Муниципальный контроль в сфере соблюдения законодательства о землепользовании и застройки территорий

П.А. Бышков 
 

 
Муниципальный контроль  
в сфере соблюдения 
законодательства  
о землепользовании  
и застройки территорий 
 
 
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским  
институтом образования и науки в качестве монографии 
 
Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим  
центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии 
 
 
 
Электронные версии книг на сайте 
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
Закон и право  Москва  2018 

ÓÄÊ 342.553 
ÁÁÊ 67.400.7 
       Á95 
 
 
Ðåöåíçåíòû: 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê À.Ì. Îñàâåëþê 
(ïðîôåññîð êàôåäðû êîíñòèòóöèîííîãî è ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà  
Ìîñêîâñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî þðèäè÷åñêîãî óíèâåðñèòåòà  
èì. Î. Å. Êóòàôèíà (ÌÃÞÀ)); 
ïî÷åòíûé ðàáîòíèê âûñøåãî ïðîôåññèîíàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ÐÔ, 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê Ä.À. Ïàøåíöåâ 
(ïðîôåññîð êàôåäðû þðèñïðóäåíöèè Ìîñêîâñêîãî ãîðîäñêîãî  
óíèâåðñèòåòà óïðàâëåíèÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ìîñêâû) 
 
 
Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà Í.Ä. Ýðèàøâèëè, 
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, 
ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè íàóêè è òåõíèêè 
 
 

Áûøêîâ, Ïàâåë Àíàòîëüåâè÷. 
Á95   Ìóíèöèïàëüíûé êîíòðîëü â ñôåðå ñîáëþäåíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà î çåìëåïîëüçîâàíèè è çàñòðîéêè òåððèòîðèé: ìîíîãðàôèÿ / Ï.À. Áûøêîâ. — Ì.: ÞÍÈÒÈÄÀÍÀ: Çàêîí è ïðàâî, 2018. — 191 ñ. 

 
ISBN 978-5-238-03185-9 

Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
 
 
Ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû ìóíèöèïàëüíîãî êîíòðîëÿ â ñôåðå 
ñîáëþäåíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà î çåìëåïîëüçîâàíèè è çàñòðîéêè òåððèòîðèé ìóíèöèïàëèòåòîâ. Àíàëèçèðóåòñÿ ñîäåðæàíèå ìóíèöèïàëüíîãî êîíòðîëÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîáëþäåíèÿ íîðìàòèâíîïðàâîâûõ òðåáîâàíèé, ïðîâåðÿåìûõ ïðè îñóùåñòâëåíèè ìóíèöèïàëüíîãî êîíòðîëÿ.  
Äëÿ áàêàëàâðîâ, ìàãèñòðîâ, àñïèðàíòîâ è ïðåïîäàâàòåëåé âûñøèõ þðèäè÷åñêèõ îáðàçîâàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé, à òàêæå äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. 
 
 
 ÁÁÊ 67.400.7 
 
 
ISBN 978-5-238-03185-9 
 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2018 
Ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå è ðàñïðîñòðàíåíèå èçäàíèÿ (Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 5 àïðåëÿ 2013 ã. ¹ 44-ÔÇ).  
Âîñïðîèçâåäåíèå âñåé êíèãè èëè ëþáîé åå ÷àñòè ëþáûìè ñðåäñòâàìè èëè 
â êàêîé-ëèáî ôîðìå, â òîì ÷èñëå â èíòåðíåò-ñåòè, çàïðåùàåòñÿ áåç ïèñüìåííîãî ðàçðåøåíèÿ èçäàòåëüñòâà. 

Введение 

 
 
 
 
В настоящее время в большинстве государств публичная 
власть уделяет особое внимание соблюдению обязательных требований юридическими и физическими лицами при использовании и охране земельных ресурсов. 
Земля — это одно из наших главных достояний. То, как она 
используется, оказывает сильное влияние на процветание и качество жизни каждого человека. Производительный потенциал земли лежит в основе всей экономики, обеспечивая ее ресурсами, а 
также используя ее для жилищного строительства, промышленного производства, недропользования, предпринимательской деятельности, создания транспортной сети, энергетики, отдыха и туризма. Земля также играет важнейшую роль в формировании физического благополучия населения при удовлетворении потребности людей в чистом воздухе, чистой воде и незагрязненных 
почвах. Не стоит забывать и о том, что некоторые из самых красивых исторических ландшафтов лежат в основе национальной, 
местной идентичности и культурного наследия всего народа. 
Земля, лишенная зеленых насаждений, или отсутствие ландшафтов дикой природы — все это является столь же противоречащим 
и неестественным здравому смыслу, как земля, которая не является экономически продуктивной. В этом контексте способность 
земельных участков или ландшафтов одновременно обеспечивать 
многочисленные выгоды повышает ее ценность и универсальность. Однако для достижения этого землепользование необходимо контролировать. 
Неполный учет нормативных требований существенно снижает эффективность использования земель и почв, что негативно 
влияет на развитие инфраструктуры и планы по стратегическому 
территориальному планированию муниципалитетов. Кроме того, 

учитывая, что в большинстве стран земельный налог и арендная 
плата на земельные участки регулируются местной властью, а 
впоследствии в виде денежных поступлений наполняют бюджет 
муниципалитета, то первостепенными становятся правильное понимание законодательных требований и пресечение возможных 
правонарушений в обозначенной сфере. Этот процесс строится на 
взаимодействии органов центральной власти государства, регионов и органов местной власти. 
Проблема стоит остро в том случае, когда земельные участки 
в результате ошибок во время передачи информации между местными властями, органами регистрации и налоговыми службами 
не идентифицируются правильно с фактической точки зрения. 
Кроме того, значимой проблемой являются неучет земельных 
участков, а следовательно, невовлечение их в имущественный 
оборот и потеря потенциальных денежных поступлений в местный бюджет. 
Содержание проверяемых требований при проведении муниципального контроля в сфере соблюдения законодательства о 
землепользовании и застройке территорий во всех странах соотносит его с такими видами деятельности, как имущественный 
оборот земельных участков, территориальное планирование, 
строительство, ведение сельского и лесного хозяйства, добыча 
полезных ископаемых, а также охрана земель и почв. 
Земля и многочисленные виды ее использования — основа 
благосостояния, процветания и национальной самобытности. Повсеместное воздействие землепользования на природу, а также 
изменение в управлении земельными ресурсами подчеркивают 
необходимость максимально широкого подхода к изучению правового регулирования и содержания обязательных требований, 
учитываемых при проведении муниципального контроля в данной сфере. 
 
 
 
 

Глава 1 
 

 
Органы местного 
самоуправления в контексте 
функции муниципального 
контроля 

 
 
 
Муниципальные органы власти имеют определенные полномочия в сфере управления земельными и природными ресурсами. Поэтому национальная земельная политика должна им соответствовать. При этом местные органы власти должны принимать непосредственное участие в дальнейшей разработке земельной политики и последующем контроле ее реализации на 
местном уровне. 
Децентрализация публичного управления предоставляет ценную возможность для перехода к более широкому местному 
управлению земельными ресурсами, возможности разрешения 
споров с местными заинтересованными сторонами и обеспечения 
более тщательного изучения методов управления земельными 
ресурсами и поступлениями в местный бюджет от них. Однако 
существует также определенный риск того, что децентрализация 
в системе публичной власти приведет к большей политизации 
земельных вопросов и усилит власть местной элиты благодаря 
управлению природными ресурсами. Тем не менее, переход к более децентрализованным системам управления открывает новые 
возможности для рационального регулирования охраны и использования земельных ресурсов, но не обязательно дает непосредственные ответы на вопросы о подотчетности этих процессов или 
на вопросы о статусе органов публичной власти и контролирующих органов в ней. Принцип субсидиарности должен служить 
руководством при принятии решений о распределении обязанностей в области управления земельными ресурсами между центральным и местным уровнями публичной власти при условии, 
что это происходит в рамках четкого свода правил, предотвра

щающего злоупотребления властью и включающего процедуры 
механизма контроля1, где муниципальная власть играет одну из 
важнейших ролей. 
Главным обоснованием существования местных органов власти является то, что они должны отвечать общим интересам местного населения как органы, созданные на конкретной муниципальной территории. Из-за своей непосредственной близости к 
населению местные органы власти теоретически могут быть наилучшими поставщиками услуг на местном уровне. Как правило, 
они лучше проинформированы о потребностях граждан и иных 
субъектов, чем региональные и тем более центральные органы 
власти, и поэтому предоставляемые ими услуги в идеале должны 
быть более качественными и менее дорогостоящими для местных 
жителей и потребителей. Это также во многом касается контрольных полномочий местных органов власти в силу их большей 
осведомленности о проблемах в сфере соблюдения обязательных 
требований субъектами права на территории конкретного муниципального образования, нежели органов государственной и региональной власти. 
Углубляясь в историческую ретроспективу, отметим, что становление местного самоуправления начиная с появления местной 
(общинной) власти стало первой формой управления2, развивавшейся и трансформировавшейся в современные формы управления и самоуправления на местном уровне.  
Следует отметить, что система управления Российской империи была одной из самых иерархически централизованных структур во главе с генерал-губернаторами в губерниях, имевшими военные и налоговые полномочия на региональном уровне. К тому 
же прослеживалось незначительное признание прав населения на 
местное самоуправление центральной властью. В провинциальных и сельских органах власти доминировала власть помещиков, 
                                                            
1 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). 
Ст. 6249. 
2 См.: Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от 
общины-рода к общине-государству): Монография. М.: Академия права и 
управления, 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до 
начала XX века): Учеб. пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 
2003. 

которые имели право председательствовать в местной администрации, особенно в земствах, созданных в 1864 г.1 для управления 
провинциями под строгим контролем губернаторов. Тем не менее, несмотря на всеобъемлющий государственный контроль земства добились прогресса в образовании, здравоохранении, благосостоянии и развитии сельского хозяйства.  
Советская Конституция 1936 г.2 и Декрет о городских советах 
1933 г.3, а также документы экономического и социального планирования наделяли местные территориальные единицы чрезвычайно широкими конкретными полномочиями, но очень строго 
подчиняли их иерархическому контролю со стороны высших органов власти — вплоть до центрального правительства различных 
республик, а в некоторых случаях и Советского Союза.  
В начале 1990-х годов местные органы власти в Российской 
Федерации получили второе рождение. Отметим, что советские 
традиции, прежде всего политические, в местном самоуправлении 
сохранились до нашего времени4. Кроме того, следует констатировать определенное поэтапное огосударствление муниципальной 
власти5. Именно в последнее десятилетие проявившаяся тенденция централизации государственного управления затронула органы местного самоуправления в части наделения6 их атипичными 
функциями, присущими прежде всего органам государственной 
власти, что, тем не менее, не означает включения их в систему 
органов государственной власти и тем более не лишает местное 
самоуправление самостоятельности в пределах осуществления 
своих компетенций. 
                                                            
1 Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219—240. 
2 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 декабря. 
3 Постановление ВЦИК от 20 января 1933 г. «Об утверждении Положения о 
городских советах» // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103. 
4 См.: Усманова Р.М. К вопросу о политических традициях местного самоуправления, возникших после 1917 года // Великая Российская революция 1917 г.: 
методология, источники, историография: Сб. материалов Всерос. науч.-практ. 
конф. 2017. С. 141—143. 
5 См.: Пешин Н.Л. Муниципальная власть: продолжение государства или институт самоорганизации общества? // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 3. С. 35—38. 
6 См.: Осавелюк А.М., Мункуева С.А. К вопросу о форме наделения отдельными 
государственными полномочиями органов местного самоуправления // Вестник 
Московского университета МВД России. 2015. № 7. С. 75—76. 

Один из самых важных критериев, используемых населением 
для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, — это качество и доступность услуг. По этой причине предоставление услуг является возможностью укрепить автономию и эффективность органов местного самоуправления. 
Доверие общественности к демократическому процессу возрастает, когда местные органы власти предоставляют реальную власть 
и финансовые ресурсы, поскольку на местном уровне для людей 
существует больше возможностей влиять на политику правительства, которая в свою очередь оказывает большое воздействие на 
их повседневную жизнь. Муниципальный земельный и иные виды контроля не являются здесь исключением. 
Положения, основанные на постулатах Конституции Российской Федерации1 и специального закона2, закрепляют то, что местное самоуправление осуществляется гражданами согласно их 
прямой воле и через выборные и иные органы местного самоуправления; органы местного самоуправления имеют автономию 
в управлении муниципальным имуществом, в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов и при решении других вопросов местного 
значения; органы местного самоуправления не входят в систему 
органов государственной власти3. Данная аксиома неоднократно 
дополнялась и корректировалась4. Органы местного самоуправ
                                                            
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 
2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.  
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. 
№ 40. Ст. 3822.  
3. Russian Economy in 2006. Trends and Outlooks. Issue 28. М., 2007. P. 687. 
4 Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 
2014. № 22. Ст. 2770; Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 
2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 
35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 
Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. 
14 декабря. Ст. 7226.  

ления формируются согласно уставу муниципального образования1, который, в частности, предусматривает должность главы 
местной администрации, являющегося главой муниципального 
образования либо назначаемого по контракту, который фактически руководит обеспечением полномочий по вопросам местного 
значения, в том числе муниципального контроля. Конституция 
России обязывает Федерацию и ее субъекты совместно устанавливать общие принципы государственного управления и организации местного самоуправления. Эта формулировка означает, что 
региональные и федеральные органы государственной власти 
имеют непосредственное функциональное влияние на структуру 
местного самоуправления. С другой стороны, структура органов 
местного самоуправления полностью определяется по усмотрению населения согласно ст. 131 Конституции РФ2. 
Таким образом, федеральное и региональное законодательство 
устанавливает только общие принципы организации местного самоуправления, в то время как фактическая структура может варьироваться в зависимости от муниципалитетов от особенностей развития местного самоуправления на определенной территории3. 
Местный представительный орган формируется на основе 
норм федерального и регионального законодательства. Полномочия, которые относятся к исключительной компетенции местных 
представительных органов власти, включают, например, принятие местных законов, утверждение местного бюджета и отчета о 
                                                            
1 См.: Устав муниципального образования Тосненский район Ленинградской 
области (принят решением совета депутатов муниципального образования Тосненский район Ленинградской области от 15 декабря 2015 г. № 70) (зарег. в 
Управлении Минюста России по Ленинградской области 29.01.2016 № RU475 
170002016001) // Тосненский вестник. 2016. № 10. 10 февраля (решение); Устав 
муниципального района Ракитянский район Белгородской области (принят постановлением Ракитянского районного Совета депутатов Белгородской обл. от 
25 июля 2007 г. № 1) (зарег. в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу 30.08.2007 № RU315160002007001) // Наша жизнь. 2007. № 98. 
16 августа; Устав Комсомольского муниципального района Хабаровского края 
(принят решением Собрания депутатов Комсомольского муниципального района от 25 мая 2005 г. № 46) (зарег. в ГУ Минюста России по Дальневосточному 
федеральному округу 26.10.2005 № RU275070002005001) // Приамурье. 2005. № 
32. 4 августа. 
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г.). 
3 См.: Пашенцев Д.А. Принцип учета исторических и иных особенностей в организации и деятельности местного самоуправления // Институт местного самоуправления в системе публичной власти: Материалы Всерос. науч.-практ. конференции 
с междунар. участием. Орехово-Зуево: ГГТУ, 2016. С. 186—189. 

его исполнении, утверждение планов и программ местного развития и утверждение отчетов об их реализации, установление местных налогов и сборов, установление процедур управления и распоряжения местным имуществом, осуществление мониторинга 
деятельности органов местного самоуправления и должностных 
лиц. В дополнение к другим выборным должностным лицам местных органов власти муниципальный устав предусматривает 
должность главы местной администрации. Если глава местной 
администрации избирается непосредственно гражданами, он может быть членом местного представительного органа и председательствовать на его заседаниях. Область обязанностей главы местной администрации и срок полномочий устанавливаются уставом муниципального образования. Отметим, что данное должностное лицо непосредственно подотчетно гражданам, а также отчитывается перед местным представительным органом власти, 
если это предусмотрено уставом. 
Закон делегирует регионам право создания правовой базы 
функционирования местной администрации, в том числе ее полномочий, порядка создания, сроков полномочий, организации деятельности, наименований органов, должностных лиц и выборных лиц органов местного самоуправления. 
Хотя структура органов местного самоуправления может варьироваться, на практике распределение полномочий имеет тенденцию быть тождественной. Большинство регионов придерживаются модели «сильный мэр — слабый совет», которая может 
принимать многие формы. Классический вариант, когда избранный мэр также председательствует в местном совете. Другой вариант, когда мэр избирается местным советом из своего состава. 
«Слабый мэр — сильный совет» является менее распространенной структурой1. Конфигурация сочетания собраний граждан и 
избранных сельских старост, как правило, встречается только в 
сельских населенных пунктах с небольшим количеством населения. Принятие менеджеров на договорной основе происходит 
редко и является исключением из правил. 
Органом местного самоуправления является орган, осуществляющий полномочия на определенной территории. Термин «ме
                                                            
1 См.: Казаков М.А., Балуева И.В. Анализ практик местного самоуправления в 
рамках современной региональной политики // Регионология. 2017. № 1 (98). 
С. 6—22.