Система государственного и муниципального управления

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2019

е издание, стереотипное

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

Х17

Халиков М.И.

Х17
Система государственного и муниципального управления [Электронный ресурс] : учеб. пособие / М.И. Халиков. –
4-е изд., стер. – М. : ФЛИНТА, 2019. — 448 с.

ISBN 9785976502185 

В пособии раскрываются основные категории, процессы и закономерности развития современного публичного управления в Российской Федерации. Работа позволит читателю разобраться в разнообразных, сложных и в недостаточной мере освещенных в литературе вопросах государственного и муниципального управления.

Для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, руководителей

и специалистов государственных и муниципальных органов, а также
для всех, кто интересуется проблемами управления в Российской Федерации.

ISBN 9785976502185 

УДК
351/354(075.8)

ББК
67.401я73

© Халиков М.И., 2008
© Издательство «ФЛИНТА», 2014

Серия «Государственное и муниципальное управление»

Г л а в н ы й  р е д а к т о р  Д.И. Фельдштейн

З а м е с т и т е л ь  г л а в н о г о  р е д а к т о р а  С.К. Бондырева

Ч л е н ы  р е д а к ц и о н н о й  к о л л е г и и:

А.Г. Асмолов, В.А. Болотов, В.П. Борисенков, А.А. Деркач, А.И. Донцов,
И.В. Дубровина, М.И. Кондаков, В.Г. Костомаров, Н.Н. Малофеев,

Н.Д. Никандров, В.А. Поляков, В.В. Рубцов, Э.В. Сайко

Р е ц е н з е н т ы:

др эконом. наук, профессор Д.А. Гайнанов;
др эконом. наук, профессор З.Г. Зайнашева

Введение ................................................................................................. 7

Р а з д е л  I

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Конституция Российской Федерации:
структура и основное содержание .................................................. 8

2.
Сущность демократического правового государства ................... 12

3.
Права и свободы российских граждан, их правовое
обеспечение .................................................................................. 20

4.
Конституционноправовые основы государственного
управления .................................................................................... 24

5.
Конституционноправовые основы муниципального
управления .................................................................................... 29

Р а з д е л  II

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Государственное управление как наука ........................................ 36

1.1. Общая характеристика теории государственного
управления ............................................................................ 36

1.2. Направления и школы в науке государственного
управления ............................................................................ 40

1.3. Категории, законы и методы теории
государственного управления ............................................... 43

1.4. Становление науки государственного
управления ............................................................................ 47

2.
Государственное управление как профессиональная
деятельность .................................................................................. 58

2.1. Управление, менеджмент и государственное
управление ............................................................................ 58

2.2. Менеджмент и государственное управление
в условиях рынка ................................................................... 64

2.3. Государственное управление: понятие,
основные черты, принципы и цели ...................................... 67

2.4. Функции и задачи государственного
управления ............................................................................ 76

2.5. Методы и стили управления в деятельности
государственных органов ..................................................... 83

3.
Система государственного управления: мировой и
отечественный опыт .................................................................... 99

3.1. Зарубежный опыт организации государственного
управления ............................................................................ 99

3.2. Государственное управление в дореволюционной
России: общая характеристика ........................................... 107

3.3. Организация государственного управления
в советский период. Государственное устройство
и аппарат управления .......................................................... 113

4.
Субъекты государственного управления .................................... 119

4.1. Государство как субъект управления ................................... 119

4.2. Система органов государственного управления
в Российской Федерации .................................................... 126

4.3. Органы государственного управления: понятие,
виды, структура. Изучение работы аппарата
государственного органа ..................................................... 139

4.4. Основы государственной службы в России ........................ 145

5.
Объекты и направления государственного
управления .................................................................................. 157

5.1. Социальные процессы как объект
государственного управления ............................................. 157

5.2. Формирование и реализация государственной
политики ............................................................................ 161

5.3. Государственное регулирование экономики ...................... 171

5.4. Государственное управление социальной
сферой ................................................................................. 179

5.5. Государственная кадровая политика: понятие и
содержание .......................................................................... 191

5.6. Информационное обеспечение государственного
управления .......................................................................... 195

5.7. Управление конфликтными и чрезвычайными
ситуациями ......................................................................... 206

6.
Развитие системы государственного управления ....................... 225

6.1. Эффективность государственного управления.
Критерии эффективности государственного
управления .......................................................................... 225

6.2. Основные проблемы государственного
управления в Российской Федерации
на современном этапе ......................................................... 233

6.3. Административная реформа в Российской
Федерации: понятие, особенности, исторический
и зарубежный опыт ............................................................. 239

6.4. Направления и этапы административной
реформы .............................................................................. 253

Р а з д е л  III

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.
Сущность и формы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 269

2.
Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 275

3.
Демографические, территориальные и
организационные основы местного самоуправления ................ 285

4.
Финансовые и экономические основы местного
самоуправления .......................................................................... 289

5.
Формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ........................................................... 297

6.
Территориальное общественное самоуправление:
правовые основы, роль и место в системе местного
самоуправления .......................................................................... 304

7.
Представительные органы местного
самоуправления .......................................................................... 308

8.
Глава муниципального образования ......................................... 315

9.
Исполнительные органы муниципального
управления ................................................................................ 318

10.
Основы муниципальной службы ............................................. 325

11.
Организация местной власти в дореволюционной и
советской России ...................................................................... 340

12.
Зарубежный опыт организации местного
самоуправления ........................................................................ 348

13.
Проблемы развития местного самоуправления
в Российской Федерации на современном этапе .................... 354

14.
Муниципальная реформа. Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» ............................. 358

15.
Основные направления муниципальной реформы .................. 374

Приложения .............................................................................. 381

Примерные зачетные тесты ...................................................... 425

Словарь терминов ..................................................................... 435

Библиографический список ..................................................... 441

Пособие содержит основные понятия и общую характеристику таких сложных и практически не обеспеченных доступной
литературой разделов публичного управления, как «Основы теории государства и права», «Кадровая политика и государственная служба», «Муниципальное управление», «Система государственного управления», «Зарубежный опыт государственного и
муниципального управления», «Административная реформа».
Содержание пособия отвечает требованиям государственного образовательного стандарта по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», предъявляемым к
учебной дисциплине «Система государственного и муниципального управления».
Особенностью данной работы в том, что здесь не только приводится  характеристика федерального компонента государственного и муниципального управления в России, но и выделена соответствующая специфика в субъектах РФ на примере Республики Башкортостан. Наличие национальнорегионального
компонента по профилю данной дисциплины позволит обеспечить подготовку специалиста государственного и муниципального управления в соответствии с его квалификационной характеристикой.
Настоящее пособие предназначено для слушателей и студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в высших и средних специальных
учебных заведениях РФ. Кроме того, оно может быть использовано слушателями в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также руководителями и специалистами
государственных и муниципальных органов Российской Федерации.

Термин «конституция» происходит от латинского constitutio (установление, построение) и восходит к временам Римской
империи. Конституциями назывались указы римских императоров.
Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти. Конституция
России — это нормативный правовой акт высшей юридической
силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы
правового статуса человекагражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию: от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции
Российской Федерации 1993 г.
С учетом поправок 1989—1992 гг. Конституция Российской
Федерации приобрела принципиально новые черты: отказ от
социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание
идеологии плюрализма, концепции разделения властей.
Из официального названия страны и республик в составе
Российской Федерации были исключены определения «советская», «социалистическая», что означало признание несостоя

тельности социалистической модели развития. Страна стала
именоваться Российской Федерацией — Россией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с
теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд Российской Федерации); расширялись права местного самоуправления; обновлялась избирательная система. В Конституцию была инкорпорирована
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22
ноября 1991 г.
Существенно преобразовывалось государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных областей добились статуса республик в составе Российской Федерации. Повысился статус краев, областей, городов федерального
значения — Москвы и СанктПетербурга. На основе Федеративного договора от 31 марта 1992 г. разграничивалась компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов; устанавливались гарантии территориальной целостности
России. Прекращением существования СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная символика России. Подтверждались полная международная правосубъектность Российской Федерации, самостоятельность ее внешнеполитической и оборонной политики.
Конституция Российской Федерации 1993 г. опирается на
классическую либеральную доктрину. Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности, преемственность федеративной формы государственного устройства, намерение создать
демократическое правовое государство. Декларация продемонстрировала уважение народов России к суверенным правам других народов.
Основные черты и юридические свойства конституции отражают ее особое место в системе права, специфику механизма

конституционного регулирования общественных отношений. К
числу этих характеристик конституции можно отнести:

1) легитимность;

2) итоговый характер предписаний;

3) перспективность;

4) преемственность;

5) реальность;

6) верховенство;

7) стабильность;

8) фундамент системы права.

Каждая часть конституции — это элемент ее композиции как
юридического акта. Если категория «содержание» отвечает на
вопрос, что в конституции заключено, то «система» дает определение того, какова внутренняя организация основного закона.
Элементами системы конституции выступают преамбула,
разделы, главы, статьи. Система конституции представляет собой определенную взаимосвязь ее элементов — преамбулы, разделов, глав, статей. Она обеспечивает внутреннюю согласованность этих элементов, отсутствие логических противоречий
внутри акта, последовательность расположения структурных
элементов конституции. Обычно каждый раздел, равно как и
глава, имеет конкретное наименование.
Действующая Конституция Российской Федерации состоит
из двух разделов. Первый содержит главы (1—9), второй — заключительные и переходные положения.
Преамбула, т.е. вводная часть, дана для уяснения содержания Конституции, ее особенностей. Она имеет вспомогательное
значение. Воздействие конституционной преамбулы усиливается в сочетании с конкретными нормативными предприятиями
основного закона.
В преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 г.
провозглашаются основные устремления народа и его нравственные идеалы. Подчеркиваются преемственность российс