Конституционно-правовая ответственность органов публичной власти за экономическое развитие российского государства

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

А. Ф. Чупилкина

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЕ 

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

Монография

Самара 2018

УДК 342
ББК 67.400

Ч92

Рецензенты:
Авакьян С. А.
–
заведующий кафедрой конституционного и 

муниципального права юридического факультета МГУ им. Ломоносова, 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный 
деятель науки РФ;

Мельникова М. В. – профессор кафедры государственно-правовых 

дисциплин, кандидат юридических наук, доцент.

Чупилкина А. Ф.

Ч92 Конституционно-правовая ответственность органов публичной власти 
за экономическое развитие Российского государства:
монография / 

А. Ф. Чупилкина. – Самара: Самарский юридический институт ФСИН 
России, 2018. – 168 с.
ISBN 978-5-91612-237-4

Настоящее издание посвящено актуальной теме в русле развития Российской государ
ственности, конституционно-правовой ответственности публичных органов власти за результаты принятых экономических решений, что представляет собой предмет пристального 
внимания ученых, юристов, экономистов, политиков, общественных деятелей.

Представленное исследование автор рассматривает как вклад в развитие конституци
онной экономики Российского государства – одного из актуальнейших векторов современной мировой конституционной науки, а также наиболее значимого и необходимого сейчас 
эволюционного государственно-общественного течения для каждого гражданина Российской 
Федерации.

В процессе поиска оптимального решения автор принимает во внимание историче
ский опыт, психогенные факторы развития российского народа, конституционно-правовые 
спирали развития Российского государства и формулирует замысел поднять до непосредственно властно-воздействущего состояния критерии оценки гражданским обществом экономической деятельности органов государственной и местной власти.

Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов юридических, эко
номических, исторических образовательных организаций высшего образования, государственных и муниципальных служащих, а также всех, кто интересуется вопросами конституционного права и государственного строительства.

УДК 342
ББК 67.400

ISBN 978-5-91612-237-4
© Чупилкина А. Ф., 2018
© Самарский юридический институт

ФСИН России, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................5 

Глава 1. ВЗАИМОСВЯЗЬ КОНСТИТУЦИЙ, 
РЕВОЛЮЦИЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ.........................................9 

1.1. Конституции и революции: трансформация общественноэкономической системы ..................................................................................9 
1.2. Современные конституционно-символические поля:
историко-экономические аналогии ..............................................................17 
1.3. Результаты глобальных социально-политических потрясений: 
пороки конституционно-правовой и государственно-правовой 
конструкции....................................................................................................23 

Глава 2. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: СОВРЕМЕННОЕ 
СОСТОЯНИЕ И РАЗВИТИЕ ОСНОВНОГО ВЕКТОРА УЧАСТИЯ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СУДЬБЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА...........26 

2.1. Экономические конституции и гражданское общество:
новый вектор развития современного конституционного права ..............26 
2.2. Возвышение роли личности в обществе и государстве 
до лично-общественных, экономико-реформаторских ячеек общества...... 37 

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННОЕ ОФОРМЛЕНИЕ...........................................42 
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ВЛАСТИ КАК ЭВОЛЮЦИОННЫЙ ПУТЬ РОССИЙСКОЙ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ ...........................................................42 

3.1. Избирательная власть и ее ответственность
за экономическое развитие Российского государства................................42 
3.2. Исполнительная власть и ее ответственность 
за экономическое развитие Российского государства 
(к вопросу о позитивной и негативной 
конституционно-правовой ответственности)..............................................48 
3.3. Законодательная власть и ее ответственность 
за экономическое развитие Российского государства................................56 
3.4. Президентская власть и ее ответственность 
за экономическое развитие Российского государства................................59 
3.5. Народная власть и ее ответственность 
за экономическое развитие Российского государства................................75 

Глава 4. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ 
И ЕЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
ЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА....77 

4.1. К вопросу о природе власти муниципального уровня 
и об уместности существования конституционно-правовой 
и муниципально-правовой ответственности...............................................77 
4.2. Историческим образом продиктованная модель 
советской организации местной власти.......................................................80 
4.3. Процесс и природа муниципального строительства 
в современной России....................................................................................84 
4.4. От муниципального строительства 
к конституционно-правовой ответственности 
за результаты экономических решений: современный вектор идеи ........92 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................................................................113 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК...............................................................115 

ПРИЛОЖЕНИЯ...................................................................................................131 

ВВЕДЕНИЕ

Настоящее исследования рассматриваю как вклад в развитие конститу
ционной экономики Российского государства.

Тема, являющаяся заголовком настоящей монографии, была иниции
рована прочтением работы Петра Давидовича Баренбойма «Соотношение 
доктрин Верховенства права и Правового государства как главный вопрос 
философии права и конституционализма» и обозначенным в ней ключевом 
векторе развития российского конституционного пространства, отрывок из 
которой считаю необходимым привести как наиболее значимое и необходимое сейчас эволюционное государственно-общественное течение для 
каждого гражданина Российской Федерации – о его участии в своей судьбе 
и судьбе своего государства: «Конституционная экономика имеет значение 
как критерий экономической политики государства и, что еще важнее, –
инструмент участия гражданского общества в определении приоритетов 
этой экономической политики. … Сформулированный Бьюкененом базовый тезис конституционной экономики об отсутствии интеллектуального 
превосходства государства над своими гражданами в вопросах экономической жизни страны должен заинтересовать институты гражданского общества в отношении использования Конституции при защите экономических 
и социальных прав граждан, а также активизировать гражданскую позицию 
самого населения»1.

Многие ведущие конференции по праву в нашей стране в 2016–

2018 гг. были посвящены социально-экономическому вектору развития российской науки2.

В России действительно превалирует тема экономики и права. По 

наблюдениям автора, этот факт заметен как по выступлениям ученых и политиков на значительных научных мероприятиях, прямо относящихся к социально-экономическому вектору развития российской науки, что выражено 
в научных публикациях последних лет, некоторая часть из которых будет 
проанализирована с точки зрения практической необходимости в данном материале, так и в целом по движению национального законодательства.

7 мая 2018 г. Президент РФ В. В. Путин подписал, в настоящее время 

уже широко известный, майский указ3, в котором ставится цель снижения 

1 Баренбойм П. Д. Соотношение доктрин Верховенства права и Правового государства как 
главный вопрос философии права и конституционализма. – М.: ЛУМ, 2013. – С. 95–96.
2 К примеру, V Московский юридический форум «Будущее российского права: концепты 
и социальные практики» 5–7 апреля 2018 г. IV Московский юридический форум «Право 
и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании» 6–8 апреля 2017 г. 
IX Международная научно-практическая конференция, посвященная 80-летию Саратовской 
области: «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса в условиях экономического кризиса» 1 июля 2016 г. и т. д.

уровня бедности вдвое. Как вытекает из названия и текста, срок его исполнения – до 2024 года. До 1 октября года правительство должно было представить Президенту набор решений для реализации указа. В конце сентября 
2018 г. новостные сайты широко информировали читателя о том, что «Правительство не знает, как выполнить майский указ Президента и сократить количество бедных в стране в два раза. По словам главы Счетной палаты, в России проживают более 19 млн человек, чей доход ниже прожиточного минимума. Вице-премьер Татьяна Голикова рассказала, что в 2018 г. бедных стало 
меньше, однако поручение Президента пока остается непосильной задачей»4.

Надо сказать, что как раз к этому времени дописывались последние 

строки представленного материала. И, возьмем на себя смелость утверждать, 
что не просто знаем, как сократить количество бедных в стране, но и своими 
формулами конституционного успеха начертили путь, в случае следования 
по которому, в нашем великом государстве с бескрайними территориями, 
занимающими 1/8 часть суши планеты Земля, появится много десятков миллионов жизнерадостных, самодостаточных людей, которые направляются 
к своему счастливому и богатому «завтра».

Несколько вводных слов «композитору» монографии необходимо 

вставить ради приведения читателя к обоюдному восприятию «общего места» публичной власти – для устойчивости уяснения содержательнотематического характера.

Авторы учебника «Ответственность органов публичной власти: право
вое регулирование и правоприменительная практика» Е. С. Шугрина, 
С. В. Нарутто и Е. М. Заболотских, с самого начала проясняют современное 
юридическое состояние формулы публичной власти: «Термин “публичная 
власть” официального закрепления в Конституции РФ и федеральных законах не получил, однако его активное использование в научной литературе 
и судебной и иной правоприменительной практике позволяет сделать вывод 
о том, что и государственная власть, и местная власть (муниципальная) имеют единый источник – многонациональный народ РФ, выражают общественные интересы на определенном территориальном уровне и поэтому 
воспринимаются как системная категория “публичная власть”. Следовательно, под публичной властью можно понимать структурно оформленную систему средств государственного и местного воздействия на общественные 
процессы»5. И, соответственно, включают в систему органов публичной вла
3 Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07.2018) «О национальных целях 
и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. – 2018. – № 20. – Ст. 2817.
4 «Национальная 
цель»: 
правительство 
не 
знает, 
как 
победить 
бедность. 
URL: 

https://news.mail.ru/economics/34884405/.
5 Шугрина Е. С., Нарутто С. В., Заболотских Е. М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика: учебник для магистров / 
Е. С. Шугрина, С. В. Нарутто, Е. М. Заболотских. – М.: Юрайт, 2019. – 347 с. – (серия: Магистр). – С. 11.

сти: органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления, муниципальные органы6.

Профессор С. А. Авакьян рассматривает эту категорию гораздо шире: 

«Публичная власть – понятие многогранное, особенно если ее связывать 
с гражданским обществом. Она не сводится лишь к государственной власти, 
охватывает различные организационные средства для управления. Во-первых, это самоорганизация общества, у него нет единого центра управления, 
чаще всего управление общественными делами идет многоканально 
и строится как на устойчивых обычаях жизни людей, так и на участии 
в управлении различных организованных коллективов (политические партии, иные общественные объединения, трудовые коллективы, религиозные 
объединения и др.). Во-вторых, публичная власть – это и управление государственными делами, что делается в масштабах всего государства, в условиях России – также на территории субъектов Российской Федерации. 
В-третьих, публичная власть – это и управление делами муниципального 
уровня, оно представлено решением так называемых вопросов местного значения, а также в определенной мере управлением государственными делами 
от имени и по поручению государства. Отсюда и появилась трактовка местного самоуправления как публичной власти, соединяющей общественные 
и государственные начала»7.

Мы как раз связываем власть с гражданским обществом. Вернее, име
ется замысел поднять до непосредственно властно-воздействущего состояния критерии оценки гражданским обществом экономической деятельности 
должностных лиц органов государственной и местной власти.

Что же касается понимания и степени разработанности категории «от
ветственность» в целом в современной юридической науке, то здесь нет однополярного подхода, и юридическая ответственность толкуется авторами: 
как мера государственного принуждения, как реакция на совершенное преступление или правонарушение8; как охранительное правоотношение, как 
специфическая юридическая обязанность9; как правоотношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, с возложением на последнего обязанности претерпевать лишения и неблагоприятные 
последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, ко
6 Шугрина, Е. С., Нарутто, С. В., Заболотских, Е. М. Указ. соч. – С. 11.
7 Авакьян С. А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 11. – С. 20.
8 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. – М.: Госюриздат, 1961. –
С. 312–318; Лейст О. Э. Теория государства и права: курс лекций. – М., 1995. – Т. 2. – С. 165; 
Лейст О. Э. Санкции в советском праве. – М.: МГУ, 1962. – С. 27; Нерсесянц В. С. Общая 
теория права и государства. – М.: ИНФРА-М, 1999. – С. 518–519.
9 Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 
2003. – С. 14.

торые содержатся в нормах права10. Развитие трактовки указанной юридической конструкции будет являться вложением в теорию права и в законодательство авторов других научно-исследовательских работ. Мы же размышляем о необходимом конституционно-правовом векторе юридической ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, который явился бы определяющим и, соответственно, стимулирующим развитие более 
широкого пласта членов гражданского общества и экономики Российского 
государства в целом.

И с самого начала озвучим тезис о том, что граждане Российской Фе
дерации, которые в течение многих веков брали на себя груз всех революционных, общественно-политических процессов как на Руси, так и в новой 
России – заслужили конституционное право решать судьбу распределения средств и экономики своего государства и своих властей.

Ответы на вопрос, по какой причине и как именно решать – теми пра
вовыми рычагами, которые есть у конституционалиста – как раз и будут поступательно приведены в представленных главах.

10 Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. – М.: 
Юристъ, 2001. – С. 599.

Глава 1. ВЗАИМОСВЯЗЬ КОНСТИТУЦИЙ, РЕВОЛЮЦИЙ 

И ЭКОНОМИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ

1.1. Конституции и революции: 

трансформация общественно-экономической системы

В 2010 г. в свет вышло издание, жанр которого был представлен как 

«разновидность популяризаторской литературы» с научными выводами 
юристов и экономистов, обнаруженными в процессе исследований в области 
конституционной экономики11, в котором гл. 15, посвященная рассмотрению 
предмета исследования в контексте кризисных ситуаций, начинается со слов 
«Одно из направлений конституционной экономики исследует взаимосвязь 
конституций и революций»12. И перечисляются признаки, присущие революции как определенному способу трансформации общественно-экономической системы: 1) глубокие изменения в отношениях собственности, системное обновление социально-политической структуры общества; 2) обусловленность революционной трансформации внутренними кризисными 
процессами, разрушение незыблемых ценностей; 3) слабость власти, предопределяющая в революционных обстоятельствах резкое усиление стихийности социально-экономических процессов13.

Поскольку «из-под пера» автора эти строки выходят как раз в период 

празднования столетнего юбилея Конституции РСФСР 1918 г., которая явилась «точкой отсчета» для последующих конституций нашей страны (1925, 
1937, 1978, 1993 гг.), невозможно обойти вниманием и тему революции 
1917 г., явившейся ее социально-политической предтечей.

Размышляя о парадоксальной активизации конституционного права 

в кризисные для экономики времена, И. А. Алебастрова также отмечает: «Во 
многом феномен конституций был вызван к жизни экономической потребностью обеспечить условия для развития рыночных отношений, которые стали 
привлекательными для значительной части населения, поскольку существенно увеличивали возможности коренным образом повысить социальный 
и экономический статус благодаря собственным усилиям человека»14. Правда, как образец создания «новых правил жизни» в виде конституционных актов, здесь представлен опыт Англии15.

11 Гаджиев Г. А., Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика / 
Ответственный редактор Г. А. Гаджиев. – М.: Юстицинформ. – 2010. – С. 2.
12 Там же. – С. 178.
13 Гаджиев Г. А., Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. – С. 178–179.
14 Алебастрова И. А. Конституционное право в эпохи экономических кризисов: исторические 
уроки // Теория и практика российского конституционализма: сборник докладов научнопрактической 
конференции, 
посвященной 
75-летию 
со 
дня 
рождения 
академик 

О. Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. / отв. ред. В. И. Фадеев. – М.: издательский центр Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. – С. 387.
15 Алебастрова И. А. Указ. соч. – С. 377–388.

С одной стороны, принятие конституции в любом государстве – это 

основа формирования нового общественного согласия. В этих размышлениях возникает внутренняя потребность обратить внимание читателя на статью 
профессора И. А. Исаева «Насилие и господство: правовой аспект», в которой известнейший историк государства и права очень интересно и познавательно (как всегда), анализирует опыт революционных преобразований 
и идей в Европе XVIII–XIX вв., основанных на легальном применении насилия, внешне-мотивационно опирающихся в свою очередь на чертах суверенной демократии, что в результате приводит к риску возникновения состояния господства16 [выделено мной – А. Ч.].

Социально-психологическое впечатление из контекста данного мате
риала 
складывается из-за всплывающих перед глазами 
конкретно
исторических аналогий в революционной и постреволюционной судьбе Российского государства.

Характеризуя черты равенства, историк приводит мнение французско
го философа и политического теоретика Жана Рансьера, «Демократия 
не ограничивается законодательным провозглашением равенства – необходима еще мощь демоса, которая уничтожает партнерство, накопление и отменяет порядковость»17.

Разбирая институт «политической реальности» одного из основателей 

философской антропологии Хельмута Плеснера, И. А. Исаев комментирует 
размышления немецкого философа и социолога: «Политика – состояние 
жизни, в которой та получает свою конституцию не только внешним юридическим образом, но и по существу, тем самым утверждая свои смысловые 
связи с миром»18.

Анализируя наступающий в государстве процесс «суверенной демо
кратии», рожденной революцией, когда идея равенства ставится выше идеи 
свободы, и, подчиняя личность обществу, тем самым подчиняются общество 
и нация государству, по взглядам одного из самых спорных фигур в теории 
права XX в. Карла Шмитта, «всякое государство стремится установить свое
политическое господство [выделено мной – А. Ч.], проявляя тенденцию к тотальности и преодолевая сопротивление любых оппозиционных сил»19.

Также без промаха проф. И. А. Исаевым выделена мысль французского 

политического деятеля Алексиса де Токвиля о появлении в постреволюционном обществе «нового типа страха – растекающейся тревоги без определенного объекта опасения. … Тотальность становилась не только условием 
унификации и усреднения, но и являла собой конкретный симптом взаимного страха власти и страха подданных»20.

16 Исаев И. А. Насилие и господство: правовой аспект // История государства и права. –
2017. – № 2. – С. 24–29.
17 Исаев И. А. Указ. соч. – С. 26.
18 Исаев И. А. Указ. соч. – С. 28.
19 Исаев И. А. Указ. соч. – С. 28.
20 Исаев И. А. Указ. соч. – С. 29.