Таможенное администрирование в России: какими должны быть современные процедуры

Г. В. Баландина, Ю. Ю. Пономарев 
C. Г. Синельников-Мурылев

Таможенное 
администрирование 
в России

Какими должны быть 
современные процедуры

|Издательский дом ДЕЛО |

Москва | 2019

УДК 339.5
ББК 65.5
     Б12

Об авторах:
Баландина Галина Владимировна, ст. научный сотрудник лаборатории 
м акроэкономических исследований Института прикладных макроэкономических 
исследований РАНХиГС
Пономарев Юрий Юрьевич, канд. экон. наук, зав. лабораторией инфраструктурных и пространственных исследований Института отраслевых рынков и инфраструктуры РАНХиГС, ст. научный сотрудник Института Гайдара
Синельников-Мурылев Сергей Германович, д-р экон. наук, профессор, ректор 
Всероссийской академии внешней торговли

Баландина, Г. В., Пономарев, Ю. Ю., Синельников-Мурылев, С. Г.

Таможенное администрирование в России: какими должны быть современные 

процедуры / Г. В. Баландина, Ю. Ю. Пономарев, С. Г. Синельников-Мурылев.— М. : 
И здательский дом «Дело» РАНХиГ С, 2019.—100 с.—(Научные доклады: экономика).

ISBN 978-5-7749-1438-8

В представленном докладе проанализированы наиболее важные направления деятельности таможенной службы России, организация государственного контроля соблюдения мер торговой политики (перемещения товаров через таможенную 
границу), перспективы развития таможенной деятельности согласно обновленному таможенному законодательству, правительственным и ведомственным планам 
развития таможенной службы.

Выводы, представленные в докладе, основаны на необходимости достижения 

амбициозных показателей национальных целей и стратегических задач развития 
Российской Федерации на период до 2024 года, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года, изучении лучшей мировой практики 
организации таможенного дела, а также исходя из правительственных планов развития цифровых технологий в государственном управлении.

Основные необходимые изменения в таможенной деятельности —  это настрой
ка системы управления рисками, изменение бизнес-процессов, оптимизация распределения и перераспределения функций между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрольно-надзорные функции. Также 
в докладе представлены конкретные предложения по отдельным инструментам 
таможенного регулирования, направленным на стимулирование развития экспорта 
и международного транзита.

Выводы и предложения, представленные в докладе, рекомендуется использо
вать при формировании планов действий Правительства Российской Федерации, 
разработке нормативных правовых актов в области таможенного дела, принятии 
управленческих решений в данной сфере.

ISBN 978-5-7749-1438-8

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте Российской Федерации», 2019

Б12

УДК 339.5
ББК 65.5

Содержание

Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Текущее состояние, основные проблемы и перспективы 

таможенного администрирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

1.1. Таможенное администрирование в России в оценках

международных рейтингов, экспертов и участников ВЭД . . . . . . 7

1.2. Фискальная функция таможенных органов  . . . . . . . . . . . . . 13

1.3. Таможенные процедуры, стимулирующие развитие экспорта . . 16

1.4. Электронные документы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.5. Нетарифные меры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.6. Транзит.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  24

1.7. Международная электронная торговля . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1.8. Околотаможенный бизнес.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  34

1.9. Инфраструктура пунктов пропуска на государственной

границе .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  35

1.10. Показатели эффективности деятельности таможенных

органов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

2. Трансформация инструментов таможенного

администрирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 39

2.1. Лучшие мировые практики таможенного администрирования .  .  39

2.2. Системы управления рисками в России и мире . . . . . . . . . . . 47

3. Основные направления совершенствования таможенного 

администрирования в России  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4. Инструменты и последовательность изменений . . . . . . . . . . . . . 58

5. Описание подхода к оценке эффектов

от имплементации предлагаемых изменений  . . . . . . . . . . . . . . . 68

6. Последствия и ключевые риски  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Введение

Таможенные органы в Российской Федерации 
обеспечивают соблюдение мер торговой политики, включая меры таможенно-тарифного (взимание таможенной пошлины) и нетарифного 
(запреты и ограничения на ввоз и вывоз) регулирования при перемещении товаров через таможенную границу.

Административные процедуры, которые ис
пользуют таможенные органы, с одной стороны, должны надежно обеспечивать соблюдение 
внешнеторгового законодательства, а с другой 
стороны— быть комфортными и минимально затратными для лиц, участвующих в перемещении 
товаров через таможенную границу.

В феврале 2018 года опубликован доклад Цен
тра стратегических разработок «Таможенное администрирование в России: что делать?» [1], 
подготовленный ЦСР совместно с Российской 
академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и Всероссийской академией внешней торговли. В докладе проанализированы современные 
тенденции организации государственного контроля за трансграничным перемещением товаров в России и за рубежом, выявлены и описаны 
основные проблемы таможенного администрирования в России, предложены меры, реализация 

которых должна п ривести к построению единого механизма администрирования таможенных и налоговых платежей с повышением 
эффективности деятельности российской таможни как для участников внешнеэкономической деятельности, так и для государства.

Настоящий доклад развивает основные положения доклада ЦСР

с их актуализацией и нацеленностью на реализацию задач в сфере 
внешней торговли, международной кооперации и экспорта, поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. 
№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития 
Российской Федерации на период до 2024 года».

1. Текущее состояние,
основные проблемы 
и перспективы
таможенного
администрирования

1.1. Таможенное
администрирование в России 
в оценках международных
рейтингов, экспертов
и участников ВЭД

Таможенная служба декларирует повышение качества администрирования таможенных платежей и снижение административной 
нагрузки на бизнес. Простоты и удобства для 
бизнеса предполагается достичь за счет автоматической регистрации таможенных деклараций, поданных участниками ВЭД низкого 
уровня риска, и их автоматического выпуска 
(до 80% к 2020 году), совершенствуя работу по 
отбору компаний для включения в «зеленый 
сектор». Предполагается концентрация декларирования в центрах электронного декларирования, а фактический контроль— в местах 
нахождения товаров. Для борьбы с «серым 
импортом» предлагается введение маркировки каждой единицы некоторых видов товаров. Планируется создание единой информационной среды налоговых и таможенных 
органов, включая единый механизм сквозного контроля на всех этапах оборота импортных товаров, подлежащих прослеживаемости. 
Особенностью системы прослеживаемости 
будет являться полностью электронный документооборот счетов-фактур и у ниверсального 

Г. В. Баландина, Ю. Ю. Пономарев, С. Г. Синельников-Мурылев

п ередаточного документа между уполномоченным федеральным 
органом исполнительной власти по созданию, внедрению и сопровождению национальной системы прослеживаемости и налогоплательщиками, в том числе применяющими специальные режимы 
налогообложения, при продаже импортных товаров [2].

В таможенной сфере действительно происходят позитивные из
менения, проявляющиеся в переходе на электронное декларирование, постепенном сокращении сроков выпуска товаров. Тем не 
менее, по международным рейтингам, Россия отстает от развитых 
и даже многих развивающихся стран в области организации государственного контроля трансграничных перемещений товаров.

В составленном Всемирным банком Индексе эффективности 

логистики в 2018 году по критериям, оценивающим таможеннопограничные формальности, Россия находится на 97-м месте из 
163 стран [3], в рейтинге Всемирного банка Doing Business— 2019 
по направлению «Международная торговля»— на 99-м месте из 
190 стран [4]. Это означает, что российские производители, импортеры, экспортеры несут значительно большие издержки, связанные с перемещением товаров через границу, чем их зарубежные 
конкуренты.

Таблица 1. Рейтинг Всемирного банка (индекс эффективности логистики) LPI по состоянию на 2018 год (извлечение)

Страна

Место

в рейтинге

(2018)

Компонента 

«Таможенно-пограничные фор
мальности»

Компонента

«Логистическая
инфраструктура»

Германия
1
1
1

Япония
5
3
2

Нидерланды
6
5
4

Сингапур
7
6
6

США
14
10
7

Финляндия
10
8
11

Китай
26
31
20

Южная Корея
25
25
22

Эстония
36
28
44

Таможенное администрирование в россии

Страна

Место

в рейтинге

(2018)

Компонента 

«Таможенно-пограничные фор
мальности»

Компонента

«Логистическая
инфраструктура»

Вьетнам
39
41
47

Латвия
70
49
49

Российская 
Федерация
75
97
61

Казахстан
71
65
81

Армения
92
81
86

Беларусь
103
112
92

Грузия
119
95
102

Кыргызстан
108
55
103

Задача по сокращению административных процедур и барьеров 
в сфере международной торговли, включая отмену избыточных 
требований при лицензировании экспорта и осуществлении валютного контроля, поставлена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 
2024 года».

Современное таможенное администрирование в России основа
но на технологиях, сложившихся в начале 1990-х годов при использовании бумажных документов. Отдельные этапы таможенного 
оформления: прибытие-убытие товаров, открытие и завершение 
таможенного транзита, временное хранение товаров, их декларирование и выпуск с предоставлением на каждом этапе сведений, 
в том числе на бумажных носителях,— это рудименты, от которых нужно избавляться. В условиях современных информационных технологий без снижения надежности контроля выпуск товаров может осуществляться сразу при их прибытии на таможенную 
территорию.

Пока еще не преодолена ведомственная разобщенность кон
тролирующих органов, ревниво охраняющих свои функции. Дублирующие друг друга проверки таможенных и налоговых органов, а в пунктах пропуска— таможенных и иных государственных 

Окончание табл. 1

Г. В. Баландина, Ю. Ю. Пономарев, С. Г. Синельников-Мурылев

о рганов, осуществляющих контроль трансграничного перемещения 
товаров, транспортных средств и лиц, влекут за собой ненужные затраты государства и участников ВЭД. Разобщенность ведомств позволяет недобросовестным лицам предоставлять в разные контролирующие органы и на разных этапах таможенного оформления 
неодинаковую информацию о товарах и сделках с ними.

Основные проверочные мероприятия в фискальных целях, в том 

числе оценка правильности заявления таможенной стоимости, 
проводятся до выпуска товаров в оборот. Товары принудительно удерживаются на транспортных терминалах и частных складах временного хранения до проверки расчетов таможенных платежей. Такая схема организации таможенного контроля создает 
предпосылки для административного давления, вынуждает выводить денежные средства из оборота компаний для их беспроцентного хранения на счетах Федерального казначейства в виде авансов и денежных депозитов.

Контроль товаров осуществляется в рамках отдельной поставки 

(одной таможенной декларации), что препятствуют организации 
аудита сделки после выпуска товаров в контексте всей хозяйственной деятельности импортера и его контрагентов.

В рамках системы анализа рисков и управления ими проводится 

слабая аналитическая работа. Современные возможности цифровой обработки широкого спектра данных о производителях и технологиях производства товаров, путях их доставки, лицах, участвующих в цепи поставок, ценовых факторах и другой значимой 
для контроля информации практически не используются. Система 
управления рисками по сути подменена «тарифной сеткой» (стоимостными профилями риска) с указанием минимальной стоимости 
товаров для начисления таможенных платежей для компаний, не 
отнесенных к низкому уровню риска. Серьезную критику вызывает категорирование участников ВЭД по уровню риска в том виде, 
в каком его применяют таможенные органы. Облегчение процедур только для компаний, включенных в «зеленый сектор» на основе информации об их поведении и без учета рискованности их 
операций, ненадежно обеспечивает контроль. Снижение уровня 
контроля до выпуска товаров должно компенсироваться полноценными проверками импортных процедур в контексте всей хозяйственной деятельности, однако этого не происходит. Участники ВЭД, не включенные в группу добросовестных, подвергаются 

Таможенное администрирование в россии

ч резмерным и непредсказуемым проверкам, что вытесняет из 
внешнеэкономической деятельности малый и средний бизнес.

Основным источником информации для целей таможенного 

контроля для таможенных органов являются перевозчики и лица, 
осуществляющие деятельность на российской территории (импортеры, владельцы СВХ, иногда отраслевые общественные ассоциации). Использование информации от иностранных производителей, отправителей, иных лиц, задействованных в международной 
цепочке поставок, и государственных органов зарубежных государств практически не осуществляется, за исключением запроса 
отдельных сведений по конкретной сделке или поставке.

Общим негативным фоном служит нацеленность таможенной 

службы на сбор таможенных платежей в максимально доступных 
размерах. Оценки воздействия методов осуществления таможенного контроля на другие факторы, влияющие на развитие предпринимательства и внешней торговли, практически не проводятс я. 
Пробуксовывает распространение заложенных в таможенном законодательстве экономических инструментов развития экспортно 
ориентированных производств и транспортно-логистической деятельности, в основе которых лежит освобождение от уплаты таможенных платежей (процедуры функционирования свободной таможенной зоны, свободного и таможенного склада, переработки 
на таможенной территории и т. д.).

При этом громоздкость контроля не обеспечивает его надежно
сти и эффективности. Так, в сфере легкой промышленности объем 
теневого рынка экспертно оценивается в размере до 1 трлн руб., 
что составляет 30% суммарного объема ввозимых и производимых 
на территории России товаров, а доля поставщиков, использующих 
схемы «серого импорта», оценивается от 20 до 60% [5].

В качестве меры противодействия нарушениям в таможенной 

сфере активно пропагандируется внедрение маркировки каждой единицы товаров. Маркировка не решает проблем занижения таможенной стоимости и уклонения тем самым от уплаты таможенных платежей. Без поддерживающих мер контроля оборота 
товаров (проверки при реализации товаров, в том числе на вещевых рынках) сама по себе маркировка не гарантирует защиту от 
незаконного ввоза товаров с недостоверным декларированием, 
в том числе с выпуском товаров на территории Беларуси, Казахстана и других государств— членов ЕАЭС. Например, на и звестном