Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Академия
Генеральной
прокуратуры
Российской
Федерации







Участие	про
урора	
в	ражданс
ом	
судопроизводстве	


Подредакцией
заслуженногоюристаРФ,
доктораюридическихнаук,профессораН.М.Коршунова


РекомендованоУчебно-методическимцентром
«Профессиональныйучебник»вкачествеучебногопособия
длястудентоввысшихучебныхзаведений,обучающихся
поспециальности030501«Юриспруденция»;
понаучнымспециальностям12.00.09«Уголовныйпроцесс,
криминалистикаисудебнаяэкспертиза;
оперативно-розыскнаядеятельность»,
12.00.15«Гражданскийпроцесс;арбитражныйпроцесс»












ЗакониправоМосква

2017

2017.
ÓÄÊ 347.963(470+571) 
ÁÁÊ 67.410.101(2Ðîñ)+67.721(2Ðîñ)-71  
       Ó90 
 
А в т о р ы: 
Н.М. Коршунов, Л.В. Борисова, А.П. Горелик, О.Г. Синатрова, 
А.В. Гришин, Ю.В. Корулина, Б.И. Шалыгин 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
доктор юридических наук А.Ю. Виноградов 
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор П.М. Филиппов 
 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: учеб. 
У90  пособие для студентов, обучающихся по специальности 
«Юриспруденция» / [Н.М. Коршунов и др.]; под ред. 
Н.М. Коршунова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 
 — 175 с.  
I. Коршунов, Николай Михайлович. 
 
 
ISBN 978-5-238-01736-5 
Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
 
Пособие подготовлено на основе научного анализа нормативных правовых актов и практики их применения  прокурорами и иными лицами, 
участвующими в рассмотрении и разрешении гражданских дел в судах 
общей юрисдикции. Рассмотрены вопросы, связанные с  участием прокурора в суде первой инстанции, в кассационной инстанции и в пересмотре судебных актов в порядке надзора. Показаны особенности рассмотрения с участием прокурора дел по защите избирательных, трудовых 
и жилищных прав граждан; дел о признании недействующими нормативных правовых актов, об усыновлении и о лишении родительских прав. Издание содержит примеры из судебной практики и рекомендации прокурорам по применению норм материального и процессуального права.   
Для практических и научных работников органов и учреждений прокуратуры, судей, практикующих в судах юристов, а также на аспирантов, 
преподавателей и студентов юридических вузов.   
  
ÁÁÊ 67.410.101(2Ðîñ)+67.721(2Ðîñ)-71  
 
ISBN 978-5-238-01736-5 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010  
Принадлежит исключительное право на использование и распространение 
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.) 
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения 
издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010  


Введение
Основное условие стабильности государственного и общественного устройства — неукоснительное соблюдение законов. Прокурор как представитель государства является гарантом соблюдения Конституции РФ, провозглашенных прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка. 
Осуществляя надзор за исполнением законов и за соблюдением 
прав и свобод человека и гражданина, прокуроры выявляют значительное количество нарушений, растущее из года в год. Так, в 
2007 г. прокурорами было выявлено 1 301 860 нарушений законов 
в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина (рост 
на 7,8% по сравнению с 2006 г.), в 2008 г. — уже 1 461 170 таких 
нарушений, что на 12,2% больше, чем в предыдущем. Наибольшее беспокойство вызывают нарушения трудовых прав граждан 
(в 2007 г. — 716 326, в 2008 г. — на 10,7% больше), а также нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних (в 
2008 г. — 563 690, что на 12,5% больше, чем в предыдущем). 
Права и законные интересы несовершеннолетних зачастую нарушаются их родителями, о чем свидетельствует рост числа лиц, 
лишенных родительских прав. Выявляются многочисленные нарушения избирательных и жилищных прав граждан. В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в 2008 г. прокурорами выявлено 128 043 незаконных правовых акта, что на 
2,2% больше, чем в 2007 г. Поэтому не случайно особую значимость в настоящее время приобретает правозащитная деятельность прокуроров. 
По фактам выявленных нарушений прокурорами принимаются соответствующие меры реагирования, предусмотренные 
Законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 (далее — Закон о прокуратуре). 
1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.  

Реализуя свои полномочия, прокуроры в соответствии с 
нормами Гражданского процессуального кодекса РФ1 (далее — 
ГПК РФ), а также иных федеральных законов все активнее обращаются в суды с заявлениями и исками в защиту прав, свобод 
и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, о 
чем наглядно свидетельствуют данные прокурорской статистики. 
Так, в 2008 г. прокурорами в суды общей юрисдикции в интересах граждан и неопределенного круга лиц было предъявлено 
503 352 иска и заявления, что на 11,2% больше, чем в 2007 г. Из 
них о нарушении трудовых прав — 314 794 иска; в защиту прав 
несовершеннолетних — 77 314 исков; о нарушении пенсионных и 
иных социальных прав граждан — 41 924 иска. Процент удовлетворенных требований прокуроров составил 77—83%. Следует 
отметить, что нередко даже сам факт обращения прокурора с 
иском или заявлением в суд является действенной мерой борьбы с различными нарушениями. В 2008 г. прекращено судами 
ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 
132 471 дело, или 15,9% от общего числа рассмотренных. По 
отдельным категориям дел (например, по делам в защиту прав 
несовершеннолетних) по тем же основаниям прекращено до 25% 
дел, возбужденных по инициативе прокурора. 
Анализ материалов судебной и прокурорской практики свидетельствует о том, что наибольшую актуальность представляют 
заявления и иски прокуроров в защиту нарушенных или оспариваемых жилищных и трудовых прав граждан и в защиту прав 
и законных интересов несовершеннолетних, иски об оспаривании нормативных правовых актов, заявления в защиту избирательных прав граждан. 
Правозащитная деятельность прокурора не ограничивается 
обращениями в суды с заявлениями и исками. Важное значение 
для соблюдения законности имеет участие прокурора в судебном разбирательстве для дачи заключения в случаях, предусмотренных законодательством. В силу ч. 3 ст. 45 ГПК РФ в целях 
осуществления возложенных на него полномочий прокурор 
вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о 
восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного 
жизни или здоровью. Прокурор также участвует в рассмотрении 
и разрешении дел об оспаривании нормативных правовых актов 
(ст. 252 ГПК РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 
ГПК РФ), о лишении родительских прав (ст. 70 Семейного ко1 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. 
 
4

декса РФ1 (далее — СК РФ), об усыновлении (ст. 273 ГПК РФ, 
ст. 125 СК РФ), а также в иных случаях, предусмотренных ГПК 
РФ, СК РФ и другими федеральными законами. 
Активно отстаивая свою позицию, прокуроры обращаются в 
вышестоящие суды общей юрисдикции с представлениями (жалобами) на незаконные постановления судов первой инстанции, 
добиваясь их отмены или изменения. 
Различные категории дел имеют свои особенности по кругу 
лиц, участвующих в деле, предмету доказывания, порядку рассмотрения, перечню подлежащих применению нормативных 
правовых актов и т.п. Не по всем категориям дел сложилась однозначная судебная практика, имеются проблемы при квалификации тех или иных правоотношений. 
Подготовка исков и заявлений в суды общей юрисдикции, 
участие в рассмотрении и разрешении различных категорий 
гражданских дел в судах первой и в судах вышестоящих инстанций требуют от прокуроров высокого уровня подготовки, знания 
и правильного применения норм материального и процессуального права, что не всегда имеет место по различным причинам. 
Данное учебное пособие призвано оказать помощь прокурорам в осуществлении их деятельности по защите прав, свобод и 
законных интересов граждан и неопределенного круга лиц в 
гражданском судопроизводстве, а также аспирантам, студентам 
и преподавателям юридических вузов и факультетов в углубленном изучении гражданского, семейного, трудового, жилищного, 
гражданского процессуального и иных отраслей права. 
Авторы: 
Н.М. Коршунов, (руководитель авторского коллектива), заслуженный юрист РФ, докт. юрид. наук, проф. — введение; 
Л.В. Борисова, доц., канд. юрид. наук, ст. науч. сотрудник — 
п. 1 гл. 1, п. 1 гл. 2; 
А.П. Горелик, доц., канд. юрид. наук, вед. науч. сотрудник — 
п. 2 гл. 2; 
О.Г. Синатрова, мл. науч. сотрудник — п. 2 гл. 2; 
А.В. Гришин, ст. науч. сотрудник — п. 1, 3, 4 гл. 1, п. 4, 5, 6 гл. 2; 
Ю.В. Корулина, ст. науч. сотрудник — п. 2, 3, 4 гл. 1; 
Б.И. Шалыгин, науч. сотрудник — п. 3 гл 2. 
1 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.  
 
5

Глава1
Общаяхарактеристика
участияпрокурора
вгражданскомсудопроизводстве
всудахобщейюрисдикции
1.1.Обращениепрокуроравсуд
первойинстанциисзаявлениемилииском
Обращение прокурора в суд с заявлением или иском — одна из 
форм его участия в гражданском судопроизводстве. Данная 
форма характеризуется тем, что прокурор инициирует возбуждение гражданского дела путем обращения с заявлением в суд общей юрисдикции от своего имени, но в целях защиты прав, 
свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга 
лиц, интересов государства, субъектов Российской Федерации, 
муниципальных образований. 
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регламентировано нормами ГПК РФ, других федеральных законов. 
Прокурорам также следует руководствоваться приказами и иными 
актами Генеральной прокуратуры РФ. Среди них необходимо 
выделить приказ Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2003 г. 
№ 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»1, информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8—15—2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с 
принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»2. По вопросам участия 
прокурора в гражданском судопроизводстве даны разъяснения в 
постановлениях Пленума Верховного Суда РФ: от 20 января 2003 г. 
№ 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и 
1 СПС КонсультантПлюс. 
2 Там же. 
 
6

введением в действие Гражданского процессуального кодекса 
Российской Федерации»1, от 24 июня 2008 г. № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»2, от 26 июня 
2008 г. № 13 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции»3.
Субъекты, права, свободы и законные интересы которых защищает прокурор путем обращения в суд с заявлением или иском, 
определены ГПК РФ, СК РФ, иными федеральными законами. 
К ним относятся: 
(1) граждане, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). 
В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. 
№ 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указанное 
ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о: 
защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод 
и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений 
и иных непосредственно связанных с ними отношений; защите 
семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите, 
включая социальное обеспечение; об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; об 
охране здоровья, включая медицинскую помощь; об обеспечении 
права на благоприятную окружающую среду; об образовании. 
Законодательством предусмотрены случаи, когда прокурор 
непосредственно указан в правовой норме в числе лиц, которым 
предоставлено право на обращение в суд в защиту прав, свобод 
и законных интересов граждан. Так, в интересах несовершеннолетних прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением 
(иском) по делам: о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ); 
о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102 СК РФ); 
об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ); о защите прав детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и де1 СПС КонсультантПлюс. 
2 Российская газета. 2008. 2 июля. 
3 Там же. 
 
7

тей, оставшихся без попечения родителей»1 (далее — Закон о 
дополнительных гарантиях детям-сиротам). 
Прокурору предоставлено право на обращение в суд с заявлением о признании забастовки незаконной (ст. 413 Трудового 
кодекса РФ2, далее — ТК РФ); об оспаривании решений комиссий по трудовым спорам, если они не соответствуют трудовому 
законодательству и иным актам, содержащим нормы трудового 
права (ст. 391 ТК РФ); 
(2) неопределенный круг лиц. Защита их прав, свобод и интересов наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры. 
Под неопределенным кругом лиц следует понимать лиц, 
которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить 
вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. 
К делам о защите прав неопределенного круга лиц в исковом 
производстве относятся, в частности, дела: о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде; о защите 
прав и интересов неопределенного круга потребителей; о приостановлении либо прекращении определенных видов деятельности 
(ст. 1065 ГК РФ); 
(3) публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования). 
К данной категории относятся дела о защите жизненно важных интересов Российской Федерации (государства), ее субъектов, муниципальных образований. 
Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением по делам, возникающим из публичных правоотношений, особого и 
приказного производства. 
К производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся следующие: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ); об оспаривании решений 
и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 254 ГПК РФ); в защиту 
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан 
Российской Федерации (ст. 259 ГПК РФ). 
Рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, должно осуществляться по правилам искового производства, 
1 СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.  
2 СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3. 
 
8

но с особенностями, установленными гл. 23—26 ГПК РФ, другими 
федеральными законами. 
В порядке особого производства прокурор может обратиться 
в суд с соблюдением требований ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В частности, по делам об установлении фактов, имеющих юридическое 
значение (например, об установлении факта оккупации территории государства иностранной армией, что необходимо гражданам 
для получения определенных компенсаций, льгот); о признании 
гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (для получения льгот несовершеннолетними). 
Прокурор при соблюдении требований ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, согласно ст. 262 ГПК РФ, имеет также право обращаться в суд с 
заявлением об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об ограничении или о 
лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права 
самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипации); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом 
освидетельствовании. 
Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в порядке приказного производства. Заявление о вынесении судебного приказа подается прокурором в письменной форме мировому судье и по форме и содержанию должно соответствовать 
требованиям ст. 124 ГПК РФ. 
При обращении в суд с иском или заявлением в защиту прав, 
свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга 
лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований прокурор должен 
соблюдать требования о подведомственности и подсудности, 
предусмотренные гл. 3 ГПК РФ. 
Прежде всего прокурору необходимо правильно определить 
подведомственность гражданского дела судам общей юрисдикции по правилам ст. 22 ГПК РФ. Затем определить подсудность 
гражданского дела суду общей юрисдикции по правилам ст. 23—
27, а также определить территориальную подсудность этого дела 
по правилам ст. 28—33. 
Заявление прокурора в суд должно соответствовать требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, 
субъектов Федерации, муниципальных образований или в защиту 
прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, 
 
9

должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка 
на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. В заявлении прокурора в защиту законных интересов гражданина должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору. 
Заявление прокурора, поданное с нарушением требований 
ст. 131, 132 ГПК РФ, может быть оставлено судом без движения 
(ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). В случае выполнения указаний судьи в 
установленный срок заявление прокурора считается поданным в 
день первоначального представления его в суд. В противном 
случае заявление считается неподанным и возвращается прокурору со всеми приложенными к нему документами (ч. 2 ст. 136). 
При подаче заявления в суд прокурору следует учитывать 
положения ст. 134 и 135 ГПК РФ, определяющие основания для 
возврата и отказа в принятии искового заявления. В отличие от 
возвращения судом искового заявления, отказ в его принятии 
препятствует повторному обращению в суд с иском к тому же 
ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям. 
Для принятия решения о необходимости обращения в суд с 
иском или заявлением прокурор должен располагать достаточной информацией об обстоятельствах нарушения прав, свобод и 
законных интересов человека и гражданина, а также о лицах, 
допустивших подобные нарушения. Поводом к возбуждению судом гражданского дела по заявлению прокурора могут служить 
обращения граждан, публикации в средствах массовой информации, результаты общенадзорных проверок. 
В процессе подготовки иска прокурору необходимо: 
(1) определить предмет и основание иска; 
(2) установить, какие доказательства необходимы для обоснования исковых требований, собрать эти доказательства и тщательно их проанализировать; 
(3) решить, в интересах кого необходимо предъявлять иск, а 
также кто должен отвечать по предъявленному иску; 
(4) определить цену иска (если иск подлежит оценке); 
(5) решить ряд процессуальных и организационных вопросов, 
связанных с предъявлением иска. 
В соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор пользуется 
всеми процессуальными правами и несет все процессуальные 
обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по оплате судебных расходов. 
 
10