Правовые и организационные основы деятельности ФМС России

ɇɩɬɥɩɝɬɥɣɤ ɮɨɣɝɠɫɬɣɭɠɭ ɇȽȿ ɋɩɬɬɣɣ  
Ɋɫɛɝɩɝɶɠ  
ɣ ɩɫɞɛɨɣɢɛɱɣɩɨɨɶɠ  
ɩɬɨɩɝɶ ɟɠɺɭɠɦɷɨɩɬɭɣ  
ɏɇɌ ɋɩɬɬɣɣ 
ɉɨɞ ɪɟɞɚɤɰɢɟɣ
ɡɚɫɥɭɠɟɧɧɨɝɨ ɸɪɢɫɬɚ ɊɎ,
ɞɨɤɬɨɪɚ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɢɯ ɧɚɭɤ, ɩɪɨɮɟɫɫɨɪɚ Ⱥ.ɋ. ɉɪɭɞɧɢɤɨɜɚ
Ⱦɨɩɭɳɟɧɨ Ɇɢɧɢɫɬɟɪɫɬɜɨɦ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɞɟɥ 
Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɭɱɟɛɧɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ 
ɞɥɹ ɤɭɪɫɚɧɬɨɜ ɢ ɫɥɭɲɚɬɟɥɟɣ ɨɛɪɚɡɨɜɚɬɟɥɶɧɵɯ  
ɭɱɪɟɠɞɟɧɢɣ ɆȼȾ Ɋɨɫɫɢɢ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɝɨ ɩɪɨɮɢɥɹ 
Ɋɟɤɨɦɟɧɞɨɜɚɧɨ ɍɱɟɛɧɨ-ɦɟɬɨɞɢɱɟɫɤɢɦ ɰɟɧɬɪɨɦ 
«ɉɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɭɱɟɛɧɢɤ» ɜ ɤɚɱɟɫɬɜɟ ɭɱɟɛɧɨɝɨ ɩɨɫɨɛɢɹ 
ɞɥɹ ɫɬɭɞɟɧɬɨɜ ɜɵɫɲɢɯ ɭɱɟɛɧɵɯ ɡɚɜɟɞɟɧɢɣ, ɨɛɭɱɚɸɳɢɯɫɹ 
ɩɨ ɫɩɟɰɢɚɥɶɧɨɫɬɢ 030501 «ɘɪɢɫɩɪɭɞɟɧɰɢɹ»
Ɂɚɤɨɧ ɢ ɩɪɚɜɨ zɆɨɫɤɜɚ z 2017
2017

УДК 342.951::[314.15:061.1ФМС](470+571)(075.8)  
ББК 67.401.133.121(2Рос)-5я73-1+67.401.133.121(2Рос)-9я73-1+67.910.2я73-1  
       П68 
А в т о р ы: 
А.С. Прудников, В.Д. Самойлов, Д.Н. Усатов, С.А. Егоров,  
О.Е. Сокольцова, Т.А. Прудникова, С.А. Акимова, Т.Т. Озиев 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
2017.
Правовые и организационные основы деятельности ФМС  
П68  России: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [А.С. Прудников и др.]; под ред. 
А.С. Прудникова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 
2017. — 215 с. — (Учебный курс «Деятельность Федеральной 
миграционной службы»). 
I. Прудников, Анатолий Семенович. 
ISBN 978-5-238-01933-8 
Агентство CIP РГБ 
Рассмотрены место, роль и информационно-аналитическая деятельность Федеральной миграционной службы (ФМС) в системе федеральных органов исполнительной власти РФ. Представлены организация и 
осуществление внешней трудовой миграции и иммиграционного процесса на территории страны; правовое и финансово-экономическое обеспечение ФМС России, особенности международного сотрудничества в сфере миграции. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов, а также специалистов в области социальной и миграционной политики. 
ББК 67.401.133.121(2Рос)-5я73-1+67.401.133.121(2Рос)-9я73-1+67.910.2я73-1  
ISBN 978-5-238-01933-8
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). 
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010 

ȼɜɟɞɟɧɢɟ
Обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства является важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни страны. 
Именно в свободном и справедливом обществе каждый законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий 
и государственной защиты, так же как и любой человек, преступивший 
закон, должен знать о неотвратимости наказания. 
При соблюдении установленных гражданско-правовых условий 
можно рассчитывать и на рост предпринимательской инициативы во 
всех секторах экономики, и на развитие новых технологий, и на обеспечение надежной защиты интеллектуальной собственности, и на охрану авторских прав внутри страны, и на поддержание ее авторитета перед иностранными партнерами. 
В интересах повышения эффективности государственного управления усилия правоохранительных органов должны быть сосредоточены 
на справедливой борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Со времени образования Российской Федерации наработана плодотворная правоприменительная практика, позволяющая государственным органам адекватно реагировать на нарушения норм действующего 
законодательства. Вместе с тем правоохранительные органы должны 
работать более ритмично, упреждающе реагировать на допущенные нарушения законным путем, пресекая коррумпированность чиновничества, обеспечивая информационную открытость своей деятельностью, 
ориентируясь на качество защиты прав и свобод граждан. 
Укрепление правоохранительных органов требует изыскания принципиально новых подходов к структуре и модели функционирования 
Федеральной миграционной службы1. Это продиктовано резко изменившимся характером противодействия организованной преступности 
и правонарушениям в сфере миграции, появлением новых источников 
устрашения российского общества, необходимостью объединения усилий международного сообщества в противодействии международному 
терроризму, трансграничной преступности, нелегальной миграции, торговле людьми и наркобизнесу. 
Среди социально-экономических явлений миграция людей наиболее чувствительна к происходящим в стране и за рубежом переменам. 
Для реализации ее компенсирующей роли в преодолении кризисных 
явлений в сфере демографии наиболее интенсивные потоки мигрантов 
присущи процессам иммиграции, внешней трудовой миграции, расселения, вынужденной миграции, а также нелегальной миграции.  
Приобретает все большую значимость правовое урегулирование основных гражданских прав и свобод мигрантов в соответствии с при                                                 
1 Далее — ФМС России или Служба. 
 
3 

знанными Россией международными правовыми актами. Вместе с тем 
конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств — участников СНГ требует своего дальнейшего совершенствования. Так, по мере становления институтов 
гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоречия между некоторыми нормами российского Закона «О гражданстве 
Российской Федерации» и аналогичными правовыми актами государств — 
участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основной 
контингент лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства. 
Перемещения населения истощают ограниченные политические и 
экономические ресурсы государства, которое не всегда оказывается 
готовым к реагированию на возникающие чрезвычайные ситуации и 
угрозы национальной безопасности. По экспертным оценкам, за постсоветский период в Россию переселилось около 9 млн мигрантов из 
государств — участников СНГ. По данным ФСБ России, количество 
иностранных граждан и лиц без гражданства, ежегодно въезжающих в 
Российскую Федерацию, составляет более 20 млн человек. 
В тех или иных видах, процессах, формах и способах регулирования 
миграция затрагивает судьбы практически всех жителей Земли и представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в 
процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением, приобретением соответствующего гражданско-правового статуса в местах поселения, а также с интересами общества и государства. 
На основе Федеральных законов «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации Указов Президента РФ  
«О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики», «Вопросы Федеральной миграционной службы», 
других важнейших документов в гражданско-правовом регулировании 
миграционных процессов всё более выражен курс на противодействие 
негативным тенденциям в их развитии. 
Несмотря на принимаемые меры, продолжает иметь место неблагоприятная динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию. 
На сегодняшний день система миграционного учета въезда, выезда и 
пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации находится в процессе совершенствования. 
Таким образом, наличие нерешенных проблем существенно влияет 
на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации. 
При подготовке учебного пособия использовались материалы 
К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина, А.В. Земсковой, О.Д. Воробьевой, 
Ж.А. Зайончковской, Н.Н. Зинченко, В.Я. Кикотя, С.Е. Метелева и др. 
 
4 

Ɍɟɦɚ 1 
 
Ɇɟɫɬɨ ɢ ɪɨɥɶ Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɨɣ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɣ ɫɥɭɠɛɵ
ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɮɟɞɟɪɚɥɶɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ
ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ
 
 
ɍɱɟɛɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ 
1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɫɬɚɬɭɫɚ Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɨɣ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɣ
ɫɥɭɠɛɵ, ɟɝɨ ɷɥɟɦɟɧɬɵ.
2. Ɂɚɞɚɱɢ, ɮɭɧɤɰɢɢ, ɩɪɢɧɰɢɩɵ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɎɆɋ Ɋɨɫɫɢɢ. ɉɪɚɜɚ ɢ ɨɛɹɡɚɧɧɨɫɬɢ ɩɟɪɫɨɧɚɥɚ ɋɥɭɠɛɵ.
3. Ɏɨɪɦɵ ɜɡɚɢɦɨɞɟɣɫɬɜɢɹ ɎɆɋ Ɋɨɫɫɢɢ ɫ ɞɪɭɝɢɦɢ ɨɪɝɚɧɚɦɢ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɣ
ɜɥɚɫɬɢ ɜ ɫɮɟɪɟ ɦɢɝɪɚɰɢɢ.
 
ȼɜɟɞɟɧɢɟ
Основное место среди органов исполнительной власти, занимающихся реализацией общей стратегии государственной политики в 
сфере миграции, по праву принадлежит Федеральной миграционной 
службе. В соответствии с действующими нормативно-правовыми источниками Служба обозначена как самостоятельный федеральный 
орган исполнительной власти, наделенный правоприменительными 
функциями, функциями по контролю и надзору, а также оказанию 
государственных услуг в сфере миграции. 
Одной из особенностей геополитического положения России 
является ее расположение на основных маршрутах транзитной миграции из ряда азиатских, арабских и африканских стран с неблагополучной внутриполитической, экономической и экологической 
обстановкой, а также из среднеазиатских и закавказских республик 
Содружества Независимых Государств в развитые западноевропейские, скандинавские государства, США и Канаду. 
Динамика въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их выезда с территории страны за последние несколько лет остается стабильной. 
Так, по данным государственной информационной системы миграционного учета (ГИСМУ), в 2009 г. на территорию Российской 
Федерации въехали 12,9 млн иностранных граждан (за аналогичный 
 
5 

период прошлого года1 (имеется в виду 2008 г.) — 14,7 млн, т.е. 
13,14%). В основном иностранные граждане прибывают с Украины 
(22,1% общего числа въехавших), из Узбекистана (11,8%), Казахстана (11%), Таджикистана (7,3%) и Молдовы (5,4%). 
 
 
Въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан  
(по данным АС ЦБД УИГ2 за 2009 год) 
 
В настоящее время в системе ФМС России продолжает функционировать 114 подразделений иммиграционного контроля, расположенных вблизи 149 пунктов пропуска через Государственную 
границу Российской Федерации. Наиболее интенсивные иммиграционные потоки отмечаются в пунктах пропуска на украинском, 
казахстанском и китайском участках Государственной границы Российской Федерации, а также в воздушных пунктах пропуска городов Москвы и Санкт-Петербурга. 
Следует отметить, что потребность Российской Федерации в 
притоке людей, переселяющихся из других стран, продолжает оставаться весьма высокой. Именно такие люди являются позитивным 
потенциалом в решении проблемы пополнения населения. Миграционный прирост населения в последние годы стабильно увеличивается и достиг в 2009 г. 101,4%. 
Численность постоянного населения Российской Федерации на 
1 ноября 2009 г. составила 141,9 млн человек и с начала года увеличилась на 12,0 тыс. человек, или на 0,01% (на соответствующую 
                                                 
1 Далее — АППГ. 
2 ЦБД УИГ — центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц 
без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации. 
 
6 

дату предыдущего года наблюдалось сокращение численности населения на 113,3 тыс. человек, или на 0,08%). 
Значение и роль ФМС России в области предупреждения и пресечения административных правонарушений иностранных граждан 
и лиц без гражданства на территории нашего государства раскрывается через осуществляемые ею функции. 
Основополагающим направлением деятельности ФМС России и 
ее территориальных органов является контрольно-надзорная функция. При этом ФМС России и ее территориальные органы не только осуществляют контроль за пребывающими и находящимися на 
территории страны иностранными гражданами и лицами без гражданства, но также ведут учет данной категории лиц, который осуществляется через центральный банк данных по учету иностранных 
граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, являющийся федеральным 
информационным ресурсом. Именно ФМС России выступает ответственным органом за ведение центрального банка данных, где 
совместно с другими компетентными органами государственной 
власти обязана: во-первых, обеспечивать бесперебойную эксплуатацию программно-технического комплекса центрального банка данных (с использованием современных информационных технологий 
и привлечением соответствующего квалифицированного персонала); во-вторых, осуществлять автоматизированный сбор, хранение и 
обработку, а в необходимых случаях также представление пользователям данного банка информации об иностранных гражданах и лицах без гражданства. 
Одно из главных направлений, за которое отвечает ФМС России, — работа с людьми. 
ФМС России работает с разными группами лиц, в числе которых: 
x трудовые мигранты и их работодатели; 
x соотечественники, проживающие за пределами Российской 
Федерации; 
x граждане Российской Федерации, пострадавшие в результате 
межнациональных, межэтнических, межконфессиональных 
конфликтов, а также в результате последствий вооруженных 
конфликтов; 
x граждане, подпадающие под реадмиссию (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства); 
x соискатели гражданства Российской Федерации; 
x иностранные граждане и лица без гражданства; 
x перемещенные лица. 
 
7 

Организация цивилизованной миграции, т.е. создание условий 
для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации, с одной стороны, и противодействие нелегальной миграции, с другой, направлены на реализацию стратегического курса 
Правительства РФ в части стабилизации общей численности населения и содействия устойчивому социально-экономическому развитию страны. 
ФМС России принимает участие в совершенствовании законодательной и нормативной правовой базы в сфере миграции. Продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных 
последствий миграционных процессов в условиях кризисной экономической ситуации и обеспечение национальной безопасности государства. Разработка такого законодательства преследует еще одну цель: 
создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией на себя обязательствами. 
Деятельность ФМС России направлена на достижение основных задач: 
x обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан 
Российской Федерации; 
x обеспечение возможности реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; 
x участие в развитии потенциала государственного управления 
и взаимодействие с институтами гражданского общества. 
Таким образом, деятельность ФМС России многогранна, ей 
принадлежит ведущая роль в формировании и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 
Практика организации работы с различными категориями мигрантов требует качественно нового развития системы межведомственного взаимодействия и выработки межотраслевых механизмов 
реализации государственной миграционной политики, что обусловливает необходимость повышения роли Федеральной миграционной службы России в решении проблем миграции. 
Дальнейшее развитие государственной системы регулирования 
миграционных процессов предполагает совершенствование единой 
системы территориальных органов Службы, включая оснащение их 
необходимым 
оборудованием, 
в 
том 
числе 
информационновычислительной техникой. 
В 2009 г. Федеральная миграционная служба продолжила реализацию поставленных руководством страны задач по повышению 
эффективности управления миграцией. Так, приоритетными в 
деятельности ФМС России в 2009 г. являлись следующие направления. 
 
8 

1. Обеспечение адекватного реагирования подразделений Службы на изменения миграционной ситуации под влиянием последствий мирового экономического кризиса, прежде всего в части регулирования трудовой миграции и предупреждения нарушений миграционного законодательства. 
2. Продолжение работ по созданию государственной системы 
изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения1. 
3. Проведение мероприятий по дальнейшей консолидации существующих в ФМС России электронных баз данных в рамках развития 
ГИСМУ, совершенствование межведомственного взаимодействия. 
4. Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. 
5. Дальнейшее совершенствование законодательной и международно-правовой базы в миграционной сфере, реализация международных договоров и соглашений, в том числе по реадмиссионной 
проблематике. 
6. Укрепление кадрового потенциала ФМС России, усиление 
контроля исполнительской дисциплины, борьба с проявлениями 
коррупции в деятельности сотрудников Службы: снижение уровня 
коррупционных рисков, проведение мероприятий по устранению 
причин и условий, порождающих коррупцию в ФМС России. 
1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɨɞɟɪɠɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɫɬɚɬɭɫɚ
Ɏɟɞɟɪɚɥɶɧɨɣ ɦɢɝɪɚɰɢɨɧɧɨɣ ɫɥɭɠɛɵ, ɟɝɨ ɷɥɟɦɟɧɬɵ
Федеральная миграционная служба является федеральным органом 
исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные 
функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также законотворческие функции2. 
ФМС России подведомственна МВД России согласно Указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. ¹ 928 (в ред. 2009 г.). В то же время 
Служба занимается формированием государственной миграционной 
политики. 
ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными 
                                                 
1 Далее — «Система». 
2 Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. ¹ 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного 
управления в области миграционной политики». 
 
9 

законами, федеральными законами, актами Президента Российской 
Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами МВД России, а 
также Положением. 
ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно 
и (или) через свои территориальные органы, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения. 
ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, 
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. 
ФМС России в целях осуществления своих полномочий имеет 
право: 
1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; 
2) осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт 
объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство; 
3) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, 
необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к 
установленной сфере деятельности; 
4) привлекать в установленном порядке для выработки решений 
по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, 
научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе 
на договорной основе; 
5) образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти 
совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности; 
6) заключать гражданско-правовые договоры. 
ФМС России вправе по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, разрабатывать проекты федеральных 
конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подготавливать другие документы, по которым требуется 
решение Президента Российской Федерации или Правительства 
Российской Федерации и представлять их Президенту Российской 
Федерации и Правительству Российской Федерации с последующим уведомлением МВД России. Кроме того, Служба наделена 
правом самостоятельной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов. 
 
10