Публичные ценности и государственное управление

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ 
И ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ

Под редакцией
 Л. В. Сморгунова, А. В. Волковой

Москва
2014

УДК 32.001
ББК  66.0
П88
Р е ц е н з е н т ы : 
д-р соц. наук, проф. В. Д. Виноградов,
д-р ист. наук, д-р полит. наук, проф. Я. А. Пляйс

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в :

д-р Баджпай А. (перевод с англ. Душиной М. О.) (глава 15); 
к.п.н. Ведмецкая Л. В. (9.1); к.п.н. Веревкин А. И. (6.2); 
к.с.н., доц. Волкова А. В. (введение, 1.1, 4.3, 8.3, 11.1, заключение); 
д.п.н., проф. Вульфович Р. М. (глава 16); д.с.н., проф. Грибанова Г. И. 
(глава 7); д.п.н., доц. Гришин Н. В. (6.1); д.п.н., проф. Елисеев С. М.  4.1–4.2); 
д.п.н., проф. Завершинский К. Ф. (3.1); д.ф.н., проф. Ирхин Ю. В. (глава 13); 
к. ф.-м. н., доц. Кадочников А. Н. (4.4); д.п.н., проф. Колесников В. Н. (9.2); 
д.ф.н., проф. Комаровский В. С. (2.2); д.п.н., доц. Кулакова Т. А. (8.1); 
д.соц.н., гл.н.с. Никовская Л. И. (глава 5); д.и.н., проф. Петров С. И. (11.2); 
д.п.н., проф. Попова О. В. (глава 12); д.п.н., проф. Слатинов В. Б. (глава 10); 
д.ф.н., проф. Сморгунов Л. В. (введение, 1.2, глава 14, заключение); 
д.п.н, проф. Соловьев А. И. (3.2); к.п.н., доц. Степакова И. В. (8.4); 
д.п.н., проф. Тимофеева Л. Н. (2.1); д.ф.н., проф. Тульчинский Г. Л. (1.3); 
к.ф.н., доц. Шишко П. М. (8.2); д.соц.н., гл.н.с. Якимец В. Н. (глава 5).

П88
  
Публичные ценности и государственное управление: Коллективная монография / Под ред. Л. В. Сморгунова, А. В. Волковой. — М.: Издательство 
 «Аспект Пресс», 2014. — 400 с.

 
ISBN 978–5–7567–0756–4
 
Коллективная монография подготовлена по итогам международного 
научного семинара «Публичные ценности и политико-административные 
культуры: российские и международные контексты», прошедшего в июне 
2013 г. в Санкт-Петербургском государственном университете. В книге раскрывается сущность аксиологического поворота в теории и практике публичного управления, понятия ценностей, менеджмента публичных ценностей, 
механизмов определения публичных ценностей в системе государственного 
и муниципального управления. Особое внимание уделяется влиянию аксиологического подхода на государственную гражданскую службу. Исследование написано на материале России и зарубежных стран.
 
Предназначено специалистам в области политологии, государственного 
и муниципального управления, политической социологии.

 
УДК 32.001
 
ББК 66.0

ISBN 978–5–7567–0756–4 
© Коллектив авторов, 2014
 
© ЗАО Издательство «Аспект Пресс», 2014

Все учебники издательства «Аспект Пресс» 
на сайте www.aspectpress.ru

Содержание

Введение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Р а з д е л  I
ТЕОРИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕННОСТЕЙ

Г л а в а 1. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ, КУЛЬТУРА И ЭВОЛЮЦИЯ 
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.1. Теория публичных ценностей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.2. Менеджмент публичных ценностей   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3. Политическая культура как вызов междисциплинарности: 
Россия на осях ценностно-нормативной модели социогенеза   . . . . 35

Г л а в а 2. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ, КОНФЛИКТЫ 
И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ   . . . . . . . . 52

2.1. Противоречивость этосов политико-административного 
управления как источник конфликтов и развития . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.2. Конфликт публичных ценностей и политико-административные 
культуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Г л а в а 3. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ 
И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЭЛИТЫ . . . . . . . . . . . . . . 76

3.1. Публичные ценности в структурах социальных ожиданий 
современных политико-административных элит . . . . . . . . . . . . . . . . 76
3.2. Корпоративные интересы и ценности правящего класса 
России как источник современной публичной политики . . . . . . . . . . 87

Г л а в а 4. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ КАК СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ 
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

4.1. Проблемы управления сложными социальными системами 
в условиях роста неопределенности и рисков   . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
4.2. Публичные ценности в контексте модернизации системы 
административного управления в РФ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4.3. Гуманитарные технологии как практика развития мышления 
в публичном взаимодействии   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
4.4. Формирование публичных ценностей современной молодежи 
(на примере экологического направления) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Р а з д е л  II

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ 
И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ

Г л а в а 5. 
ПРОБЛЕМЫ ВЫЯВЛЕНИЯ, ФОРМИРОВАНИЯ, ОЦЕНКИ 
И ОТСТАИВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕННОСТЕЙ 
И ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ В РОССИИ   . . . . . . . . . . . . . . 140

5.1. Проблема измерения публичных ценностей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
5.2. Публичные ценности и оценка деятельности институтов 
публичной политики   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

5.3. Перспективы внедрения менеджмента публичных 
ценностей в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Г л а в а 6. 
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ   . . 153

6.1. Конфликт публичных ценностей в российском 
избирательном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
6.2. Динамика публичных ценностей в российском 
избирательном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Г л а в а 7. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ 
ДИЗАЙН СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ   . . . . 172

7.1. Публичные ценности в государственном управлении: 
проблема определения и типологии   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
7.2. Взаимосвязь публичных ценностей и организационных 
моделей в современном государственном управлении: 
общее и особенное   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Р а з д е л  III

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ И ЭТИКА

Г л а в а 8. 
ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА И РЕФОРМЫ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

8.1. Государственная гражданская служба и общество: 
вовлечение в публичность   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
8.2. Основные этапы реформирования государственной службы 
в России: от бюрократического к аксиологическому подходу   . . . . 193
8.3. Кадровый резерв и проблема рекрутирования   . . . . . . . . . . . . . . . . 203
8.4. Бюджет и государственная кадровая политика РФ: 
стимулирование государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Г л а в а 9. 
СПОСОБНОСТИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА   . . . . . . . . . . 228

9.1. Динамические способности в системе 
государственной службы   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
9.2. Система подготовки государственных служащих: 
соотношение экономического, юридического 
и политологического образования   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Г л а в а 10. ДИНАМИКА СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ 
СЛУЖБЫ В РОССИИ И ЗАКРЕПЛЕНИЕ ЦЕННОСТЕЙ 
В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ . . . . . . . . . 252

10.1. Эволюция кадрового состава государственных служащих 
и приоритетов кадровой политики в государственном 
аппарате в 1990–2000-е годы: от дефицита «способностей 
государства» к их восстановлению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
10.2. Современная кадровая ситуация и кадровая политика 
в органах государственной власти: между публичными 
ценностями и «новым патронажем»   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

Г л а в а 11. ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ . . . . . 278

11.1.  Морально-этические основы государственной службы: 
профессиональная этика и кадровая политика   . . . . . . . . . . . . . . . . 278

4

11.2. Ценности патриотизма в России и современная 
кадровая политика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

Г л а в а 12. ИННОВАЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИЙСКИХ 
РЕГИОНАЛЬНЫХ ГОССЛУЖАЩИХ В ЗЕРКАЛЕ 
СОЦИОЛОГИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

12.1. Карьерные стратегии российской региональной 
политико-административной элиты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
12.2.  Ценностные ориентации сотрудников региональной 
исполнительной власти в современной России . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Р а з д е л  IV

ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ СИСТЕМ И РЕФОРМ

Г л а в а 13. ЦЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И ОСОБЕННОСТИ 
ПРОЕКТИРОВАНИЯ ЭТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ: 
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

13.1. Политическая культура и ценности зарубежной 
административной этики   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
13.2. Проблемы проектирования и формирования этического 
режима в России   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

Г л а в а 14. ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА 
И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ 
В СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

14.1. Менеджериальная революция в Великобритании   . . . . . . . . . . . . . . 343
14.2. Потребность в новой политико-административной реформе   . . . . 345
14.3. За новую реформу под лозунгом «Большое общество»   . . . . . . . . . 347
14.4. Трансформации в системе государственной 
гражданской службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

Г л а в а 15. КОНЦЕПЦИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕННОСТЕЙ 
И АДМИНИСТРАТИВНАЯ КУЛЬТУРА: ВЗГЛЯД 
ИЗ РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАН   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

15.1.  Публично-ценностный подход: основания возникновения. . . . . . . 355
15.2.  Основные принципы и перспективы публично-ценностного 
подхода   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
15.3. Административная реформа в Индии в свете 
публично-ценностного подхода   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

Г л а в а 16. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕННОСТЕЙ НА УРОВНЕ 
МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ   . . . . . 376

16.1. Прошлое и настоящее как ценностные ориентиры 
развития местного сообщества   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
16.2. Локальные ценности: технологии и основные 
проблемы формирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

Предметный указатель   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Сведения об авторах   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398

ВВЕДЕНИЕ

Современную дискуссию о публичных ценностях в западноевропейской политической науке спровоцировала книга М. Мура1, благодаря чему понятие «публичная ценность» вошло опять в публичное 
управление и стало означать ориентацию на коллективное мнение 
граждан; оно рассматривается в качестве принципиальной альтернативы узкоэкономическим критериям при управлении государством. Спустя почти два десятилетия после выхода книги в свет можно 
констатировать существенное изменение контекста, причем дело не 
только в общем распространении чувства политической, экономической, экологической и социальной опасности, финансового кризиса. 
Пожалуй, самое главное состоит в том, что за прошедшие годы идея 
«публичных ценностей» получила поддержку и была востребована 
в академических и политических кругах, на международном уровне 
и в отдельных странах (особенно в Великобритании, Европе, США, 
России), о чем свидетельствует огромное количество научных публикаций и ряд международных, научно-практических конференций как 
на Западе, так и в России2. Современное обращение к культуре и ценностной проблематике оказалось знаковым не только с точки зрения 
признания значимости культуры («аксиологический поворот»), но и 
как намерение вычленить ее влияние в ряду прочих детерминант социально-политического процесса.
Интерес к аксиологическому подходу прослеживается в современных общественных науках, в России растет число работ по ценностной 
проблематике в области философии3, правоведения4, в экономической 
науке5, в социологии6, в политической науке7.
Многие современные политики и руководители государств обращают особое внимание на ценностное содержание политики и 
управления. В российской общественно-политической мысли ценностная проблематика традиционно занимала (и занимает) особое 
место. И не случайно 2014 г. объявлен в России Годом культуры. 
«Он призван стать годом истинного просветительства, обращения 
к нашим культурным корням, к вопросам патриотизма, нравственности и морали»8. Он подчеркивает роль таких ценностей, как ответственность, патриотизм, милосердие, для развития российского 
государства, повышения его управляемости и конкурентной способности. При этом, — подчеркивал президент РФ В. В. Путин, — 
декларируется особая роль граждан: «Современной России необхо

дима широкая общественная дискуссия, причем с практическими 
результатами, когда общественные инициативы становятся частью 
государственной политики, и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные 
решения, стратегические планы должны проходить гражданское, 
так называемое «нулевое» чтение, с участием НКО, других институтов гражданского общества»9. Инаугурационная речь президента 
США Б. Обамы была построена вокруг традиционных американских ценностей: свободы, равенства, природы10. В своих публичных 
выступлениях канцлер Германии А. Меркель излагает видение Евросоюза как партнерства на основе общих ценностей11. Такой интерес вполне объясним: понятие «публичная ценность» становится 
важной составляющей идеологии современных административных 
реформ как в Великобритании, Канаде, Австралии, так и в странах 
континентальной Европы. Новая идеология реформ Д. Кэмерона 
обозначена как «Большое общество»12. Достижение результатов публичного управления и, следовательно, «публичных ценностей» требует большего, чем действия правительства, — эти результаты могут 
быть достигнуты только совместно с гражданами. 
Современные вызовы обусловили интерес к проблеме управляемости государства, спровоцировав острую дискуссию по вопросу 
исследования его функциональной состоятельности и оценки способностей (компетенций) в теории и практике государственного управления, в том числе в связи с проблемой формирования публичных ценностей. Можно утверждать, что управляемость государства 
сегодня определяется его способностью организовать эффективный 
коммуникативный процесс с гражданским обществом для определения системы публичных ценностей и повышения эффективности 
публичного управления. Все это — стремление восстановить значимость публичного управления.
Складывается ощущение, что пришло время этой идеи и что обращение к ценностному измерению публичного порядка поможет разобраться в очень сложных, противоречивых, нелинейных процессах 
современности. Не идеализируя сам подход, тем не менее нельзя не 
признать, что он содержит значительный потенциал, особенно в плане 
возвращения внимания к публичности и политическому, а также уточнения понятия «управляемость государства». 
Данная коллективная монография вносит вклад в развитие международной дискуссии по проблеме публичных ценностей. Это свидетельство вовлечения российских исследователей в разработку теории публичных ценностей и исследования ценностного подхода к 

политике, тем более что ценностный компонент никогда не был чужд 
российской науке. Интерес, на наш взгляд, могут представлять:
 
― критический анализ и дальнейшее развитие теории публичных 
ценностей, ее уточнение и выявление места и роли в современной теории публичного управления;
 
― исследование публичных ценностей в контексте политической культуры и в связи с традиционными расколами и конфликтами;
 
― анализ политико-административных процессов с точки зрения 
создания условий для формирования и реализации публичных 
ценностей;
 
― использование категории «публичная ценность» для разработки 
новых способов мышления в современном российском публичном взаимодействии;
 
― проблемы выявления, формирования, оценки и отстаивания 
публичных ценностей и общественных интересов в связи с организационным дизайном систем как государственного, так и муниципального управления;
 
― электоральный процесс и публичные ценности; 
 
― изучение динамики состава государственной гражданской 
службы в России, ее этических основ и инновационного потенциала в соответствии с новыми требованиями публичного 
управления;
 
― сравнительный анализ политико-административных систем 
и реформ. 

Коллективная монография подготовлена по итогам международного научного семинара «Публичные ценности и политико-административные культуры: российские и международные контексты», 
прошедшего в июне 2013 г. в Санкт-Петербургском государственном 
университете. Семинар был подготовлен совместно Российской ассоциацией политической науки (Исследовательский комитет по сравнительной политологии) и Международной ассоциацией политической науки (Исследовательский комитет 48 — Административная 
культура).
В нем приняли участие ученые из России, Великобритании, Индии, Литвы, Финляндии, Украины. Он послужил площадкой для обмена знаниями и исследовательскими наработками в области политологии, экономики, социологии и юриспруденции, а также опытом 
практической деятельности, связанной с феноменом роста значения 
публичных ценностей в обществе.

Примечания

1 
Moore M. H. Creating Public Value Strategic Management in Government. Harvard University Press, 1995.
2 
ECRI Institute’s 16th Annual Conference «How Eff ective Is Value-Based Purchasing in the Public and Private Sectors?» December 2008; CIMA «Local Government Conference on Redefi ning Public Value». May 2009; International Seminar «Public Values and 
Politico-Administrative Cultures: Russian and International Contexts». St. Petersburg State 
University, June 2013.
3 
Выжлецов Г. В. Аксиология в системе философского знания // Вестник 
Санкт-Петербургского университета. Сер. 6. 2010. № 4 С. 34–39; Баева Л. В. Ценности изменяющегося мира: экзистенциальная аксиология истории // Вестник Астраханского ГУ. 2004.

4 
Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление: Cб. докладов круглого стола в ИГП РАН 4 октября 1995 г. М.: Ин-т государства и права РАН, 
1996; Макарова Е. А. Традиции и обновление в праве: проблемы ценностного подхода // Государство и право. 1996. № 3. С. 105–108; Лаптева Л. Е. Политико-правовые 
ценности: история и современность // Государство и право. 1997. № 7. С. 84–86; 
Смирнова И. Г. Ценность как основная категория аксиологии и ее значение в праве // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. № 5. 
С. 144–148; Мишина И. Д. Нравственные ценности в праве: Автореф. дисс. … канд. 
юр. наук. Екатеринбург, 1999. С. 27.
5 
Ценностное измерение хозяйственно-трудовой деятельности. Междисциплинарный подход. Российская модернизация / Под ред. Н. В. Родионовой. М.: 
ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
6 
Лапин Н. И. Социокультурные факторы российской стагнации и мобилизации // Социс. 2011. № 9. С. 3–18; Лапин Н. И. Измерение модернизации российских 
регионов и социокультурные факторы ее стратегии // Социс. 2012. № 9. С. 4–23.
7 
Волкова А. В. Публичные ценности и система государственного управления 
в России. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 2013. С. 383; Шилов В. Н. Политическая аксиология. Белгород: Изд-во БелГУ, 2005; Коровникова Н. А. Аксиологические аспекты государственного управления // Россия: тенденции и перспективы развития // Ежегодник. Вып. 8. Ч. 2. М.: ИНИОН РАН, 2013; Демидов А. И. 
Ценностное измерение власти // Полис. 1996. № 3.
8 
Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию. 2014 // 
Российская газета. 2014. 13 декабря.

9 
Там же.

10 Inaugural Address by President Barack Obama. 21 January 2013 // URL: http://
www.whitehouse.gov/the-press-offi  ce/2013/01/21/inaugural-address-president-barackobama.

11 Speech by Federal Chancellor Angela Merkel at the opening ceremony of the 61st 
academic year of the College of Europe in Bruges on 2 November 2010 // URL: http://
www.bruessel.diplo.de/contentblob/2959854/Daten/.

12 Cameron D. Speech on the Big Society. 23 May 2011 // URL: www.number10.
gov.uk/news/speech-on-the-big-society (The offi  cial site of The British Prime Minister’s 
Offi  ce).