироста:
низкий (около 200—230 тыс. человек), средний (300—340 тыс. человек), высокий (400—
500 тыс. человек) (см.: Рязанцев С. В., Богданов И. Я., Храмова М. Н. Прогнозирование
миграции в контексте формирования внешней миграционной политики России // Научное обозрение: Экономика и право. 2017. № 1. С. 12—15).

межотраслевой характер — правовое регулирование осуществляется
на стыке конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, уголовного, социального и некоторых других
отраслей законодательства.
Как известно, общей характерной чертой российского законодательства в последние два десятилетия являются высокие темпы его
развития. Однако даже на общем фоне быстрой динамики развития
российского законодательства совершенствование миграционного
законодательства происходит еще более быстрыми темпами. С начала
1990х гг., т. е. с того периода, когда, по существу, началось становление современного российского миграционного законодательства,
и до настоящего времени прошла смена не одного «поколения» миграционного законодательства, каждое из которых было основано на
разных моделях государственной миграционной политики. Безусловно, причины такой интенсивной динамичности носят многофакторный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интересами развития внутренней социальноэкономической политики.
Развитие миграционного законодательства в последнее десятилетие характеризуется интенсификацией и диверсификацией миграционных процессов, что соответствует общему мировому тренду развития правового регулирования миграционных отношений. В наибольшей степени это затрагивает регулирование внешней трудовой
миграции, которая, как известно, остается наиболее значительным
миграционным потоком в Россию.
Результатом становится обусловленное потребностями практики
экономического развития постепенное «дробление» правовых статусов мигрантов, прежде всего трудовых мигрантов, появление их новых категорий (высококвалифицированные специалисты, квалифицированные специалисты, ключевой персонал, патентные работники
и др.). Такой процесс сопровождается изменением для мигрантов режима въезда и пребывания (проживания), т. е. изменением соответствующих административных процедур, на базе которых такой режим
формируется.
Участие в формировании или вступление в различные межгосударственные объединения (например, ВТО, Таможенный союз, Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь,
ЕАЭС, иные формы межгосударственной интеграции), а также заключение двусторонних договоров и соглашений с рядом государств
(Франция, Китай, Вьетнам, Монголия, КНДР, Литва и др.) также ведут к выделению новых категорий мигрантов, которым предоставля10
Введение