Ставропольский край как субъект Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

Ставропольский край как субъект Российской Федерации
Конституционноправовое исследование

НОРМА
Москва, 2020

Ставропольский край
как субъект Российской Федерации

Конституционноправовое исследование

В. А. Черепанов

УДК 342(470.6)
ББК 67.400(235.7)
Ч46

Сведения об авторе
Виктор Алексеевич Черепанов — академик РАЕН, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Черепанов В. А.
Ч46
Ставропольский край как субъект Российской Федерации. Конституционноправовое исследование : монография / В. А. Черепанов. — Москва : Норма, 2020. — 384 с.
ISBN 9785917686370 (Норма)
ISBN 9785161075357 (ИНФРАМ, online)

На основе теоретических положений российского конституционализма рассмотрены особенности становления Ставропольского края
в качестве федеративного субъекта. Выявлены некоторые закономерности, обозначены проблемные вопросы, обсуждены пути их решения. Разработан модельный проект Устава Ставропольского края, который приведен в приложении к монографии.
В авторской концепции, раскрытой на примере Ставропольского
края, выделены общие проблемы региональной государственности,
что может оказаться полезным при изучении их проявления в конституционной практике других субъектов Российской Федерации и построении правовых моделей с учетом региональных особенностей.
Для практических работников в области государственного и муниципального управления, ученых, преподавателей, студентов, аспирантов.

УДК 342(470.6)
ББК 67.400(235.7)

ISBN 9785917686370 (Норма)
ISBN 9785161075357 (ИНФРАМ, online)
© Черепанов В. А., 2019

К 25летию законодательной власти
Ставропольского края

Предисловие

12 декабря 1993 г. многонациональный российский народ
путем всенародного голосования принял новую Конституцию
Российской Федерации (далее — Конституция) и этим актом
суверенитета учредил новую федеративную государственность.
Впервые многие регионы, являвшиеся ранее лишь административными образованиями, получили возможность собственного
законодательного регулирования общественных отношений в
рамках конституционного разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Возникновение и становление региональной государственности проходило в непростых условиях реформирования всего
Российского государства при несовершенном федеральном законодательстве и отсутствии четко сформулированной концепции устройства публичной власти в субъектах Российской Федерации. Подходы к выстраиванию федеративных отношений
еще только формировались, и распределение компетенции
между центром и регионами характеризовалось значительной
правовой неопределенностью. Первые федеральные законы,
определившие принципы разделения государственной власти
между Российской Федерацией и ее субъектами, а также общие
принципы организации самой региональной власти, как известно, были приняты лишь в 1999 г.
В этой связи государственное строительство в субъектах Российской Федерации в значительной части начиналось с «чистого листа» на основе опережающего правового регулирования,
которым восполнялись пробелы федерального законодательства. Подобное формирование правового поля, нередко проходившее путем проб и ошибок, сопровождалось неизбежным
возникновением различных противоречий как с федеральными органами, так и между отдельными ветвями региональной
власти.

На основе новой Конституции в Ставропольском крае, как и
во всей стране, проводились важнейшие государственноправовые преобразования. 27 марта 1994 г. впервые был избран его
законодательный (представительный) орган — Государственная Дума Ставропольского края, деятельность которой во многом определила особенности конституционного становления
Ставропольского края как федеративного субъекта современной России.
Автору этих строк довелось быть в гуще событий того удивительного и интересного времени, когда создавалась краевая
государственность и формировалась региональная правовая
система. И быть сопричастным к этим историческим процессам, работая на различных уровнях публичной власти — от администрации Президента Российской Федерации до администрации города Ставрополя. В Государственной Думе Ставропольского края первого созыва, депутатом которой меня
избрали жители краевого центра, принимались первые краевые
законы. В администрации Президента отрабатывалась организация взаимодействия между федеральными и краевыми органами власти. В администрации города Ставрополя формировалась новая модель местного самоуправления со всеми специфическими
особенностями
отношений
краевой
столицы
с
органами государственной власти. В Правительстве Ставропольского края искалось оптимальное разделение краевой власти между различными ее ветвями. Таким образом, мне посчастливилось вместе с моими коллегами непосредственно участвовать в создании краевой государственности и формировании
законодательства Ставропольского края.
Сейчас, спустя годы, многое выглядит несколько подругому. Коечто кажется наивным. Видны просчеты и ошибки. Что
поделаешь, тогда это виделось именно так. Сегодня — както
иначе. Рассуждая подобным образом, следует подчеркнуть, что
нынешнее состояние краевой государственности представляет
собой не что иное, как результат ее предшествующего исторического развития. Поэтому, чтобы понять проблемы сегодняшнего дня, надо оглянуться на день вчерашний. Очевидно, что
раскрыть сущностные черты современного устройства публичной власти в Ставропольском крае без знания особенностей

6
Предисловие

двадцатипятилетнего процесса обретения им своей государственноправовой субъектности представляется невозможным.
В этой связи возникла необходимость в проведении научного исследования конституционноправового становления Ставропольского края, результаты которого изложены в настоящей
работе. На основе теоретических положений российского конституционализма выделены некоторые закономерности, обозначены проблемные вопросы, обсуждены возможные пути их
решения. Разработан модельный проект Устава Ставропольского края, который приведен в приложении к монографии.
В авторской концепции, раскрытой на примере Ставропольского края, выделены общие проблемы региональной государственности, что может оказаться полезным при изучении их
проявления в конституционной практике других субъектов
Российской Федерации и построении правовых моделей с учетом региональных особенностей.
Поскольку, по образному выражению великого Гегеля, «истина не есть отчеканенная монета, которая может быть дана в
готовом виде и в таком же виде спрятана в карман»1, в монографии представлен сам процесс научного осмысления конституционноправового становления Ставропольского края. При таком подходе читатель приглашается к конструктивному диалогу
и следует вместе с автором за движением его мысли, временами
достаточно сложным и противоречивым. Поэтому и теоретические размышления во многих случаях осуществляются не в
официальном научноакадемическом стиле (хотя значительная
их часть представлена с использованием именно такого, классического способа изложения), а в разговорной форме диалога
с коллегами по научному цеху и практической сфере государственного и муниципального управления.
Необходимо отметить, что задача документальной хроники
событий при написании монографии не ставилась, вследствие
чего государственноправовые преобразования рассматриваются не с позиции летописца, а с точки зрения субъекта научного
познания, который через призму правовой концептуальной
сетки анализирует конституционноправовую действительность, осуществляет поиск сущностных закономерностей, леПредисловие
7

1 Гегель Г. В.  Ф. Соч. Т. IV. Феноменология духа. М., 1959. С. 20.

жащих в основе исторических явлений, и на этой основе формирует научную правовую картину краевой государственности.
В соответствии с таким целеполаганием исследование осуществляется не в мемуарноисторическом жанре с описанием
ярких личностей, стоявших у истоков краевой государственности, а развертывается как раскрытие объективных закономерностей ее развития, исходя из которых предлагается объяснение
происходивших исторических событий. Именно такое рассмотрение конституционноправового развития Ставропольского
края (на основе диалектического единства исторического и логического как важнейшего методологического принципа научного познания) позволяет «строить теорию на прочном фундаменте исторических фактов и, отвлекаясь от скачков и зигзагов
истории, вскрывать логику ее развития»1.
Когда объективные закономерности, лежащие в основе исторического движения государства и общества, улавливаются,
тогда и продуцированные на их основе реформирования, выражая сущность общественных явлений, способствуют поступательному развитию социального организма. А когда действуют
по наитию, без понимания объективной сущности происходящего, то неизбежно допускаются ошибки, которые приводят к
возникновению различного рода социальных конфликтов и катаклизмов.
Вот об этом, собственно говоря, и написана моя книга. Насколько получилось удачно, судить читателю. Надеюсь, что после прочитанного возникнет желание поразмышлять над проблемами краевой государственности, как дискутируя с автором,
так и продолжая ход его мыслей. И если такое случится, буду
считать свою задачу выполненной, поскольку это, пожалуй, самое главное...

8
Предисловие

1 Материалистическая диалектика: в 5 т. Т. 2. Субъективная диалектика / под общ.
ред. Ф. В. Константинова, В. Г. Марахова. М., 1982. С. 164.

Глава 1. Теоретические основы
конституционноправового исследования
субъекта Российской Федерации

В современных социальных науках в качестве исходной парадигмы все большее значение приобретает системноструктурный подход, получивший широкое распространение в социальных исследованиях. И это неудивительно, ибо системность
внутренне присуща социальной действительности; системное
изучение общества и государства позволяет рассмотреть их всесторонне, во взаимосвязи и взаимодействии всех составляющих
элементов.
Российская Федерация в целом и ее субъекты в частности,
являясь социальными системами, могут быть исследованы как
системные и как несистемные объекты. Системное рассмотрение того же самого объекта имеет иную направленность, «исходит из того, что специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих его элементов, а коренится, прежде всего, в характере связей и отношений между
определенными элементами»1. При системном исследовании
описание структурных единиц не носит определяющего характера, поскольку они анализируются не сами по себе, а как занимающие определенное положение во всей совокупности связей, объединяющих их в единый целостный «организм».
Ориентирующее значение для дальнейших теоретических
построений имеют базовые системные понятия, в первую очередь, само понятие «система». В научной литературе приводится
множество различных его определений. Не претендуя на оригинальность и новизну, примем рабочую дефиницию, основные
параметры которой присутствуют в большинстве определений и
образуют, по выражению В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина, их некоторый инвариант: «Система — это целостная совокупность

1 Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 235.

взаимосвязанных и взаимодействующих частей, компонентов,
элементов»1.
В предложенном определении указаны существенные признаки понятия «система», необходимые и достаточные для системного исследования, которое может и должно проводиться в
рамках двух взаимосвязанных господствующих стратегий, двух
основных рабочих планов научного поиска: структурнокомпонентного и динамического. Структурнокомпонентное изучение
ориентировано на статическое рассмотрение социальной системы, при котором выделяются ее составляющие и объединяющие их связи, выявляется структура социальной системы. При
динамическом изучении социальная система рассматривается в
историческом движении, при котором исследуются процессы
ее изменения, становления и развития, перехода на новый уровень поступательного движения. По обоснованному мнению
Талкотта Парсонса, одного из создателей современной теоретической социологии, при изучении социальных систем «предстоит установить фундаментальное различие между морфологическим анализом структуры систем и динамическим анализом.
Ни тот ни другой не имеют друг перед другом какихлибо особых преимуществ, если не считать, что для обобщений, относящихся к процессу, необходимым является наличие на определенном уровне устойчивых структурных точек отсчета. Кроме
того, по отношению к процессу следует различать равновесный
(equilibrium) уровень анализа, на котором система считается заданной, с одной стороны, и уровень структурных изменений,
который содержит в себе попытку объяснить процессы изменения, — с другой»2.
Таким образом, при проведении системного исследования
необходимо:
— вопервых, рассмотреть системное строение целостного
объекта с выделением составляющих частей и системообразующих связей, которые объединяют эти части в единое целое
(структурнокомпонентный анализ социальной системы);

10
Глава 1. Теоретические основы правового исследования субъекта РФ

1 Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Задачи, методы и приложения общей теории систем //
Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 12.
2 Парсонс Т. О социальных системах / под ред. В. Ф.Чесноковой, С. А. Белановского.
М., 2002. С. 547.