Муниципальное управление и местное самоуправление

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Под редакцией И.А. Алексеева

Москва

ИНФРА-М

2020

УЧЕБНИК

Рекомендовано в качестве учебника 

для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлениям подготовки 

38.04.04 «Государственное и муниципальное управление», 

40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»)

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
М90

М90

Муниципальное управление и местное самоуправление : учебник / под 

ред. И.А. Алексеева. — М. : ИНФРА-М, 2020. — 353 с. — (Высшее образование: Магистратура). — www.dx.doi.org/10.12737/textbook_5a02ad
dd719346.49419279.

ISBN 978-5-16-013173-3 (print)
ISBN 978-5-16-106167-1 (online)

Учебник подготовлен на основании действующего законодательства 

Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями правовой и управленческой наук. В книге последовательно раскрыты основные вопросы истории, теории и практики организации и осуществления 
муниципального управления и местного самоуправления в России и зарубежных странах. Освещены проблемы организации и осуществления муниципальной власти в Российской Федерации.

Соответствует требованиям Федерального государственного образова
тельного стандарта высшего образования последнего поколения.

Для студентов образовательных организаций высшего образования, 

обучающихся по направлениям подготовки 40.04.01 и 40.03.01 «Юриспруденция», 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление», а также 
студентов юридических и управленческих вузов и факультетов, аспирантов, слушателей дополнительного профессионального образования и преподавателей, всех, кто интересуется вопросами муниципального управления и местного самоуправления.

УДК 342.55(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

Л.А. Тхабисимова, д-р юрид. наук, профессор, заместитель директо
ра Юридического института по науке ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»;

Е.Е. Некрасов, д-р юрид. наук, профессор кафедры теории государ
ства и права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»

ISBN 978-5-16-013173-3 (print)
ISBN 978-5-16-106167-1 (online)
© Коллектив авторов, 2018

Авторский коллектив

Игорь Александрович Алексеев, кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института Пензенского государственного университета (разд. I — в соавт.);
Беслан Белялович Адамоков, кандидат юридических наук, директор Юридического агентства Советник-СК г. Ставрополь 
(разд. I — в соавт.);
Рузанна Аркадьевна Бабаян, научный сотрудник Северо-Кавказского научно-образовательного центра политико-правовых 
проблем Межрегиональной Ассоциации конституционалистов 
России (разд. I — в соавт.);
Дмитрий Сергеевич Белявский, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Северо-Кавказского федерального университета 
(разд. I — в соавт.);
Максим Сергеевич Трофимов, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права 
Юридического института Северо-Кавказского федерального университета (разд. I — в соавт.);
Мадина Руслановна Доева, младший научный сотрудник СевероКавказского научно-образовательного центра политико-правовых 
проблем Межрегиональной Ассоциации конституционалистов 
России (разд. II — в соавт.);
Бэла Арсеновна Маршенкулова, младший научный сотрудник Северо-Кавказского научно-образовательного центра политико-правовых проблем Межрегиональной Ассоциации конституционалистов России (разд. II — в соавт.).

Список принятых сокращений

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-Ф3; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской 
Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 
от 29.12.2004 № 190-ФЗ
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 
№ 136-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
Федеральный конституционный закон «О Конституционном 
Суде РФ» — Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 
№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ — Федеральный 
закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ — Федеральный 
закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных 
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными 
в органы местного самоуправления».
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ — Федеральный 
закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ — Федеральный 
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ — Федеральный 
закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации 
уставов муниципальных образований»
Федеральный закон о муниципальной службе — Федеральный 
закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Федеральный закон «О противодействии коррупции» — Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ — Федеральный закон 
от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
СМИ — средства массовой информации
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США — Соединенные Штаты Америки
ФРГ — Федеративная Республика Германия

Предисловие

В современной России муниципальный уровень управления 
наиболее приближен к населению, поэтому и является наиболее демократичным. Местное самоуправление для большинства граждан 
Российской Федерации стало достаточно обыденной и стабильной 
частью объективной реальности, приобретающей всё большее значение, поскольку непосредственно связано с обеспечением жизнедеятельности общества.
В соответствии с Конституцией РФ властные полномочия распределены между федеральной государственной властью, государственной властью субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением. На каждом уровне управления органы публичной 
власти решают задачи в пределах установленных законодательством 
компетенций, а конечным результатом их деятельности являются 
уровень социально-экономического развития и качество жизни населения и, соответственно, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также государства в целом. Конституция 
1993 г. гарантировала местное самоуправление на всей территории 
Российской Федерации, определив его основным субъектом население. Конституция РФ указывает на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, 
и несколько обособляет в правовом и организационном отношениях местное самоуправление от государственной власти. Соответственно появилось как бы два вида деятельности органов публичной власти в Российской Федерации: органы государственной 
власти и органы местного самоуправления.
Реализация муниципального управления как компетентной профессиональной деятельности муниципальных служащих и функционирования соответствующих органов управления невозможна 
без местного самоуправления.
Предлагаемый учебник разработан таким образом, чтобы дать 
представление об организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации и на этом фоне объяснить 
особенности российского муниципального управления.
Учебный курс «Местное самоуправление и муниципальное 
управление в Российской Федерации» является междисциплинарным по своей природе: муниципальное управление рассматривается на стыке истории, права, политологии, науки об управлении 
и экономики. С точки зрения содержания он ориентирован на со

поставление особенностей современного российского местного 
самоуправления с историческими формами местного самоуправления, как российскими, так и зарубежными, на изучение современного состояния местного самоуправления и муниципального 
управления в Российской Федерации в целом, а также в отдельных 
ее субъектах.
Данный курс соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования 
и предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для тех, кто интересуется 
конституционным, муниципальным и административным правом.
Целью курса является формирование у студентов системы представлений о сущности и формах местного самоуправления, его 
роли в современном обществе.
В результате освоения курса «Местное самоуправление и муниципальное управление в Российской Федерации» студенты должны 
усвоить:
 
• важнейшие теории возникновения местного самоуправления;
 
• особенности современных систем местного самоуправления;
 
• основы правовой организации местного самоуправления в Российской Федерации, базовые нормативные правовые акты;
 
• основы территориальной и экономической самостоятельности 
местного самоуправления в Российской Федерации;
 
• организационные основы самостоятельности местного самоуправления;
 
• основные полномочия органов местного самоуправления.
В результате изучения дисциплины студенты должны:
знать
 
• процессы формирования и развития идей сравнительного правоведения;
 
• место и роль сравнительного правоведения в обществе, в том 
числе в системе юридического образования;
 
• основы государственной политики в области государственного 
и муниципального управления;
уметь
 
• применять полученные знания для понимания закономерностей 
развития государства и права;
 
• анализировать юридические факты и возникающие в связи 
с ними правовые отношения;
 
• рассматривать, толковать и правильно применять правовые 
нормы;
 
• принимать решения и совершать юридические действия 
в точном соответствии с законом;

 
• выявлять коррупционное поведение, давать ему оценку и содействовать его пресечению;
 
• реализовывать нормы материального и процессуального права 
в профессиональной деятельности;
владеть
 
• способностью квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности;
 
• методикой самостоятельного изучения и анализа политико-правовых доктрин;
 
• навыками анализа правоприменительной и правоохранительной 
практики;
 
• способностью разрешать правовые проблемы и коллизии;
 
• навыками реализации норм материального и процессуального 
права.
Всё это позволит учащимся сформировать такой объем знаний 
и компетенций, который обеспечит им в будущем профессиональную устойчивость и конкурентоспособность в качестве специалистов-правоведов, готовых к активной и содержательной аналитической и практической деятельности.

Раздел I. 
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МИРЕ

Глава 1. 
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАУКЕ 
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление, несомненно, представляет собой 
чрезвычайно интересное явление объективной реальности организации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое 
состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено 
не только действующим в настоящее время законодательством, 
но и истоками местного самоуправления в России, его природой 
и сущностными характеристиками.
Относительно природы местного самоуправления можно говорить о юридической (правовой) природе местного самоуправления 
и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления является 
дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что 
среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе 
местного самоуправления: публичное или частное право?
В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что одна 
группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное начало1. Другая считает, 
что местное самоуправление фактически является частью госу
1 
Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский 
опыт. М.: Юрист, 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: 
Дело, 1999. С. 18.

дарственной власти1. Третья группа ученых полагает, что местное 
самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной 
власти в государстве2.
В связи с этим местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти 
в государстве. Местная власть в осуществлении своих полномочий 
не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью 
не противоречит государственной власти.
Что касается эволюционной природы местного самоуправления, 
то для того, чтобы понять, в чем она заключается, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления. Прежде всего 
необходимо понять, что местное самоуправление невозможно без 
государства, так как существует в условиях особой организации 
политической власти — государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает 
во взаимоотношения с органами государственной власти.
В определенной степени взаимоотношения между местным самоуправлением и государством объясняются существующими теориями происхождения и сущности местного самоуправления.
Теория свободной общины. В начале XIX в. во Франции возникла 
теория свободной общины. Ее создателями являются известные 
французские и бельгийские правоведы Ж.-Г. Турэ, А. Токвиль, 
Н. Гербер, Г. Аренс и др.
Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти изначально. При 
этом государство не создает общину, а лишь признает ее. И в этом 
отношении община первична по отношению к государству.
В основу теории свободной общины легли следующие принципы: 
местное самоуправление — это управление собственными делами 
общины, отличными по своей природе от дел государственных; 
разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела 
и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправление являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные 

1 
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М.: 
Норма: ИНФРА-М, 2015. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: в 3 т. М.: Профобразование, 2001. Т. 1. С. 351.
2 
Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристь, 2000. С. 375; Выдрин И.В., 
Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2008. 
С. 38.