Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта

Судебный конституционный нормоконтроль:
осмысление российского опыта

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Е. В. Тарибо

Судебный
конституционный
нормоконтроль:
осмысление
российского опыта

УДК 340.131.5
ББК 67.400.1
Т19

Сведения об авторе

Евгений Васильевич Тарибо — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права СевероЗападного института управления РАНХиГС при Президенте РФ
(г. СанктПетербург), начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, действительный
государственный советник юстиции 2го класса.

Рецензенты

Гаджиев Г. А., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ.
Левакин И. В., доктор юридических наук, профессор, профессор
кафедры правовых основ управления МГИМО(У), профессор кафедры конституционного права РАНХиГС при Президенте РФ.

Тарибо Е. В.
Т19
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление
российского опыта : монография / Е. В. Тарибо. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2020. — 256 с.

ISBN 9785917688909 (Норма)
ISBN 9785160155241 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161061886 (ИНФРАМ, online)

В книге исследуется деятельность Конституционного Суда РФ по
проверке конституционности нормативных правовых актов. Судебный конституционный нормоконтроль сопоставляется с иными направлениями деятельности органа конституционного правосудия,
в работе затрагиваются проблемы разграничения нормоконтроля в
конституционном и административном судопроизводстве. Обобщая
практику судебного конституционного нормоконтроля, автор анализирует его предмет и некоторые проблемы осуществления, рассматривает типичные причины оспаривания конституционности нормативных правовых актов, прежде всего законов.
Для профессиональных юристов, политологов, социологов и для
широкого круга читателей, интересующихся проблемами судебной
деятельности, вопросами конституционного права и правосудия.

УДК 340.131.5
ББК 67.400.1

При работе над книгой автор использовал нормативные материалы, размещенные
в СПС «КонсультантПлюс»

© Тарибо Е. В., 2018

Введение

Вот уже более четверти века Российская Федерация идет по пути
утверждения и развития в своей правовой системе судебного контроля за конституционностью законов, который конституционально,
процедурно и функционально обособлен от деятельности судов, разрешающих конкретные споры. В этом смысле Российская Федерация
следует преобладающей в мире тенденции охраны национальной
конституции не через расширение полномочий обычных судов, а посредством создания специализированных судов, компетентных осуществлять контроль за соответствием конституции нормативных правовых актов.
Судебный конституционный нормоконтроль в России представляет собой мощный правовой инструмент, способный корректировать
политикоправовую систему и устранять дефекты правового регулирования в целях защиты основ конституционного строя, прав и основных свобод. Конституционный Суд РФ как специализированный
судебный орган, осуществляющий конституционный нормоконтроль, уже в течение более четверти века ежегодно принимает десятки
постановлений и сотни содержательных определений по поступающим в него обращениям. В связи с этим нельзя не задаться рядом вопросов:
1) насколько четко разграничены специализированный конституционный нормоконтроль, с одной стороны, и общий нормоконтроль
(осуществляемый обычными судами) — с другой;
2) каково место конституционного нормоконтроля в структуре
иных форм конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ;
3) какие проблемные аспекты возникают при определении предмета конституционного нормоконтроля;
4) в чем причины оспаривания конституционности правовых
норм;
5) каковы условия и правовые последствия осуществления судебного конституционного нормоконтроля?
Поиск ответов на эти вопросы необходим не только для лучшего
понимания возможностей конституционного правосудия в деле эффективного решения вопросов разного масштаба и уровня сложности, но и в интересах совершенствования действующего законодательства и механизмов правотворческого процесса. Для ответа на

обозначенные вопросы необходимо комплексно исследовать результаты судебного конституционного нормоконтроля, т. е. проанализировать практику конституционного правосудия, которая представляет
собой уникальный и неиссякаемый источник правовой и социологической информации.
Большой массив практики конституционного правосудия находится в основном в сфере публичноправового регулирования: конституционное право, административная ответственность и налогообложение. Он проанализирован и структурирован в данной работе сообразно целям исследования, т. е. для поиска ответов на поставленные
выше вопросы. В работе использован такой метод правовых исследований, когда теоретические выводы формулируются в основном через
призму конкретных вопросов, а не путем абстрактных теоретических
рассуждений. Проанализированный по разным направлениям (в том
числе с точки зрения статистики) массив практики конституционного
правосудия, таким образом, выступает основой данной работы. Анализ результатов судебного конституционного нормоконтроля осуществляется с привлечением теоретических источников. Особенность
работы состоит также в том, что практика Конституционного Суда РФ
в сфере нормоконтроля анализируется не как нечто внешнее для исследователя — автор систематически изучает ее в течение многих лет
не только как вузовский преподаватель и ученый, но и как сотрудник
аппарата Конституционного Суда РФ.

6
Введение

Глава 1. Конституционная проверка норм права
в системе судебного контроля

1.1. Нормоконтроль в конституционном и административном
судопроизводстве: проблемы разграничения компетенции

Понятие «судебный нормоконтроль» исследователи определяют
как действия судов по проверке нормативных правовых актов,
т. е. как проверочную судебную деятельность1. В эту деятельность в
российской правовой системе вовлечены Конституционный Суд РФ
и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей
юрисдикции и арбитражные суды — в настоящее время в лице Суда
по интеллектуальным правам. Все перечисленные судебные органы
осуществляют проверку соответствия норм нижестоящего уровня
нормам вышестоящего уровня. Для органов конституционной юстиции вышестоящим и единственным «нормативным мерилом» выступают конституции (на уровне субъектов РФ также уставы). Для судов
общей и арбитражной юрисдикции федеральные законы выступают
высшим нормативным мерилом, но и нижестоящим нормативным
правовым актам должны соответствовать нормативные правовые акты, которые стоят в иерархии на ступень ниже.
Таким образом, органы конституционной (уставной) юстиции
проверяют конституционность нижестоящих по отношению к конституциям (уставам) нормативных правовых актов, а суды общей и
арбитражной юрисдикции проверяют прежде всего законность подзаконных нормативных правовых актов. Тем самым судебный нормоконтроль в России делится на конституционный и общий.
Обрисованная выше схема организации и дифференциации судебного нормоконтроля выглядит на первый взгляд простой и понятной.
В действительности же не все в ней до сих пор столь однозначно; не
все критерии дифференциации конституционного и общего нормоконтроля определены окончательно.
Как правильно указывает Г. А. Гаджиев, «говоря о критериях подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов,
следует иметь в виду, что ни один из них не дает возможности абсо1 См.: Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в
гражданском и арбитражном процессе. М., 2009. С. 17.

лютно четкого ее определения»1. Однако консенсус по поводу таких
критериев и их фиксация — цель, достижение которой необходимо,
чтобы «исключить случаи пересечения компетенции различных судов
в отношении одних и тех же вопросов, т. е. избежать «двойной»,
а иногда и «тройной» подведомственности»2. Путь достижения данной цели сложен, с самого начала он был сопряжен с кардинальным
реформированием всей отечественной правовой системы в 1990е гг.
Именно в этот период шел сложный процесс становления отечественной конституционной модели судебного нормоконтроля. Его сложность
заключалась в том, что обновляемое с 1991 по 1993 г. конституционное и
законодательное регулирование наслаивалось на старую организацию
судебной системы, сама судебная система форсированно реформировалась, появились новые специализированные суды: Конституционный
Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, а также арбитражные суды. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая
установила конституционные основы функционирования судебной власти, процесс становления судебного нормоконтроля еще более усложнился ввиду необходимости согласования нового и старого регулирования. Необходимо было сопоставлять вновь принятое конституционное
регулирование с доконституционными правилами (процессуальными
кодексами, структурой и полномочиями судебных органов и прокуратуры), а также учитывать сложные процессы федеративных отношений в
части нормотворчества и нормоконтроля.
Еще до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. общий судебный нормоконтроль начал складываться в рамках гражданского и арбитражного процесса, хотя по своей природе он не переставал относиться к административному судопроизводству. Возможность оспаривания
нормативных правовых актов впервые была введена в 1993 г. путем внесения изменений в ГПК РСФСР. Затем этот институт был введен в
ГПК РФ, принятый в 2002 г. Что касается арбитражной системы, то отдельной главы об особенностях рассмотрения дел, связанных с нормоконтролем, АПК РФ 1992 г. и АПК РФ 1995 г. не содержали, такая глава
появилась только в АПК РФ 2002 г., где она продолжает оставаться до
сих пор и с 2014 г. регулирует рассмотрение судом по интеллектуальным
правам дел об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23).
С 2015 г. нормоконтроль судов общей юрисдикции осуществляется по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ
(соответствующие положения ГПК РФ, а также АПК РФ, определяющие подведомственность арбитражным судам дел о проверке норма8
Глава 1. Конституционная проверка норм права

1 Гаджиев Г. А., Гаджиев А. Г. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.,
2006. С. 66.
2 Там же.

тивных правовых актов (за исключением положений о компетенции
Суда по интеллектуальным правам) утратили силу). С указанного момента оспаривание нормативных актов закреплено в отдельной главе
КАС РФ, положения которой распространяются в том числе на нормативное регулирование субъектов РФ. Эта последняя оговорка подводит нас к одной из главных проблем разграничения компетенции,
которая возникла еще на этапе становления российской модели судебного нормоконтроля в 1990е гг. Она была связана с тем, что наряду с проверкой федеральных подзаконных актов в рамках административного судопроизводства на соответствие федеральным законам
суды общей юрисдикции проверяли также нормативные акты субъектов РФ. Причем они проверяли не только подзаконные акты субъектов РФ, но и конституции, уставы, законы субъектов РФ.
Могли ли осуществлять такую проверку суды общей юрисдикции
в рамках административного судопроизводства? Административное
судопроизводство предназначено для проверки актов управления,
а проверка политических актов (включая законы субъектов РФ, их уставы и конституции) тяготеет к конституционному судопроизводству.
Это проблема решалась в практике конституционного правосудия в
несколько этапов. Ввиду крайне принципиального характера данной
проблемы возникла острая необходимость официального толкования
положений Конституции РФ, которые регулировали функционирование российской судебной системы. Требовалось официальное толкование, спроецированное на сложившееся процессуальное законодательство и законодательство, регулирующее вопросы организации
судебной власти и прокурорской деятельности.
Конституционный Суд РФ основательно разобрал проблему нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, в постановлении от 16 июня 1998 г. № 19П о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. О нем много сказано в
юридической литературе, и тем не менее различные точки зрения
участников дела заслуживают дополнительного рассмотрения, поскольку данным постановлением не были окончательно расставлены
все точки над i в вопросах разграничения конституционного и административного судебного нормоконтроля. Обращения в Конституционный Суд РФ, поступившие от региональных законодательных органов Коми и Брянской области, были вызваны общей для 1990х гг.
обстановкой повышенных противоречий между федеральным и региональным законодательством. Региональные органы государственной власти пытались сузить контрольные возможности «федерального центра», которые представлялись им чрезмерно широкими.

1.1. Конституционное и административное судопроизводство
9

Аргументы для этой позиции были весомы, они сводились к следующим основным тезисам:
1) проверка регионального законодательства (законов, уставов,
конституций) на соответствие федеральному законодательству сопровождается их сопоставлением с положениями Конституции РФ и означает в действительности проверку их конституционности, что суды
общей юрисдикции и арбитражные суды делать не вправе;
2) Конституция РФ не предусматривает полномочий общих и арбитражных судов проверять региональное законодательство, она дает
лишь право данным судам отдавать приоритет федеральному законодательству при наличии коллизий с региональным законодательством;
3) положения ГПК РФ о праве судов общей юрисдикции проверять нормативные правовые акты понимаются расширительно, к ним
неоправданно относят законы субъектов РФ; между тем соответствующие положения ГПК РФ были введены в него до Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.; в свою очередь, Конституция РФ однозначно отнесла проверку конституционности законов, уставов и конституций субъектов РФ к компетенции Конституционного Суда РФ.
Представители Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ возражали против позиции региональных властей, обратившихся с запросом о толковании Конституции РФ. Наиболее четко и аргументированно свои контрдоводы выразил представитель Верховного
Суда РФ, статья которого была приобщена к материалам дела и который защищал свою точку зрения в данном судебном процессе. Она
сводилась к тому, что из ст. 125 Конституции РФ не следует обязанность судов обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, когда при рассмотрении конкретного дела (спора) обнаруживаются признаки его неконституционности.
Суды вправе сами решить дело с опорой на конституционные положения, поскольку судьи подчиняются только конституции и закону. Тем
самым суды осуществляют нормоконтроль (в том числе конституционный) опосредованно через спор заинтересованного лица с другими
лицами о защите своих субъективных прав. Но в отличие от решения
Конституционного Суда РФ решение суда общей или арбитражной
юрисдикции при разрешении конкретного дела не влечет признания
закона неконституционным в масштабе всей правовой системы.
Представители общих и арбитражных судов также указывали на
особенности непосредственного оспаривания нормативных актов,
т. е. безотносительно к спору о защите субъективных прав какихлибо
заинтересованных лиц. В этом случае критике подвергалась возможность Конституционного Суда РФ заслушивать экспертов по вопросам права, поскольку при осуществлении правосудия ответы на во10
Глава 1. Конституционная проверка норм права