Административно-процессуальное право

АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОЕ 
ПРАВО

А.Н. Миронов

2-е издание, переработанное и дополненное

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

 Рекомендовано Учебно-методическим советом
Учебно-методического центра по профессиональному образованию 
Департамента образования города Москвы в качестве учебного пособия 
для студентов образовательных учреждений 
среднего профессионального образования

Москва                                  2020

ИНФРА-М

УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401я723
 
М64

Миронов А.Н.
М64  
Административно-процессуальное право : учебное пособие / 
А.Н. Миронов. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ФОРУМ : 
ИНФРА-М, 2020. — 169 с. — (Среднее профессиональное образование). — DOI 10.12737/textbook_5a02a01f8b6cd3.35971508.

ISBN 978-5-00091-478-6 (ФОРУМ)
ISBN 978-5-16-013215-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105980-7 (ИНФРА-М, online)

В учебном пособии рассматриваются вопросы административно-процессуального права, касающиеся административного процесса, административных производств, их видов и стадий.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования по специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность».
Для учащихся средних специальных образовательных организаций, 
а также может быть рекомендовано студентам вузов.

УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401я723

А в т о р:
Анатолий Николаевич Миронов, доктор юридических наук, доцент, 
профессор кафедры конституционного и муниципального права Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 

Р е ц е н з е н т ы:
Р.Г. Миронов, д-р юрид. наук, профессор кафедры управления в органах внутренних дел Уфимского юридического института МВД России;
С.М. Зубарев, д-р юрид. наук, доцент, директор Центра правовых исследований и консалтинга Финансовой академии при Правительстве 
Российской Федерации

ISBN 978-5-00091-478-6 (ФОРУМ)
ISBN 978-5-16-013215-0 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-105980-7 (ИНФРА-М, online)
© Миронов А.Н., 2018
© ФОРУМ, 2018

Принятые сокращения

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 
(при-нята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-Ф; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 
№ 197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ — Федерального 
закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ — Федеральный 
закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений 
граждан Российской Федерации»
Федеральный закон «Об исполнительном производстве» — Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ — Федеральный 
закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц 
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минкомсвязи России — Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Предисловие

Административно-процессуальное законодательство Российской 
Федерации претерпевает серьезные изменения в области регламентации значительной части деятельности органов государственного 
управления. За последнее десятилетие введено в действие большое 
количество законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих процедуры, определяющие порядок реализации предоставленных прав и разрешения споров, возникающих в сфере государственного управления.
Особенно много было принято административных регламентов, 
закрепляющих процедуры осуществления государственных функций 
и предоставления государственных услуг, что позволяет усовершенствовать деятельность органов исполнительной власти, придать 
прозрачность их деятельности, исключить возможности коррупционных проявлений. Принятие в 2015 г. Кодекса административного 
судопроизводства Российской Федерации привело не только к кардинальному изменению всего административно-процессуального 
законодательства, но и смене представлений об административном 
процессе и его содержании.
Представляется, что после принятия КАС РФ очередным этапом 
развития административно-процессуального законодательства 
будет принятие федерального закона об административных процедурах, что явится логическим завершением деятельности по совершенствованию публичного управления и позволит улучшить 
ситуацию в части закрепления единообразных процедур, необходимых для реализации прав и законных интересов как физических, 
так и юридических лиц, будет способствовать уменьшению количества нарушений прав граждан и прав юридических лиц со стороны публичной администрации.
В связи с названными обстоятельствами, а также в целях изложения современных концепций к пониманию административного 
процесса и его структуре, созрела идея подготовки настоящего 
учебного пособия.
Изучение пособия будет способствовать формированию следующих профессиональных компетенций, предусмотренных Федеральным государственным образовательным стандартом среднего профессионального образования по специальности 40.02.02 
«Правоохранительная деятельность», утв. приказом Минобрнауки 
России от 12.05.2014 № 509:
 
• юридически квалифицировать факты, события и обстоятельства. 
Принимать решения и совершать юридические действия 
в точном соответствии с законом;

• обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права;
 
• осуществлять реализацию норм материального и процессуального права;
 
• обеспечивать законность и правопорядок, безопасность личности, общества и государства, охранять общественный порядок.
В результате изучения дисциплины «Административно-процессуальное право» студенты должны:
знать
 
• основные понятия, термины административно-процессуального 
права;
 
• административные процедуры осуществления административных производств;
 
• особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий 
административных дел;
 
• порядок совершения процессуальных действий при разрешении 
отдельных категорий административных дел;
уметь
 
• ориентироваться в административном законодательстве в рамках 
административного процесса;
 
• правильно оформлять и составлять процессуальные документы;
 
• оперировать юридическими понятиями и категориями административно-процессуального права, анализировать юридические 
факты и возникающие в связи с ними административно-процессуальные отношения;
 
• анализировать, толковать и правильно применять нормы административно-процессуального права, принимать решения 
и совершать юридические действия в точном соответствии с законом, давать квалифицированные юридические заключения 
и консультации;
владеть
 
• навыками работы с законодательными и иными нормативными 
правовыми актами;
 
• навыками разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм материального и процессуального права;
 
• способами организации и осуществления административного 
процесса;
 
• навыками оформления, разрешения и рассмотрения административных дел.
Издание подготовлено с использованием справочной правовой 
системы КонсультантПлюс.

Глава 1. 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ 
ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

1.1. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА С ИНЫМИ 
ОТРАСЛЯМИ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Предмет правового регулирования, выражающийся в наличии 
специфической группы общественных отношений, складывающихся в правовой среде, является одним из основных критериев 
обособления отраслей в российском праве. Однако для того, чтобы 
та или иная группа общественных отношений могла претендовать 
на собственное обособленное правовое регулирование, она должна 
быть наделена определенными признаками и отвечать определенным требованиям.
В.Д. Сорокин к числу требований, соответствие которым относит группу общественных отношений к «потребителю» правового регулирования, относит следующие.
«Во-первых, необходимо, чтобы в процессе эволюционного 
развития сформировалась обособленная группа отношений, 
обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если 
такая характеристика не просматривается, то данная группа отношений может выступать как предмет правового института, формирующегося в недрах какой-либо отрасли, уже существующей 
в системе российского права. Следовательно, качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы существующих 
отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды»1.
Говоря о качественной характеристике группы отношений, 
автор имеет в виду некие уникальные свойства, которые не охватываются уже существующими отраслями. Наличие подобных 

1 
Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. URL: http://lawbook.online/rossii-protsess-administrativnyiy/
administrativnyiy-protsess-administrativno.html

свойств предполагает потребность формирования системы правил, 
способных урегулировать данную группу социальных связей и социально-правовых явлений.
«Во-вторых, формирование группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно 
претерпевает процесс соответствующего структурного развития, 
иными словами, процесс формирования структуры этой группы 
отношений социально-правовой среды. Структурное формирование — достаточно длительный процесс, в ходе которого данные 
отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, 
приводящие к определенной дифференциации и одновременному 
объединению новых видов отношений, относящихся к данной 
видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным 
меркам, но происходит безостановочное развитие названной 
группы отношений. Процесс этот может определенным образом 
ускоряться, особенно в периоды преобразований общественноэкономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.»1.
Внешние и внутренние динамические процессы в развитии 
группы общественных отношений приводят к тому, что данная 
группа наделяется чертами самостоятельной социальной системы. 
Критериями самостоятельности выступают собственные элементы, 
взаимодействие которых обеспечивает целостность этой системы.
Вместе с тем обособление правовой отрасли не ограничивается 
процессом наделения группы общественных отношений системными свойствами, которые позволяют претендовать на роль предмета отрасли. Важной стороной процесса отграничения отрасли 
выступает одновременное объединение норм права, которое происходит под влиянием потребности формируемого предмета. Данная 
консолидированная группа правовых норм имеет своим предназначением оказание воздействия на указанную группу общественных 
отношений.
Очевидно, что процессы объединения отношений данной 
группы оказывают существенное влияние на развитие ее структуры 
и оформления в рамках такой структуры определенных институтов. 
Связи между институтами в свою очередь и придают данной группе 
юридических норм системные свойства правовой отрасли.
Если предмет правового регулирования будет выступать в качестве первого признака выделения отрасли права, то второй при
1 
Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.

знак отрасли российского права — системная организация группы 
правовых норм, суть которой состоит в определенной внутренней 
структуре, в которой правовой институт будет выступать как отдельно взятый элемент.
Также важной характеристикой правовой отрасли является ее 
способность к взаимодействию с иными отраслями. Как справедливо отмечал В.Д. Сорокин: «Для того чтобы выступать в качестве 
отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой 
предмет, а также соответствующую структурную организацию, 
должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать 
с другими отраслями российского права как подсистемами одного 
и того же уровня»1.
Вместе с тем в некоторых действующих материальных отраслях 
права можно наблюдать наличие процессуальных норм, которых 
вполне достаточно для содействия претворению в жизнь или реализации материальных норм данной отрасли.
Относительно данных норм нельзя говорить как о самостоятельной отрасли права, так как для них не характерен еще один 
важный признак — системное взаимодействие с отраслями российского права.
Как правильно отмечал В.Д. Сорокин: «Признаками отрасли 
российского права являются не традиционные предмет и метод, 
а три системных признака: 1) наличие своего предмета регулирования; 2) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом 
системы права в целом; 3) способность взаимодействовать с иными 
отраслями как системами одного и того же уровня».
Таким образом, очевидна связь между тремя объективными 
факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них является первый 
фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не может служить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли 
российского права. Только наличие всех трех факторов в совокупности позволяет рассматривать ту или иную группу правовых норм 
в качестве отрасли права.
Эти соображения лежат в основе анализа административнопроцессуального права — реально существующей большой группы 
правовых норм, регулирующих широкий круг разнообразных об
1 
Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.

щественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т.е. их системы, и соотношение 
и взаимосвязь административно-процессуального права с другими 
отраслями, входящими в систему российского права»1.
Относительно процессуальной отрасли права важным является 
то обстоятельство, что нормы процессуальных отраслей права способствуют реализации не только одноименных материальных отраслей права, но и иных материальных отраслей.
Также значимым обстоятельством, которое непосредственным 
образом влияет на предмет административно-процессуального 
права, можно назвать принятие в 2015 г. КАС РФ, которым получил официальное оформление новый массивный комплекс правовых норм, обеспечивающий судебное разрешение административных споров в сфере публичного управления2.
В настоящее время предмет административно-процессуального 
права как сложное структурное явление включает в себя следующие 
группы общественных отношений:
 
• общественные отношения, связанные с исполнительно-распорядительной правоприменительной деятельностью органов 
исполнительной власти по рассмотрению и разрешению административных дел, возникающих на основе и в связи с применением материальных норм различных отраслей российского 
права;
 
• общественные отношения, связанные с правоприменительной 
деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению административных дел, вытекающих из административных и иных правоотношений.
В результате можно сказать, что в качестве предмета регулирования отрасли административно-процессуального права выступают 
общественные отношения, содержанием которых является необходимость разрешения уполномоченными субъектами административных дел или дел, вытекающих из административных и иных 
публичных правоотношений.
Сказанное выше относительно сложности предмета отрасли 
административно-процессуального права накладывает свой отпе
1 
Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.
2 
Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного 
права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 30.

чаток на ее структуру, которая должна способствовать реализации 
материальных норм соответствующих отраслей права.
Существующую систему административно-процессуального 
права составляют три группы норм.
Первая группа представлена нормами, определяющими общие 
вопросы административно-процессуальной деятельности, закрепляющие статус ее субъектов, принципы административного процесса и другие вопросы. 
В рамках второй группы сосредоточены административно-процессуальные нормы, закрепляющие порядок или процедуры исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной 
власти по рассмотрению того или иного вида административного 
производства.
Третья группа административно-процессуальных норм регламентирует деятельность органов судебной власти при осуществлении административного судопроизводства и общественных 
отношений, в которых данная деятельность протекает.
Нормы первой группы составляют Общую часть административно-процессуального права. Вторая и третья группы процессуальных норм составляют Особенную часть административно-процессуального права.
Как отмечает И.В. Панова: «О существовании процессуальной 
области права можно говорить, когда группа процессуальных норм, 
имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, “выходит” за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм 
других отраслей российского права. Это свидетельствует о том, что 
данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, 
т.е. отрасли»1.
Большая часть существующих отраслей материального права 
не может быть реализована без действий органов исполнительной 
власти, и тогда для реализации предоставленных относительных 
прав субъекты права обращаются в органы исполнительной власти 
или судебные органы. Порядок реализации предусмотрен нормами 
административно-процессуального права.
Изложенное выше позволяет сделать следующие выводы:
 
• в настоящее время в российской правовой системе сложилась 
качественно своеобразная группа правовых норм, регулирующих 

1 
Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской 
Федерации: монография. Саратов: Приволжское кн. изд-во, 2001. С. 76–85.

специфический круг общественных отношений, возникающих 
в результате исполнительно-распорядительной или судебной 
деятельности, которые могут составить предмет отрасли административно-процессуального права;
 
• административно-процессуальные нормы в своей совокупности 
образуют систему административно-процессуального права, 
включающую Общую и Особенную части, которые с учетом изменяющейся системы отношений и правового регулирования 
постоянно наполняются и видоизменяются;
 
• административно-процессуальное право взаимодействует практически со всеми материальными отраслями российского права, 
которые не имеют собственной процессуальной отрасли (например, уголовное и уголовно-процессуальное право, гражданское и гражданско-процессуальное право), основная цель 
взаимодействия состоит в создании условий для реализации 
норм данных материальных отраслей.
Административно-процессуальное право является отраслью 
российского права, представляющей собой объединение административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с необходимостью рассмотрения и разрешения судами, иными уполномоченными субъектами 
административных дел или дел, вытекающих из административных 
и иных публичных правоотношений.

1.2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ 
И ПРАВООТНОШЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА 
И КЛАССИФИКАЦИЯ

Административно-процессуальные нормы как разновидность 
установленных в государстве правовых норм обладают всеми признаками, присущими любой правовой норме.
«Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений 
в административно-правовой науке относительно понятия и сущности норм административного права: это юридические правила, 
которые регулируют общественные отношения, складывающиеся 
в сфере государственного управления, т.е. в процессе деятельности 
органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, и носят отчетливо выраженный управленческий характер»1.

1 
Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л.: Изд-во 
ЛГУ, 1959. С. 56; Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 52.