Местное управление в США: организация и тенденции развития

Местное управление в США: организация и тенденции развития

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Ордена Трудового Красного Знамени
Институт государства и права РАН

А. И. Черкасов

Местное управление
в США:
организация
и тенденции развития

УДК 352.075(73)
ББК 66.3(7Сое),124+67.400.7(7Сое)
Ч48

Сведения об авторе

Александр Игоревич Черкасов, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права,
профессор Московской академии экономики и права. Автор ряда
книг по сравнительному конституционному и муниципальному праву, в том числе монографий «Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование», «Сравнительное местное
управление: теория и практика», «Глава государства и правительство
в странах современного мира: конституционноправовое регулирование и практика», «Местное управление в конституционном механизме стран современного мира».

Черкасов А. И.
Ч48
Местное управление в США: организация и тенденции развития : монография / А. И. Черкасов. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2020. — 80 с.

ISBN 9785917687780 (Норма)
ISBN 9785160121802 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053171 (ИНФРАМ, online)

Работа посвящена местному управлению в США и новейшим тенденциям
в его развитии. Анализируется правовое регулирование местного управления,
рассматриваются организация и деятельность региональных и муниципальных советов, основные модели местных исполнительных органов, особенности местного управления в сельской местности. Значительное внимание уделяется современным проблемам местного управления в США и путям их решения.
Для преподавателей, аспирантов и студентов высших гуманитарных учебных учреждений, научных сотрудников, государственных и муниципальных
служащих, общественных деятелей.

УДК 352.075(73)
ББК 66.3(7Сое),124+67.400.7(7Сое)

ISBN 9785917687780 (Норма)
ISBN 9785160121802 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053171 (ИНФРАМ, online)
© Черкасов А. И., 2017

Введение

Практически ни одной страной современного мира невозможно
управлять исключительно из центра. Как отмечал французский исследователь А. де Токвиль, анализируя особенности американской
демократии, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что
подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма
неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны»1.
Централизация придает делам общества внешнюю упорядоченность
и обеспечивает возможность достигнуть некоего единообразия проявления человеческой активности. Когда же «возникает необходимость
привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет
свою силу»2. В случае же объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках местного управления (местного самоуправления), порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии
сделать»3.
Передача определенных властных полномочий местным органам
позволяет избежать излишней концентрации власти на центральном
уровне, перегрузки центрального правительства сугубо местными делами. Кроме того, местное управление предоставляет населению дополнительные возможности участия в политическом процессе. Благодаря ему механизм управления современным государством приобретает как бы более «человеческое» лицо, и это способствует преодолению
отчуждения личности от государства, сближению последнего с гражданским обществом.

1 Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 86.
2 Там же.
3 Там же. С. 89.

Местное управление дает возможность интегрировать в процесс
управления локальные элиты, вводит деятельность последних в конструктивное, конституционное русло, приобщая их к реализации общенационального политического курса на местах. При этом оно является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Местное управление воспитывает чувство
ответственности и гражданственности и призвано играть для демократии, независимости «ту же роль, что и начальные школы для науки»1. Как отмечает американский исследователь В. Остром, от знаний
и умений, приобретаемых людьми в малых политических сообщест
вах, во многом зависит их способность функционировать в рамках
больших сообществ. Поэтому «хорошей основой для понимания противоречивого характера политических взаимоотношений, а также овладения искусством урегулировать свои отношения с другими людьми в конфликтной ситуации может стать опыт участия в управлении
на местном уровне»2.
Данная работа посвящена местному управлению в США — теме,
представляющейся актуальной прежде всего с точки зрения сравнительного местного управления. Практически ни один аспект сравнительных исследований местного управления в зарубежных странах не
обходится без анализа богатого опыта США в указанной сфере. И действительно, в США, где развитие политической системы происходило
как бы «снизу вверх», сложились богатые традиции местного самоуправления. Здесь действует весьма эффективная система демократических институтов на местах, используются разнообразные формы
как представительной, так и партисипационной демократии, сложились действенные механизмы вовлечения населения в решение вопросов местной жизни. К этому следует добавить, что многие управленческие модели, используемые на местном уровне, зародились
именно в США и уже затем заимствовались в тех или иных странах.
Указанная тема не может не вызывать интереса и с точки зрения
развития российского местного самоуправления, в рамках которого
время от времени предпринимались попытки заимствования американского опыта. Причем такое заимствование бывало как относительно удачным (например, использование в отдельных российских
городах института ситименеджера), так и не очень (попытки внедре6
Местное управление в США: организация и тенденции развития

1 Токвиль А. де. Указ. соч. С. 65.
2 Остром В. Смысл американского федерализма: что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. С. 153.

ния на рубеже 80—90х гг. прошлого века системы городского управления, напоминавшей американскую модель «сильный мэр — совет»,
о которой пойдет речь в данной монографии).
Настоящая работа адресуется преподавателям, аспирантам и студентам высших гуманитарных учебных заведений, преподающим либо изучающим конституционное и муниципальное право зарубежных
стран, научным сотрудникам, государственным и муниципальным
служащим, общественным деятелям. Она может представлять интерес и для широкого круга читателей, интересующихся проблемами
местной демократии и местного управления в зарубежных странах.

Введение
7

1. Правовое регулирование местного управления в США
и его роль во внутрифедеративных отношениях

По своему типу местное управление в США относится к так называемой англосаксонской модели, для которой характерны отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим по
каким бы то ни было вопросам, значительная роль комитетов (комиссий) представительных органов в местном управлении1, управление городской и сельской местностью организационными ячейками
различного типа2. Кроме того, непосредственно населением может
избираться и ряд должностных лиц местного управления. Так, согласно разд. 4 ст. VII Конституции штата Иллинойс 1970 г. в каждом
из графств (административнотерриториальных единиц, на которые
делится территория субъектов американской федерации) штата сроком на четыре года «избираются шериф, клерк графства и казначей
и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор,
налоговый инспектор и иные должностные лица, назначение или
избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства»3.
Данная модель (в отличие от континентальной) обычно не предусматривает функционирование на местах так называемой государственной администрации — полномочных представителей центрального правительства, в той или иной форме опекающих местные органы4.
Для нее также характерна определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях, невозможность
одновременного совмещения различных депутатских мандатов.

1 Данная тенденция в настоящее время типична не для всех городов, особенно
крупных, где все более значимой становится роль мэров и образуемых при них коллегиальных исполнительных органов.
2 Для стран англосаксонского права характерна так называемая дифференцированная система управления, при которой муниципалитеты обычно создаются только в городах.
3 Конституция штата Иллинойс // Соединенные Штаты Америки: Конституция и
законодательные акты. М., 1993.
4 Хотя в отдельных развивающихся странах c указанной моделью (например, в Индии) государственная администрация функционирует практически на всех уровнях административнотерриториального деления.

При анализе места и роли местных органов в политической системе стран англосаксонского права упор делается на то, что они являются составной частью единого механизма публичной администрации. Используемый в законодательстве термин «местное управление»
обычно указывает лишь на один из критериев отграничения местных
органов от всех других органов публичной власти — их локальный характер. Некогда традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественноправовой доктрины все чаще заменяется
тезисом о производности местного управления от государственной
власти. Так, английский исследователь П. М. Слоу считает, что местное управление представляет собой составную часть «гегемонистского национального государства», поддерживающую в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала,
соблюдения порядка и законности1.
Другой исследователь — Э. Пейдж, раскладывая термин «местное
управление» на отдельные составляющие, приходит к выводу, что о
том, насколько местное управление является собственно «управлением», можно судить по количеству служащих в его штате, расходуемых
финансах, а также выполняемых функциях. Гораздо сложнее оценить, насколько подобное управление является действительно «местным». По мнению Э. Пейджа, данный термин скорее всего указывает
на определенный контроль местных властей над процессом принятия
решений в рамках того или иного сообщества. В соответствии с принципом представительной демократии подобный контроль осуществляется через демократически избираемых лиц, представляющих интересы как отдельных жителей, так и организованных локальных групп.
Кроме того, граждане могут участвовать в осуществлении непосредственной демократии на местах через голосование на референдумах,
организацию различных собраний и т. п. Представление о местном
управлении как о полном контроле местных сообществ над своими
делами, однако, вступает в противоречие с реальностью, которая определяется тем, что местные органы являются зависимыми институтами. Ведь местное управление представляет собой интегральный
компонент более широкого целого, коим является государство2.

1. Правовое регулирование местного управления в США и его роль
9

1 См.: The Urban Political Arena: Geographies of Public Administration / ed. by H. van
der Wusten. Amsterdam, 1992. P. 128.
2 См.: Page E. C. Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of
Local SelfGovernment. Oxford, 1991. P. 1.

В англосаксонских странах местное управление оценивается с
точки зрения как демократии, так и эффективности. С одной стороны, оно отражает стремление к децентрализованному управлению,
и в рамках подобного подхода подчеркивается приоритет местных демократических ценностей, таких как представительность, плюрализм, подотчетность населению и т. п. С другой стороны, местное
управление рассматривается как «механизм оказания эффективных
услуг населению», и в таком случае социальные и политические соображения отходят на второй план, а на первый выдвигаются финансовые и экономические интересы. Такой подход «предусматривает
большее вмешательство со стороны государства с целью установления контроля над местной сферой управления и внедрения механизмов, обеспечивающих эффективность и экономичность»1. Впрочем,
подобная двойственность в оценке местного управления в настоящее
время становится все более характерной и для стран континентального права.
В странах англосаксонского права одним из источников полномочий местных органов являются судебные прецеденты, в значительной
степени регулирующие и конкретизирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления. Здесь утвердился
принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные
власти традиционно вправе совершать лишь действия, непосредственно предписанные законом. В противном случае такие действия
могут быть признаны совершенными с превышением полномочий,
т. е. противозаконными (доктрина ultra vires). Как отмечается в научной литературе, «местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно
законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента»2.
В США указанный принцип нашел отражение в так называемом
правиле Диллона (сформулированном в 1868 г. судьей Верховного суда штата Айова Дж. Диллоном), в соответствии с которым «любое
справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или

10
Местное управление в США: организация и тенденции развития

1 Aulich Ch. Australia: Still a Tale of Cinderella? // Comparing Local Governance: Trends
and Developments / eds. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. P. 198—199.
2 Chandler J. А. Public Policy Making for Local Government. L., 1988. P. 131.