Актуальные проблемы муниципального права

Актуальные проблемы 
муниципального права 
Под редакцией 
доктора юридических наук, доцента Л.Т. Чихладзе, 
доктора юридических наук, профессора Е.Н. Хазова 
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом 
образования и науки в качестве учебника  
для студентов вузов, обучающихся по направлению 
подготовки 40.04.01 (030900) юриспруденция,  
квалификация (степень) «магистр» 
Рекомендовано Учебно-методическим центром  
«Профессиональный учебник» в качестве учебника  
для студентов образовательных организаций, обучающихся  
по направлению подготовки 40.04.01 (030900) юриспруденция, 
квалификация (степень) «магистр»,  
адъюнктов и аспирантов юридических вузов  
по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право; 
конституционный судебный процесс; муниципальное право» 
Москва  2017

ÏbÇ
ÈÈÇèvx¹
¬
¬kzvéxrqprvssnrzqk
ͬȀ¡rvkrjtlíéqltjyrrjtlqxztjyrlv|ntz²ms
¬¬-jsy¡rqtrjtlíéqltjyrlv|ntz²ms
Ǭ-vsvkjtvkrjtlíéqltjyr²wms
ͬÇy·néntrvléíéqltjyrwév{²ms
ÉÒïq}sjlonléíéqltjyrlv|ntz²mswmsms
cË®jovkléíéqltjyrwév{²ms
-sjkt€pénljrzvéqoljznsxzkjËbêéqj¡kqsq
rjtlqljzíéqlq·nxrq}tjyrlvrzvéërvtvuq·nxrq}tjyrwév{nxxvé
sjyénjzwénuqqÍéjkqznsxzkjèÐkvisjxzqtjyrqqzn}tqrq
¬rzyjst€nwévisnu€uytq|qwjstvmvwéjkjy·nitqr
¬ ls¹ ujmqxzévk viy·jíq}x¹ wv tjwéjksntqí wvlmvzvkrq
©ìéqxwéylnt|q¹ª  >ͬ Ȁ¡rvk q lé@ wvl énl
ÉÒïq}sjloncË®jovkj²ÎìËÊÒÊb¬Ë¬7²
x²fnéq¹©0DJLVWHUª
,6%1
¬mntzxzkv&,3è-È
Ï·nitqr wvlmvzvksnt k xvvzknzxzkqq x zénivkjtq¹uq Ðnlnéjstvmv
ojrvtjvzlnrjié¹mðÐd©Ìiviéjovkjtqqkèvxxqpxrvp
Ðnlnéj|qqªqÐnlnéjstvmvmvxyljéxzknttvmvviéjovkjznstvmvxzjtljé
zjk€x¡nmvviéjovkjtq¹Ëjvxtvkntvknp¡nmvojrvtvljznsxzkjwéjkv
wéquntqznstvp q xylnitvp wéjrzqrq éjxxujzéqkjízx¹ vxtvkt€n wév
isnu€uytq|qwjstvmvwéjkj
bs¹ xzylntzvk kyovk viy·jíq}x¹ wv tjwéjksntqí wvlmvzvkrq
  ©ìéqxwéylnt|q¹ª rkjsq{qrj|q¹ xznwnt ©ujmqxzéª
jl~ítrzvk q jxwqéjtzvk íéqlq·nxrq} kyovk wénwvljkjznsnp tjy·t€}
xvzéyltqrvk j zjr n ls¹éjivztqrvkvémjtvk mvxyljéxzknttvp quytq
|qwjstvpksjxzq
ÈÈÇèvx¹
,6%1
‹Êdb¬ÒcÉhfÒÆÌìËÊÒÊb¬Ë¬
Íéqtjlsn qzqxrsí·qznstvnwéjkvtjqxwvsovkjtqnqéjxwévxzéjtntqnqoljtq¹
Ðnlnéjst€pojrvtvzjwéns¹mðÐd
Ævxwévqoknlntqn kxnp rtqmq qsq síivp nn ·jxzq síi€uq xénlxzkjuq qsq k
rjrvpsqiv{véunkzvu·qxsnkqtznétnzxnzqojwénjnzx¹inowqxunttvmv
éjoén¡ntq¹qoljznsxzkj

ПРЕДИСЛОВИЕ 
В условиях осуществляемой в Российской Федерации муниципально-правовой реформы важным элементом процесса развития народовластия должно стать внедрение самоуправленческих начал. Это 
прежде всего связано с положением ст. 3 Конституции Российской 
Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. 
Следовательно, с учетом того, что многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также 
через органы государственной власти и местного самоуправления, тесная связь последнего с процессом демократизации Российского государства на современном этапе его развития несомненна и очевидна. 
Все это актуализирует проблему изучения правовой регламентации 
общественных отношений в сфере местного самоуправления, что и 
составляет предмет муниципального права. 
Особую значимость проблемы, связанные с осуществлением конституционного права населения на местное самоуправление, приобретают в связи с необходимостью реализации положении Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
Примечательно, что данный закон содержат принципиально новые 
подходы к вопросам организации местного самоуправления. Так, 
например, имеется в виду: создание многоуровневой территориальной системы осуществления местного самоуправления; закрепление 
за каждым из видов муниципальных образований соответствующих 
вопросов местного значения; определение перечня доходных и расходных статей местного бюджета; установление перечней видов 
имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований; значительное расширение форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления; закрепление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д. 
С учетом вышеперечисленного неудивительно, что реализация 
положений закона потребует на региональном и муниципальном 
уровнях проведения соответствующих реформ. 
Одной из актуальных проблем современной муниципальной реформы, начавшейся принятием Федерального закона от 27 мая 
2014 г. ¹ 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной 

власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации»», является правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления. 
Теоретические построения в области местного самоуправления — 
теории, концепции, гипотезы — соединяются в теории  муниципального права в общую теорию, объединяющую и систематизирующую муниципально-правовое знание. 
Уровень обобщения материала об изучаемых объектах и характер нормативной ориентации знания предопределяют структурирование науки и преподаваемой дисциплины. 
Общий ориентир названной специализации — подготовка профессионалов для работы в органах государственной и муниципальной власти, причем не только на должностях собственно юридической номенклатуры. Востребованность специалистов-юристов в 
данной области очевидна. 
Основная цель курса — подготовка высококвалифицированных 
специалистов в области права, знающих содержание норм муниципального права, способных использовать его в своей повседневной 
деятельности, умело оперирующих правовыми предписаниями для 
аргументации принимаемых решений, защиты интересов граждан. 
Для этого нужно воспитывать, формировать критическое мышление 
студентов, без которого невозможны в дальнейшем их успешная 
профессиональная деятельность, эффективное решение научных и 
практических проблем. Можно выделить шесть принципов общедидактического характера, необходимых для формирования критического мышления студентов: 1) информационная насыщенность содержания лекций; 2) социальная обусловленность предмета осмысления; 3) коммуникативность в процессе осмысления проблемы и 
ее обсуждения; 4) проблемность содержания материала; 5) принцип 
мотивации и потребности в знании; 6) научность, достоверность и 
доступность информации. 
Задачи дисциплины: 
x
усвоение  общих понятий и категорий науки муниципального права; 
x
уяснение влияния факторов политического, экономического, культурного и нравственного характера на муниципально-правовые нормы и практику их реализации; 
x
умение во всем многообразии вариантов конституционноправового регулирования выделять наиболее целесообразные 

Предисловие 
 
5 
модели, ориентированные на общечеловеческие ценности, и 
определять возможности их применения в тех или иных 
конкретно-исторических условиях. 
Учебная дисциплина «Актуальные проблемы муниципального 
права» относится к базовой части профессионального цикла первого года обучения магистров. Данная учебная дисциплина изучается 
после получения базовых, практических знаний по общетеоретическому циклу и некоторым отраслям права — муниципальному праву, конституционному праву, административному праву. 
Процесс изучения дисциплины направлен на формирование 
следующих компетенций: 
1) общекультурные  компетенций (ОК): 
x
способность к абстрактному мышлению, анализу, синтезу 
(ОК-1); 
x
готовность действовать в нестандартных ситуациях, нести 
социальную и этическую ответственность за принятые решения (ОК-2); 
x
готовность к саморазвитию, самореализации, использованию творческого потенциала (ОК-3); 
2) общепрофессиональные компетенции (ОПК): 
x
осознание социальной значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к коррупционному поведению, уважительное отношение к праву и закону, обладание 
достаточным уровнем профессионального правосознания 
(ОПК-1); 
x
способность добросовестно исполнять профессиональные 
обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОПК-2); 
x
способность использовать на практике приобретенные умения и навыки в организации исследовательских работ 
(ОПК-3); 
x
готовность руководить коллективом в сфере своей профессиональной деятельности (ОПК-4). 
Профессиональные компетенции (ПК): 
1) правотворческая деятельность: 
x
способность разрабатывать нормативные правовые акты 
(ПК-1); 
2) правоприменительная деятельность: 
x
способность квалифицированно применять нормативные 
правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2); 

3) правоохранительная деятельность: 
x
готовность к выполнению должностных обязанностей по 
обеспечению законности и правопорядка, безопасности 
личности, общества, государства (ПК-3); 
x
способность выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать 
правонарушения и преступления (ПК-4); 
x
способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению (ПК-5); 
x
способность выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения (ПК-6); 
4) экспертно-консультационная деятельность: 
x
способность квалифицированно толковать нормативные 
правовые акты (ПК-7); 
x
способность принимать участие в проведении юридической 
экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том 
числе в целях выявления в них положений, способствующих 
созданию условий для проявления коррупции, давать квалифицированные юридические заключения и консультации 
в конкретных сферах юридической деятельности (ПК-8); 
5) организационно-управленческая деятельность: 
x
способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9); 
x
способность воспринимать, анализировать и реализовывать 
управленческие инновации в профессиональной деятельности (ПК-10); 
6) научно-исследовательская деятельность: 
x
способность квалифицированно проводить научные исследования в области права (ПК-11); 
7) педагогическая деятельность: 
x
способность преподавать юридические дисциплины на высоком теоретическом и методическом уровне (ПК-12); 
x
способность управлять самостоятельной работой обучающихся (ПК-13); 
x
способность организовывать и проводить педагогические 
исследования (ПК-14); 
x
способность эффективно осуществлять правовое воспитание 
(ПК-15). 
 
 

Предисловие 
 
7 
В результате изучения дисциплины студент должен 
знать:  
x
источники муниципального права;  
x
принципы территориальной организации местного самоуправления;  
x
экономические и финансовые основы местного самоуправления;  
x
понятие и виды ответственности в муниципальном праве;  
x
основные направления и проблемы  науки муниципального 
права;  
x
тенденции развития отечественного и зарубежного муниципального права; 
уметь:  
x
использовать в практической деятельности полученные знания;  
x
подбирать и использовать необходимую нормативную и 
фактическую информацию;  
x
необходимую для реализации правовых норм в соответствующих сферах профессиональной деятельности;  
x
иметь представление о практике применения норм законодательства;  
x
регулирующего правоотношения в сфере местного самоуправления; 
владеть:  
x
терминологией и основными правовыми категориями муниципального правотворчества;  
x
навыками работы с официальными документами, проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов и 
муниципального законодательства. 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1 
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО —  
ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА 
Ключевые слова: муниципальное право, предмет муниципального 
права, муниципально-правовые отношения, методы муниципального 
права, методология исследований, теории муниципального права, эволюция муниципального права. 
 
В результате освоения данной темы магистр должен 
 
знать: 
x
сущность комплексной природы муниципального права 
x
специфику возникновения муниципального права на стыке 
конституционного права, административного права, гражданского права, финансового права, земельного права и 
других отраслей права 
x
специфику муниципально-правовых отношений как предмета муниципального права 
x
методологию муниципального права 
x
специфику 
сочетания 
публично-правовых 
и 
частноправовых методов правового регулирования 
x
основные теории местного самоуправления 
x
генезис местного самоуправления в зарубежных странах 
x
эволюцию муниципального права в России 
 
уметь: 
x
определять черты комплексной природы муниципального 
права 
x
анализировать основные теории местного самоуправления 
x
давать оценку основным этапам эволюции местного самоуправления в России и зарубежных странах 
 
владеть: 
x
муниципально-правовой юридической терминологией 
x
навыками работы с правовыми актами 
x
навыками анализа соответствующих правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности 
x
навыками анализа правоприменительной практики 
x
навыками разрешения правовых проблем и коллизий 

Муниципальное право — отрасль российского права 
 
9 
1.1. Комплексная природа муниципального права 
Муниципальное право России является самостоятельной, комплексной отраслью права, которая основывается на правовых нормах публичной и частной природы и регулирует муниципальные 
общественные отношения. Важно отметить, что исходя из ч. 2 ст. 2 
ФЗ ¹ 131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации»1 в законах и иных нормативных правовых актах России слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности 
организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления 
населением местного самоуправления. 
Обращаясь к международному нормативному правовому акту, 
подчеркивающему самостоятельность местного самоуправления и, 
как следствие, отрасли права, следует подчеркнуть, что местным 
самоуправлением, исходя из ст. 3 Европейской хартии местного 
самоуправления2,  является право и реальная способность органов 
местного самоуправления регламентировать значительную часть 
публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою 
ответственность и в интересах местного населения. 
После принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. ¹ 1550-1  
«О местном самоуправлении в РСФСР»3 начался новый этап муниципального строительства. Под местным самоуправлением стала 
пониматься система организации деятельности граждан для самостоятельного (под  свою ответственность) решения вопросов  местного  значения, исходя из интересов населения, его исторических,  
национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. В этот период становления муниципального 
права следует отметить практику Конституционного Суда РФ, за                                                 
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. 
¹ 40. Ст. 3822; с посл. изм. и доп.: СЗ РФ. 2015. ¹ 48. Ст. 6723 (Официальный 
интернет-портал правовой информации. http://www.pravo.gov.ru, 28 ноября 2015).  
2 Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. ¹ 36. Ст. 4466.  
7  сентября. 
3 Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. ¹ 1550-1 «О местном самоуправлении в 
РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. ¹ 29. Ст. 1010.  

Глава 1 
 
10 
щищающего принципы и основные начала муниципальной власти. 
Например, постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 
1997 г. ¹ 1-П о признании содержащегося в ч. 4 ст. 7 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положения, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются 
сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции РФ, ее 
ст. 130 и 131, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район 
в городе и т.п.), не имеющих, согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики1. Конституционный Суд РФ еще не один раз рассматривал вопросы законности и 
соответствия региональных нормативных правовых актов Конституции РФ, например, ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики 
Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»2, отдельных положений Устава 
(Основного закона) Курской области3, п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации»4, отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа 
                                                 
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. ¹ 1-П «По 
делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. ¹ 1. 
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. ¹ 3-П «По 
делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики 
Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Вестник Конституционного Суда 
РФ. 1998. ¹ 2. 
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г.15-П «По делу 
о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) 
Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // 
Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. ¹ 1. 
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П «По 
делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. ¹ 5.