Государственная служба:основные этапы развития как науки и профессии от Древнего мира до начала XX века

С.Ю. КАБАШОВ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ 

СЛУЖБА

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ

КАК НАУКИ И ПРОФЕССИИ

ОТ ДРЕВНЕГО МИРА
ДО НАЧАЛА XX ВЕКА

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано

Советом Учебно-методического объединения по образованию

в области менеджмента в качестве учебного пособия

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по направлению 38.03.04 «Государственное

и муниципальное управление» (квалификация «бакалавр»)

Москва

ИНФРА-М

2020

УДК 351(091)(075.8)
ББК 67.401.02я73
 
К12

Кабашов С.Ю.

Государственная служба: основные этапы развития как 

науки и про фес сии от Древнего мира до начала XX века : 
учеб. пособие / С.Ю. Ка башов. – М. : ИНФРА-М, 2020. – 
286 с. – (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-005747-7 (print)
ISBN 978-5-16-102508-6 (online)

Пособие освещает теоретические вопросы формирования общест венной 

мысли о государственном аппарате и государственной службе с эпохи Древнего 
мира до начала XX в.

Издание предназначено для студентов вузов и колледжей, обучающихся по 

юридическим и управленческим направлениям высшего и среднего профессионального образования, а также для государственных и муниципальных служащих, научных работников и широкого круга читателей, интересующихся вопросами развития государственной службы.

УДК 351(091)(075.8)

ББК 67.401.02я73 

К12

© Кабашов С.Ю., 2013

Подписано в печать 08.07.2019. Гарнитура Newton. Бумага офсетная.

Печать цифровая. Формат 60×90/16. Усл. печ. л. 17,88. 

ППТ20. Заказ № 00000

ТК 419950-1044519-251112

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ISBN 978-5-16-005747-7 (print)
ISBN 978-5-16-102508-6 (online)

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ПРЕДИСЛОВИЕ

Тайна феномена господства в человеческом обществе, разумеется, 
всегда приковывала внимание мудрецов. Но далеко не всегда осознавалось то, что без глубинного постижения природы организации этого господства в виде аппарата управления, предназначения этого аппарата как иерархии, структуры, ритуалов и прочие другие вопросы 
власти никогда не приобретут необходимой метафизической целостности и полноты. К.   Леви-Строс отмечает, что «никакой общий механизм, который, возможно, лежит в основе тех различных способов, 
какими человеческий разум действует в различных обществах, на разных этапах исторического развития, не работает в вакууме. Эти ментальные зубчатые колеса должны сцепливаться с другими механизмами; наблюдение никогда не обнаруживает отдельного действия частей 
целостного механизма; мы можем подтвердить лишь результаты их 
взаи модействия»1. 
История политических сообществ, включая сообщество, именуемое государством, почти эквивалентна описанию того, как увеличивался штат исполнителей в аппарате управления, как менялся способ 
их организации, каким образом они получали средства к существованию или вознаграждались за свои усилия. Вместе с тем нельзя не учитывать мысль К.  Ясперса о том, что политическая история мыслится 
с точки зрения власти, существовавшей в то или иное время, и с точки 
зрения того или иного будущего, служащего предметом стремления2. 
Безусловно, также прав М.  Вебер, подчеркивавший, что «любая историческая «оценка» включает в себя ...созерцательный момент; в ней 
содержится не только и не столько непосредственное оценочное суждение «занимающего определенную позицию» субъекта, ее существенное содержание составляет ...«знание» о возможных «отношениях 
к ценности», т.е. она предполагает способность, хотя бы теоретически, 
изменить «точку зрения» по отношению к объекту»3.
Уже не раз исследователи исторических и современных практик 
государственной службы видели существенный недостаток в малом 

 
1  Леви-Строс К. Структурализм и экология. // Первобытное мышление: 
Пер. с фр. вступ. статья и прим. А.Б. Островского. – М., 1994. – С.337–338. 
 
2  Ясперс К. Всемирная история философии. Введение. – М., 2000. – С. 72.
 
3  Вебер М. Критические исследования в области наук о культуре // Культурология. ХХ век: Антология. – М., 1995. – С. 45.

интересе самих государственных служащих к вопросам теории бюрократии; подобный упрек характеризует недостаточность научно-методических разработок, раскрывающих накопленный человечеством 
огромный управленческий опыт формирования и развития этого важного социального института любого государства. Нельзя тут же не отметить, что интерес к вопросам истории общественного познания проблем организации чиновничества ставит научную мысль перед самым 
сложным, запутанным и трудным материалом. К тому же, имен но здесь 
так легко проявляет свое действие так называемый «субъективный 
метод», когда в анализ исторической действительности привносится 
оценочный момент. При малейшей неосторожности возникает некая 
внутренняя цензура ученого и политика, отбрасывающая то, что представляется «опасным» в прикладной политической и управленческой 
сферах. Эта внутренняя цензура, конечно, создает опаснейшее приспособление теоретических построений в отношении государственного аппарата к «злобе дня». Примеров подобных исследований приро ды бюрократии литература дает немало. На всем протяжении работы теоретической мысли – от ее зачатков в Древнем мире до конца 
XX в. – эта опасность не раз давала о себе знать. С другой сто роны, есть 
в длинной череде рассуждений философов, богословов, политиков о 
бюрократии один очень глубокий мотив – невозможность «разделять» 
теоретическую и практическую сферу. Весь вопрос заключается в том: 
считать ли какого-нибудь мыслителя просто «писателем» на темы чиновничества, воспроизводящим то, что было исследовано другими, 
или же он был действительно мыслителем, давшим новые знания о 
государственном аппарате. В науке об управлении, как и в ис кусстве, 
новое не появляется с «нуля» и не противостоит опыту, а воз никает 
чаще всего как «хорошо забытое старое», т.е. как продолжение уже 
най денного, испытанного, апробированного. 
Распад СССР и резкое падение авторитета «марксизма-ленинизма» 
привели к снижению внимания научной общественности к формационной парадигме как таковой. Широкое распространение получила 
позиция принципиального отказа от «больших теорий», стремление 
видеть и изучать лишь локальные проблемы без осознания их места в 
глобальной истории развития человечества. Как указывает Н.   Луман, 
«фабрика эмпирических исследований продолжает работать, исходя 
из предпосылки, что благодаря обращению к реальности, можно решить, что истинно, а что неистинно»1. Однако далее он пишет: «эмпирические исследования могут начинаться без теории общества и за
 
1  Луман Н. «Что происходит?» и «Что за этим кроется?». Две социологии 
и теория общества // Теоретическая социология: Антология: В 2 т. / Пер. 
с англ., фр., нем., ит. / Сост. и общ. ред. С.П. Баньковской. – М., 2002. – 
Т. 2. – С. 320.

вершать свои проекты без теории общества. Этот контраст между однозначной ценностью и однозначным миром фактов до известной 
степени делает излишним вопрос «что за этим кроется?». Можно удовлетвориться грубыми допущениями о влиянии малых клик или господствующих классов, которые все оборачивают себе на выгоду. И мож но 
затем прямо, независимо от правильности такого объяснения, пе рейти 
к моральным и политическим призывам»1. Такой подход, ко неч но, 
замет но обедняет возможности научного поиска и анализа. Посте пенное возрождение интереса к «большим теориям» заставляет заниматься «повторением пройденного, но плохо усвоенного». Вновь обратимся к  Ясперсу, предупреждавшему: «ограниченность картины политической истории является результатом той или иной универсальной 
властной, упорядочивающей или организационной идеи, которая выделяется по отношению к другим, подавляемым возможностям. Истину нельзя обнаружить в таком насилии, в таком осознанном целом, 
которое всегда произрастает из абсолютизации единичного, но она 
обнаруживается только в движении, совершаемом во всем, что нас 
окружает, и, исходя из этого объемлющего, которое оставляет свободным пространство для исследующего рассмотрения, открыто будущему и не позволяет ослабеть бытию»2.
Э.   Гидденс считал, что такому всеобъемлющему феномену, как 
бюрократия, должно быть уделено столь же важное значение в объяснении социальных и экономических процессов современных обществ, 
как и экономике, культуре и социальным отношениям3. Его мысль 
подтверждают слова Э.  Гуссерля о том, что «человечество в своей исторической ситуации всегда живет, следуя какой-либо установке. Его 
жизнь всегда имеет нормативный стиль, и внутри него – устойчивую 
историчность, или развитие»4. Но максимально точную формулировку идея о роли бюрократии в эволюционном развитии общества получила у М.   Вебера: «Подобно тому, как так называемое прогрессивное продвижение к капитализму, начиная со Средневековья, служило 
недвусмысленным критерием модернизации общества, так и продвижение к бюрократическому чиновничеству, основанному на постоянных местах работы, на жалованье, пенсиях, служебной карьере, 
профес сиональной выучке и разделении труда, непоколебимой компетенции, документальном протоколировании, иерархической упорядоченности чинов, служит аналогичным недвусмысленным крите
 
1 Там же. С. 327–328.
 
2  Ясперс К. Всемирная история философии. Введение. – М., 2000. – С. 73.
 
3  Гидденс Э. Социология / При участии К. Бердсолл: Пер. с англ. 2-е изд., 
полн. перераб. и доп. – М., 2005. – С. 311.
 
4  Гуссерль Э. Кризис европейского человечества и философия // Культурология. ХХ век: Антология. – М., 1995. – С. 308.

рием модернизации государства, как демократического, так и монархического»1. 
Было бы неверно рассматривать бюрократию как некий неизменяемый принцип властного управления в виде готового результата какой-либо исторической эпохи. Безусловно, она имеет свою историческую эволюцию, и в теоретическом обосновании и в практическом 
исполнении взаимосвязанную с исторической культурой того или 
иного периода человеческой цивилизации. Не будем забывать замечание П.А.  Сорокина о том, что «всякая историческая эпоха – это нечто 
вполне индивидуальное, и вся история есть цепь индивидуальных 
эпох-звеньев, где нет тождества между двумя какими-нибудь звеньями»2. В истории теоретических представлений о государственном аппарате (государственной службе, чиновничестве, бюрократии), осмысления, толкования или исследования его природы и роли в жизни общества можно выделить три периода: 1) философский; 2) эмпирический 
и 3) рефлексивный. Первый период продолжался от Древнего мира до 
начала XX в., второй – с начала XX в. по 1950-е гг. Третий, современный период исследования феномена государственной службы, начался после Второй мировой войны, с конца 50-х гг. XX в. и продолжается в настоящее время. Подобная периодизация, безусловно, может 
иметь определенную научную ценность, но, как отмечал  Гуссерль, 
исследователь всегда попадает в своеобразный круг: «понимание начал 
можно достичь лишь исходя из данной нам науки в ее сегодняшнем 
обличье и обращая внимание на ее предшествующее развитие. Но без 
понимания начал, это развитие, как развитие смысла, ничего не может 
нам сказать. Нам не остается ничего иного: мы должны двигаться «зигзагообразно», уходя вперед и возвращаясь назад; в этом чередовании 
одно должно придти на помощь другому. Относительная проясненность в одной стороне способствует некоторому освещению другой, 
которая в свою очередь изливает свет на противоположную»3. 
Рассуждая на тему человеческой эволюции, О.  Шпенглер отмечал, 
что «только по душе можно проследить историю человека. Эта душа 
идет по пути отчуждения от всей природы». По его мнению, основной 
технической формой всей человеческой жизни становится работа 
предводителя и проводимая им политика: «Во всяком методе есть тех
 
1  Вебер М. К политической критике чиновничества и партийной жизни // 
Политические работы (1895–1919): Пер. с нем. Б.М. Скуратова. – М., 
2003. – С. 126–127.
 
2  Сорокин П.А. Историческая необходимость // Человек. Цивилизация. 
Общество / Общ. ред., сост. и предисл. А.Ю. Согомонова: Пер. с англ. – 
М., 1992. – С. 517.
 
3  Гуссерль Э. Кризис европейских наук и трансцендентальная феноменология. Введение в феноменологическую философию: Пер. с нем. Д.В. Скляднева. – М., 2004. – С. 87.

ника вождя и техника исполнителя, а потому от природы есть безусловно приказывающие и подчиняющиеся, субъекты и объекты политических и хозяйственных методов»1. Историческая реальность, как 
подчеркнул М.  Вебер, является непрерывной (чаще всего скрытой) 
борьбой между господином и штабом управления (чиновничеством) 
за апроприацию или экспроприацию властных полномочий и механизмов управления. Почти для всего культурного развития человечества решающими были как исход этой борьбы как таковой, так и характер этого сословия, который помогал господину выигрывать борьбу за 
власть. Ученый утверждал, что на фоне этой борьбы и развития раскрываются не только история управления, но и история культуры цивилизации2.
История профессии государственного служащего имеет гораздо 
более глубокие корни, чем история теории государственного управления, возникшая лишь в начале XX в., а именно истории профессии в 
учебной и научной литературе пока уделяется недостаточное внимание. Настоящее пособие является попыткой раскрытия эволюционного движения общественной мысли о государственной службе, начиная с Древнего мира до начала XX в. Такое представление необходимо 
студентам и практическим работникам для понимания природы государственной (муниципальной) службы, принципов ее организации и 
перспектив развития этого важного инструмента административной 
и политической деятельности современного государства.

 
1  Леви-Строс К. Структурализм и экология. // Первобытное мышление: 
Пер. с фр. вступ. статья и прим. А.Б. Островского. – М., 1994. – С. 337–338. 
 
2  Шпенглер О. Закат Европы // Культурология. ХХ век: Антология. – М., 
1995. – С. 475.

ГЛ АВА 1

ЗАРОЖДЕНИЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ
О РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА 
УПРАВЛЕНИЯ В ДЕСПОТИЧЕСКИХ ГОСУДАРСТВАХ 
ДРЕВНЕГО МИРА (ЕГИПЕТ, КИТАЙ, ИНДИЯ)

§ 1. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВЗГЛЯДЫ НА ЗНАЧЕНИЕ АППАРАТА 
УПРАВЛЕНИЯ И ПРОФЕССИИ ПИСЦА В ДРЕВНЕМ ЕГИПТЕ

Древние Египет, Китай и Индия оставили миру богатейшее наследство социальных статусов, должностей, управленческих званий. 
Исторический анализ убеждает в том, что политические системы на 
Древнем Востоке носили сложный, многообразный и изменчивый 
характер. На протяжении длительных периодов, по образному выражению Э.  Гидденса, «рудиментарный государственный аппарат»1 был 
объектом борьбы между различными правящими группировками, кликами, между центром и периферией и т.д. Объективный процесс возникновения и развития чиновничества имел свою внутреннюю динамику, что было объектом пристального изучения еще в древности. 
Великая организационно-экономическая сила древних вельмож и 
чиновников проявилась не в механически-бюрократической регламентации коллективных действий, но в богатейшем соединении интересов, способностей и квалификаций. На Востоке существовал достаточно широкий спектр чиновников и уровней управления: фараоны, цари, императоры, жрецы, брахманы, губернаторы территорий, 
хранители житниц, надсмотрщики, погонщики, казначеи, магистраты, 
судьи, полисные «начальники», военачальники, всадники и т.д. Все 
они в известной мере, конечно, в неразвитой форме исполняли обязанности и функции современных чиновников. И это была та самая 
социальная практика, которая являлась сущностным свойством про
 
1  Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. – 2-е изд. – 
М., 2005. – С. 340.

гресса цивилизации. Напомним слова Ж.-П.  Сартра: «мы обнаружим, 
возможно, некий смысл в эволюции обществ и людей, если допустим, 
что взаимоотношения групп, классов и вообще социальных образований (коллективов, сообществ), являются в своей основе практическими, т.е. реализуются через обоюдные акции взаимопомощи, союзнических отношений, войн, угнетений и т.д., какими бы ни были типы 
и способы реализации этих акций»1. Подчеркнем в этом высказывании слово «взаимопомощь», поскольку именно эта коллективная характеристика обуславливает единую канву всех известных процессов 
упорядочивания и регулирования социальной жизни в истории цивилизации. Вспомним также мысль В.  Парето, утверждавшего: «в социальных феноменах часто наблюдается ...что некоторые вещи поочередно выступают в роли причины и следствия и, воздействуя друг на 
друга, все более усиливают свою интенсивность»2.
Тема власти и связанных с ней вопросов организации аппарата 
управления начинает звучать лейтмотивом именно в ситуациях социально-политических, культурных «изломов», когда цивилизация обнаруживает настоятельную потребность переосмысления представлений, ранее казавшихся очевидными3. Ясно, что если философы древности задумывались о понятии государства, государственного устройства 
и государственного аппарата, то преследовали они не умозрительные, 
а вполне конкретные цели. Поэтому и анализировать их работы мы 
будем не как отвлеченные от жизни высказывания, но как проекты, 
созданные для претворения в жизнь.
Исторический процесс – это беспрерывное преобразование условий, знания, содержания в их непосредственном явлении, но такое 
преобразование, при котором возможно и необходимо отношение ко 
всему, связь традиций, всеобщая коммуникация4. Здесь нельзя не 
вспомнить замечание О.  Шпенглера о трагическом ускорении темпа 
истории: «Раньше тысячелетия играли малозаметную роль, теперь 
важность приобретает каждое столетие»5. Безусловно, и это необходимо отметить сразу, исторически властный аппарат управления на 
эволюционном пути человечества появляется как прямое следствие 
объективной необходимости управления и коммуникации в процессе 
производственной деятельности людей, в том числе, с помощью методов насилия. По Э.  Гидденсу, возникновению государства способст вует наличие таких условий, как а) централизованные органы государствен
 
1  Сартр Ж.-П. Критика диалектического разума. – М., 1960. – С. 731.
 
2  Парето В. Италия в экономическом отношении // Социология. – 2006. – 
№ 1. – С. 205.
 
3   Светлов Р.,   Гончаров И. Государь жив? // Книга Государя: Антология политической мысли. – М., 2008. – С. 6.
 
4  Ясперс К. Смысл и назначение истории: Пер. с нем. – М., 1991. – С. 72.
 
5  Шпенглер О. Закат Европы // Культурология. ХХ век: Антология. – М., 
1995. – С. 470.

ного управления, связанные с б) притязаниями на законность контроля и управления территорией, и в) господствующая элита или класс, 
которые отличаются определенными формами и способами обучения, 
пополнения и специфическими статусными характеристиками1. Кроме того, следует учесть, что управление производством потребовало 
появления специального аппарата только тогда, когда общество достигло определенного порога производительности труда, который вызвал необходимость в социальной группе, обладающей набором властных функций и освобожденной от выполнения непосредственных 
производственных задач с тем, чтобы контролировать и регулировать 
ход производительного труда в целом. Политический феномен бюрократии возникает одновременно с возникновением общества с ярко 
выраженным социальным неравенством и образованием государства, 
как необходимого следствия такого общества. Утверждение о возрастании роли аппарата можно подкрепить замечанием  Гидденса о том, 
что «гораздо чаще формирование государственности сопровождается 
снижением производительности и благосостояния, хотя иногда товары могут приобретаться путем разграбления близлежащих территорий»2, что, безусловно, требует усиления контроля и надзора за имеющимися ресурсами со стороны власти. Увязывая при формировании 
традиционных государств вопросы власти и осуществление централизованного управления,  Гидденс пишет: «увеличение численности населения становится чрезвычайно важным фактором, стимулирующим 
конфликты, возникающие по поводу ресурсов, и содействующие централизации административной власти. ...Тенденции усиления централизованной власти и контроля ...предполагают, что акторы, вовлеченные в деятельность, направленную на укрепление этого контроля, 
рефлексивно сознают «социальные нужды», хотя не всегда подразумевают последствия, возникающие в действительности»3. С другой 
стороны, Б.  Малиновский, рассматривая вопросы производства и распределения продуктов питания, как части человеческой материальной 
культуры, отмечает, что «в обществах, где плотность населения достигла такого уровня, при котором становится необходимой сложная и 
высокоорганизованная система снабжения, все факторы, определяющие работу снабжения равно важны для конечного результата. Способы сохранения продуктов и их приготовления требуют специального 
аппарата»4. Далее он подчеркивает, что в качестве производной потребности или культурного императива, возникающих в каждом обществе, появляется еще одно измерение, а именно установление пред
 
1  Гидденс Э. Устроение общества. – С. 342.
 
2 Там же. С. 344.
 
3 Там же. С. 352.
 
4  Малиновский Б. Научная теория культуры: Пер. с англ. И.В. Утехина, 
вступ. ст. А. Бабурина. – М., 1999. – С. 97.