Управление публичной политикой

Санкт-Петербургский государственный университет
Исследовательский комитет 48 «Административная 
культура» Международной ассоциации политической науки
Исследовательский комитет по сравнительной политологии 
Российской ассоциации политической науки

У П Р А В Л Е Н И Е
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКОЙ

Под редакцией 
профессора  Л. В. Сморгунова

Москва
2015

УДК 327
ББК 66.4
 
У66

Печатается при финансовой поддержке Российского 
гуманитарного научного фонда, грант № 15-03-14104

Р е ц е н з е н т ы:

доктор философских наук, профессор В.С. Комаровский,
доктор политических наук, профессор Р. Х. Усманов

У66   
Управление публичной политикой: Коллективная монография / Под 
ред. Л. В. Сморгунова. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2015. — 320 с.

 
 
 ISBN 978–5–7567–0826–4

 
 
 Коллективная монография представляет материалы Международного 
семинара «Управление публичной политикой: культуры и режимы в сетевых контекстах», прошедшего 27–28 июня 2015 г. в Санкт-Петербургском 
государственном университете. Семинар организован Исследовательским 
комитетом 48 “Административная культура” МАПН и Исследовательским комитетом по сравнительной политологии РАПН. В монографии 
рассматриваются теоретические основы управления публичной политикой, сетевой характер управления публичной сферой, роль сотрудничества государства и общества в выработке и реализации политических решений, особенности гражданской активности, значение анализа и оценки 
управления публичной политикой для ее эффективности и справедливости. Особое внимание уделяется опыту России в управлении публичной 
политикой.
 
 
Для специалистов в области политологии, публичной политики, государственного и муниципального управления.

 
УДК 327
 
ББК 66.4

ISBN 978–5–7567–0826–4 
© Коллектив авторов, 2015
 
© ЗАО Издательство «Аспект Пресс», 2015

Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте
www.aspectpress.ru

СОДЕРЖАНИЕ

Введение (Л. В. Сморгунов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Раздел 1
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ 
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКОЙ

1.1. Управление публичной политикой: становление научной 
дисциплины (Л. В. Сморгунов)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2. Управление публичной политикой как проблема публичной 
политики (С. М. Елисеев) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.3. Многовекторный характер публичной политики: коллизия 
нормативности и повседневности (А. И. Соловьев) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.4. Контекстуальные основы управления публичной 
политикой (Н. А. Баранов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1.5. Сетевой фронтир как фактор изменения политической культуры
(Е. В. Морозова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Раздел 2
ПОЛИТИЧЕСКИЕ СЕТИ И УПРАВЛЕНИЕ 
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКОЙ

2.1. Новые формы представительства интересов и «сетевая 
публичность» (А. В. Курочкин, Ю. В. Парфенова)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2.2. Сетевые ресурсы развития локальной политики (И. В. Мирошниченко)   . . . . . . 70
2.3. Сетевой подход к анализу современного состояния гражданского 
общества в России (И. А. Ветренко, В. В. Дубицкий)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
2.4. Online социальные сети в публичной политике России: методика 
стохастического моделирования поведения 
(Н. А. Рябченко, А. А. Гнедаш)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.5. Политический блогинг и публичная политика: параметры и ценности 
взаимодействия (Ю. В. Ирхин)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
2.6. Открытое управление публичной политикой: изменения 
в административных культурах и практиках (Л. Джереми) . . . . . . . . . . . . . . . 105
2.7. Концепция узлового управления в сетях и уголовная политика 
(А. Л. Гуринская)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
2.8. Глобальные сети в управлении публичной политикой 
(Г. И. Грибанова)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Раздел 3
УПРАВЛЯЕМОСТЬ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ 
И ГРАЖДАНСКАЯ АКТИВНОСТЬ

3.1. Управление в публичной политике через механизм обратной связи 
(И. С. Бурикова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
3.2. Управление публичной политикой в условиях активизации 
альтернативной власти: прецеденты и проблемы (Л. Н. Тимофеева) . . . . . . . 138

3.3. Процесс разработки стратегии развития крупного города 
как инструмент публичной политики (Р. М. Вульфович)   . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
3.4. Управление знаний в городской публичной политике: опыт 
Манчестера и Глазго (В. В. Абрамов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
3.5. Кооперативные особенности гражданской активности 
(А. В. Соколов, Ю. А. Головин)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
3.6. Правительство, демократия и публичная политика государств 
Южного Конуса (Э. Горбак)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Раздел 4

АНАЛИЗ И ОЦЕНКА УПРАВЛЕНИЯ 
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКОЙ

4.1. Эволюция методов оценивания политико-управленческих 
процессов (О. В. Попова) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
4.2. Оценивание программ: новые возможности для политического 
управления и публичной политики в Российской Федерации 
(Е. А. Блинова)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
4.3. Роль экспертных сообществ в управлении публичной политикой 
(А. Ю. Сунгуров, М. Е. Карягин) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
4.4. Роль институтов защиты прав и свобод человека в оценке 
публичной политики (Д. З. Мутагиров)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
4.5. Управляемость и институты посредничества в публичной политике: 
политический и аксиологический подход (А. В. Волкова) . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Раздел 5

РОССИЙСКИЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ 
ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКОЙ

5.1. Состояние и направления развития публичной политики в России: 
механизмы, примеры, проблемы и перспективы (В. Н. Якимец) . . . . . . . . . . 240
5.2. Продвижение и отстаивание общественных интересов 
как механизм публичной политики в регионах России 
(Л. И. Никовская)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
5.3. Гражданский диалог как механизм формирования публичной 
политики: современные тенденции и проблемы России  (А. В. Глухова)  . . . 266
5.4. Ассертивность в поведении граждан в российской публичной 
политике (И. В. Радиков) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
5.5. Публичная политика и формирование ценностей патриотизма 
(С. И. Петров)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
5.6. Политико-управленческий дизайн областного центра и управление 
публичной политикой в городе: особенности взаимовлияния 
в процессе современной муниципальной реформы (В. Б. Слатинов) . . . . . . . 300

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

Литература   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Предметный указатель   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

Об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

ВВЕДЕНИЕ

27–28 июня 2015 г. в Санкт-Петербургском государственном университете прошел Международный семинар «Управление публичной 
политикой: культуры и режимы в сетевых контекстах», организованный Исследовательским комитетом 48 “Административная культура” 
Международной ассоциации политической науки (IPSA) и Исследовательским комитетом по сравнительной политологии Российской ассоциации политической науки (РАПН).
Двухдневный семинар был направлен на определение культурных 
и институциональных перспектив современной публичной политики, 
ориентированной на справедливый (инклюзивный) экономический 
рост, а также на выявление основ научной суботрасли «Управление публичной политикой» (governance of public policy). Актуальность семинара 
определяется научными и практическим факторами. Научная актуальность связана с поиском методологических и концептуальных элементов процессных, а не структурных характеристик публичной политики. 
Практическая актуальность определяется потребностью выработки новых систем анализа и оценки публичной политики как элемента управления ею. Новизна проекта связана с возможностью обсудить инновационные компоненты научной суботрасли «Управление публичной 
политикой» и продвинуть исследования методологии оценки публичного политического процесса для формирования большей управляемости и конкурентоспособности современных государств в различных 
сетевых и культурных контекстах. В данной монографии «Управление 
публичной политикой» представлены материалы докладов и выступлений участников семинара. 
Основными на семинаре были следующие темы:

 
― Управление публичной политикой как суботрасль наук о публичной политике.
 
― Управляемость публичной политикой.
 
― Управление публичной политикой в различных контекстах 
(культурных, сетевых, децентрализации, деволюции, многоуровневом управлении и др.).
 
― Режимы управления публичной политикой.
 
― Политические дизайны и управление публичной политикой.
 
― Управление публичной политикой и различные модели политического процесса.
 
― Политические институты управления публичной политикой.

5

Введение

 
― Сети управления публичной политикой.
 
― Этика сотрудничества в управлении публичной политикой.
 
― Управление публичной политикой и инклюзивное развитие.
 
― Оценивание политики в управлении публичной политикой.

Семинар собрал более шестидесяти участников. На нем присутствовали ученые из России, Аргентины, Венгрии, Канады, Польши, 
США. Россия была представлена политологами ведущих научных 
центров страны — МГУ, СПбГУ, РГПУ им. А. И. Герцена, Института 
социологии РАН, РАНХ и ГС при Президенте РФ, Финансового университета при Правительстве РФ, НИУ ВШЭ, Кубанского государственного университета (Краснодар), Воронежского государственного 
университета, Омского государственного университета, Тюменского государственного университета, Юго-Западного государственного 
университета (Курск), Ярославского государственного университета 
им. П. Г. Демидова и др.
Обсуждение проблем на семинаре показало, что тематика управления публичной политикой находится в стадии становления. Современная публикационная активность в области наук о публичной политике 
демонстрирует, что изучение соотношения управления и публичной 
политики базируется на концепции нового управления (governance), 
в которой соотношение государства и негосударственных акторов описывается сетевой моделью. Вполне очевидно движение, направленное 
на поиск эффективных инструментов справедливой и устойчивой публичной политики. Российские проблемы публичной политики, обсуждаемые на семинаре, касались в целом ее идейной составляющей, 
развития социальной политики государства, гражданского участия, 
вызовов сетевой политики, особенностей городской публичной политики, влияния на публичную политику электоральных процессов. 
В меньшей степени были представлены исследования, касающиеся 
отраслевых разделов публичной политики — здравоохранения, образования, миграции, экологии, ЖКХ и др. В целом отмечалось доминирование государства в выборе и осуществлении политических программ развития публичной сферы. Хотя сетевые механизмы публичной 
политики в России развиваются, однако государство пока недостаточно ориентировано на горизонтальное сотрудничество и координацию 
как принцип публичной политики. Небольшой объем сравнительных 
исследований, который был представлен на семинаре, демонстрирует 
сложности адаптации современной системы управления публичной 
политикой к различным культурным контекстам. Наблюдается значи

Введение

тельная неравномерность развития сетевых процессов и механизмов по 
странам. 
Хотя первые статьи по сетям появились в России еще во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов, однако только в последние годы 
опубликован ряд обобщающих работ, где предпринимается попытка 
анализа сетей и их влияния на политическую жизнь1. Публикации по 
публичной политике также заметны в российском научном пространстве2. Однако совершенно немногочисленны работы, где бы публичная 
политика и сети подверглись теоретическому анализу в аспекте управления3, а тем более где бы в орбиту научного интереса попала публичная политика в России. Представляемая на суд читателя монография 
пытается заполнить образовавшийся пробел.
Монография состоит из пяти основных разделов. Первый раздел 
посвящен теоретическим основам управления публичной политикой. 
Хотя этот термин не является общепринятым и вызывает различные 
ассоциации, тем не менее авторы попытались доказать, что управленческая проблематика в публичной политике заслуживает поддержки. 
Она связана в значительной мере с поворотом в сторону изучения 
инструментов публичной политики, координации и сотрудничества. Статьи второго раздела касаются в основном сетевых методологий 
и анализа сетевых процессов в публичной сфере. Хотя тематика сетей 
присутствует и в других разделах работы, здесь она является центральной. В соответствующих главах читатель найдет общую теорию сетей, 
особенности локальных сетевых практик, сетевые процессы в гражданском обществе, обсуждение проблем коммуникации в сетевом 
пространстве, тематику открытости электронного пространства для 
публичной политики. В третьем разделе помещены материалы, относящиеся к гражданскому участию, активности и их влиянию на публичную политику. Здесь подчеркивается значение обратных связей, 
раскрываются сложности конфликтного взаимодействия в публичной 
сфере, обосновывается кооперативная природа гражданской активности, описывается процесс разработки стратегии развития крупных 
городов и влияния сетей знания на городскую публичную политику. 
Четвертый раздел содержит материалы по анализу и оценке управления 
публичной политикой. Основные статьи раздела касаются оценивания 
политических программ и его значения для политического управления 
публичной политикой, роли экспертизы и экспертов в российском 
публичном пространстве, правозащитных институтов гражданского 
общества в системе публичной политики и потенциала их оценочной 
роли. Последний, пятый раздел посвящен проблемам публичной поли

Введение

тики и управления ею в России. В нем представлены материалы эмпирического исследования публичной политики в регионах России, анализ механизмов отстаивания и продвижения общественных интересов, 
роли гражданского диалога в публичной политике. Особое внимание 
уделяется политическому поведению как фактору публичной политики, современным административным реформам в муниципальной 
сфере. Естественно, что обсуждение проблем развития управления публичной политикой в России не является одномерным и однозначным, 
что связано со сложностью самого реального политического процесса, 
находящегося под влиянием многих факторов внутреннего и международного порядка.
Монография «Управление публичной политикой» — первая работа, пытающаяся привлечь внимание практиков и исследователей к тематике эффективности инструментов выбора и осуществления публичной политики. Многие темы, естественно, даны в эскизном, общем 
виде. Некоторые проблемы описаны более подробно. В целом хочется отметить, что исследования публичной политики в России пока не 
очень разнообразны и систематичны. Настоящей работой авторы хотели бы еще раз подчеркнуть значимость данной отрасли науки и практики и обратить внимание на относительно новое дисциплинарное направление — управление публичной политикой.

Л. В. Сморгунов

Примечания

1 Экономическая социология: новые подходы к институциональному и сетевому 
анализу / Науч. ред. В. В. Радаев. М.: РОССПЭН, 2002; Градосельская Г. В. Сетевые измерения в социологии: Учеб. пособие. М.: Новый учебник, 2004; Акопов Г. Л. Интернет 
и политика. Модернизация политической системы на основе инновационных интернеттехнологий. М.: Кнорус, 2013; Быков И. А. Политическая коммуникация: теория, практика и методы исследования. СПб.: ФГБОУ ВПО «СПГУТД», 2013; Курочкин А. В., Шерстобитов А. С. Политика и государственное управление в условиях сетевого общества. СПб.: 
Изд. С.-Петерб. ун-та, 2012; Михайлова О. В. Сети в политике и государственном управлении. М.: ИД КДУ, 2013; Мирошниченко И. В. Сетевой ландшафт российской публичной 
политики. Краснодар: Просвещение-Юг, 2013; Сетевой анализ публичной политики: 
Учебник / Под ред. Л. В. Сморгунова. М.: РГ-Принт, 2013; Рябченко Н. А., Мирошниченко И. В. Институционализация публичной политики в online-пространстве современной 
России. Краснодар: Просвещение-Юг, 2012; Сморгунов Л. В., Шерстобитов А. С. Политические сети. Теория и методы анализа. М.: Аспект Пресс, 2014.
2 Публичная политика в России / Под ред. Ю. А. Красина. М.: Альпина Паблишер, 2005; Публичная политика в современной России. Субъекты и институты / Отв. 
ред. Н. Ю. Беляева. М.: ГУ-ВШЭ, 2005; Публичная политика-2007: Сб. ст. / Под ред. 
М. Б. Горного, А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2007; Социальное неравенство и публичная политика / Под ред. В. Медведева. М.: Культурная революция, 2007; Публич

Введение

ная политика: от теории к практике / Сост. и науч. ред. Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, 
Н. Г. Жидкова. СПб.: Алетейя, 2008; Публичное пространство, гражданское общество 
и власть: опыт развития и взаимодействия. М.: РАПН; РОССПЭН, 2008; Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики / Под ред. 
Л. В. Сморгунова, Е. В. Морозовой. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2010; Публичная 
политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы 
использования / Отв. ред. Л. И. Никовская. М.: РОССПЭН, 2012.

3 Политическое управление и публичная политика ХХI века / Отв. ред. О. В. Гаман-Голутвина. М.:  РОССПЭН, 2008; Сетевой анализ публичной политики: Учебник / Под ред. 
Л. В. Сморгунова. М.:  РГ-Принт, 2013; Сети в публичной политике. Политическая наука. 
Ежегодник 2014 / Отв. ред. А. И. Соловьев. М.: РОССПЭН, 2014.

Р а з д е л  1

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ 
УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ 
ПОЛИТИКОЙ

1.1. Управление публичной политикой: 
становление научной дисциплины

«Управление публичной политикой» (governance of public policy) — 
термин, вызывающий ряд вопросов. Вроде бы и так понятно, что выбор 
и осуществление публичной политики требуют некоторых организационных мер, которые в общем описываются понятиями, связанными с государственным или публичным управлением. Особое значение 
придается концепциям нового государственного менеджмента, нового публичного управления или руководства (governance), а в последнее 
время менеджмента публичных ценностей. Да и в самом описании 
публичной политики управленческий аспект присутствует как необходимое внутреннее качество, представленное концепцией политического процесса (policy process). Анализируя направления развития исследований политики (policy studies), Сара Айрс и Алекс Марш говорят 
о настойчивом и продолжительном интересе к анализу управленческих 
структур в публичной политике1. Почему же появляется необходимость в подчеркивании управленческой стороны публичной политики 
и в чем тогда существо термина «управление публичной политикой»?
На русском языке «управление публичной политикой» воспринимается многими как государственное доминирование в производстве 
и осуществлении публичной политики. В этом отношении термин не 
вносит ничего особого, кроме подчеркивания управленческой стороны 
политического процесса в целом. Вместе с тем общая теория публичной политики сегодня различает типы режимов управления публичной 
политикой, которые хотя и соотносятся с проблемой роли в ней госу