Актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов

                Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская





Актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов


Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»






UNITY
Москва • 2017

УДК [336.1:352/354](091)(470+571)"199/201"
ББК 65.261-03(2)64
     П45

Рецензент:
заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Г.Б. Поляк



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



      Подъяблонская, Лидия Михайловна.
П45 Актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит» / Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 303 с. — (Серия «Magister»).
      I. Подъяблонская, Екатерина Павловна.

         ISBN 978-5-238-02682-4

         Агентство CIP РГБ


         Анализируются актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов 1990-х годов и 2000—2014 гг., в том числе кризисные периоды развития мировой и российской экономики и финансов.
         Для студентов, обучающихся по направлению «Финансы и кредит» в рамках магистерских программ, а также научных работников.



ББК 65.261-03(2)64


ISBN 978-5-238-02682-4


© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2015
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

                От авторов







    Дисциплина «Актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов» предусмотрена учебным планом подготовки студентов по направлению 080300.68 «Финансы и кредит» в рамках магистерской программы «Государственные и муниципальные финансы» с присвоением квалификации (степени) магистра.
    Изучение данной дисциплины базируется на знаниях, приобретенных студентами в процессе предшествующего освоения таких общеэкономических дисциплин, как «Экономическая теория», «Экономический анализ», «Макроэкономика», а также специальных дисциплин — «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетное планирование и бюджетное прогнозирование», «Организация исполнения бюджета», «Теория налогообложения», «Деньги, кредит, банки», «Основы денежно-кредитной политики» и др.
    Эффективное, ответственное и прозрачное управление государственными и муниципальными финансами — базовое условие для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
    Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативно-правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.
    В сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе: отсутствует регламентированная процедура формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов государственного стратегического планирования прогнозов социальноэкономического развития; отсутствует целостная система стратегического планирования и соответственно слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием; незавершенность формирования и ограниченность практики использования государственных (муниципальных) программ в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования; сохранение условий и стимулов для неоправ

3

данного увеличения бюджетных расходов; неэффективное использование; формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг; недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов; недостаточная действенность механизма среднесрочного бюджетного планирования; недостаточно высокий уровень качества управления государственными финансами; недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов РФ и муниципальных образований; разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами; недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
    В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
    При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
    Эти и многие другие проблемы государственных и муниципальных финансов современной России раскрываются в предлагаемом вниманию читателей учебнике «Актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов».
    Авторы попытались выявить и исследовать актуальные проблемы государственных и муниципальных финансов и бюджета 1990-х годов, а также первого десятилетия XXI в., в том числе кризисные периоды развития мировой и отечественной экономики и финансов, пути их решения, а также оценить тенденции развития современных государственных и муниципальных финансов, финансовых институтов в условиях глобальных финансов, определить наиболее эффективные бюджетно-налоговые инструменты развития общественных финансов в целях достижения стратегических целей социально-экономического развития страны.
    При написании учебника использованы многочисленные нормативные правовые акты периода реформирования общественных финансов: федеральные законы, указы Президента РФ и постановления (распоряжения) Правительства РФ, нормативно-правовая документация

4

Министерства финансов России и Министерства экономического развития России, а также другие материалы.
    В учебнике использованы также материалы лекций, прочитанных в рамках магистерской программы «Государственные и муниципальные финансы» в ФГОБУ ВПО «Государственный университет Министерства финансов Российской Федерации» (реорганизован с конца 2012 г. в форме присоединения к ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»).
    Учебник состоит из шести глав.
    Глава 1, посвященная актуальным вопросам теоретических и методологических основ государственных и муниципальных финансов, их роли в регулировании социально-экономических процессов в стране, написана на основе анализа и систематизации концепций регулирования рыночной экономики, а также проведенных авторами теоретических и методологических исследований о сущности государственных расходов в системе финансовых отношений, формируемых на основе программно-целевого бюджетирования, их эффективности, ее оценки в условиях формирования бюджетов бюджетной системы РФ в программном формате. Ее цель — введение обучающихся по магистерской программе студентов в теорию и методологию общественных финансов.
    Главы 2—3 посвящены актуальным проблемам экономики и финансов последнего десятилетия прошлого и первого десятилетия нынешнего века, кризисам 1998 г. и мирового финансового кризиса конца 2008 — 2009 г., поиску путей выхода России на траекторию устойчивого экономического роста, преодоления последствий кризисов и продвижению страны по пути модернизации экономики и социальной сферы.
    Главы 4—6 раскрывают актуальные проблемы современного развития государственных и муниципальных финансов, пути наиболее эффективных финансовых инструментов для достижения конечных результатов стратегического социально-экономического развития страны. Каждая глава включает перечень тем научных рефератов по актуальным проблемам, в конце учебника приведен библиографический список.
    Учебник предназначен для аспирантов, обучающихся по специальности 08.0010 «Финансы, денежное обращение и кредит», студентов, обучающихся по направлению 080300.68 «Финансы и кредит» в рамках магистерской программы «Государственные и муниципальные финансы» с присвоением квалификации (степени) магистра, научных работников макроэкономического профиля, профессорско-преподавательского состава экономических (финансовых) вузов.

5

            Глава



1

Теоретические и методологические основы государственных и муниципальных финансов. Государственное регулирование рыночной экономики и социальной сферы




            1.1. Концепции регулирования рыночной экономики


   На различных этапах становления и развития рыночной экономики менялось отношение к вмешательству государства в эти процессы. Если в период формирования рыночных отношений (XVII—XVIII вв.) признавалась необходимость государственного регулирования торговли, промышленности, то в конце XVIII в. вмешательство государства расценивалось как помеха, сдерживающая развитие самих рыночных отношений. Это не могло не сказаться на развитии экономической мысли и обусловило появление различных концепций регулирования рыночной экономики.

Меркантилизм
   В период заката феодализма и перехода к капитализму возник меркантилизм, который стал экономическим учением и экономической политикой периода раннего капитализма (XV—XVII вв.).
   Меркантилизм — первая школа политической экономии, обосновавшая государственную политику протекционизма.
   Представители школы меркантилизма выступали за активную государственную экономическую политику, отражающую интересы торгового капитала (крупных торговых монополий) и содействующую развитию торговли и промышленности, работающей на экспорт. Главная задача меркантилистской политики — привлечение в страну возможно большего количества золота и серебра: чем больше денег, тем богаче государство. В развитии меркантилизма выделяют два этапа — (1) ранний, для которого характерна политика денежного баланса; цель — удержание денег в стране; (2) поздний, во время которого проводилась политика торгового баланса, направленная на увеличение запаса золота и серебра путем активного сальдо по торговому балансу (превышения вывоза над ввозом).


6

Либерализм

    В период быстрого развития капитализма (XVIII в.) на смену господствовавшей экономической доктрине меркантилизма пришли идеи либерализма. Основоположники либерализма — А. Смит и Д. Рикардо. Адам Смит рассматривал рыночную систему как систему, способную к саморегулированию. Он считал, что механизм саморегулирования, построенный на личном интересе и стремлении хозяйствующих субъектов к получению прибыли, обеспечит более эффективное функционирование экономики. Развитие общества определяют экономические законы, которые должны действовать подобно законам природы, а равновесие в экономике осуществляется стихийно, без вмешательства государства. Государство должно придерживаться принципа нейтральности, оно должно ограничиваться функцией «ночного сторожа», поддерживая порядок и защищая частную собственность и конкуренцию.
    Давид Рикардо также придерживался принципа невмешательства государства в экономику, частнопредпринимательскую деятельность, торговлю. Он теоретически обосновал преимущества международного разделения труда и целесообразность международной торговли.
    Смит, Рикардо и их последователи обосновали классическую модель рыночной экономики, где безраздельно господствуют частная собственность и свободная, «совершенная» конкуренция.
    Родоначальник и главный представитель французской экономической мысли Ж. Сэй (нач. XIX в.) сформулировал свой «закон рынка», согласно которому предложение само создает спрос. Но в условиях денежного обращения это не нашло подтверждения, так как выдвинутый принцип может быть верен только для бартерной торговли.
    Последователи Сэя, сторонники неоклассического направления, отстаивали традиционные ценности капиталистической экономики, также отдавая предпочтение экономической свободе, частной инициативе, частному предпринимательству и невмешательству государства в рыночную систему. Они пытались доказать, что «закон рынка» обеспечивает равенство объемов предложения и спроса, полную занятость рабочей силы, а уровень процента, который устанавливается в зависимости от соотношения предложения денег и спроса на них, саморегулирует и уравнивает объемы сбережений и инвестиций, делает выгодным обращение сбереженных денег в инвестиции. И все это предотвращает экономические кризисы.
    Однако все эти теоретические утверждения опроверг экономический кризис 1929—1933 г. (США, Великая депрессия). Стало очевидным, что рыночный механизм не способен обеспечить устойчивое


7

функционирование экономики, прочное равновесие совокупного предложения и совокупного спроса, избавить общество от кризисов и безработицы.

Кейнсианство

    Подлинно революционный переворот в экономической теории в 1930-е годы вызвала теория Д. Кейнса о ведущей роли государства в регулировании национального хозяйства. Кейнс рассматривал государство не только как политический институт (орган власти), но и как экономический институт, на который возлагаются определенные экономические функции. Государство в своем регулирующем воздействии должно было учитывать национальные интересы и на их основе определять цели развития экономики. Это существенно отличало государственное регулирование от рыночного механизма и ставило на первый план принцип целенаправленного регулирования экономики.
    В качестве основополагающего принципа Кейнс выдвигал также принцип «эффективного спроса», т.е. платежеспособного спроса, ведущего к росту доходов населения и фирм, а главным инструментом развития спроса считал поощрение инвестиционной активности. Государство, воздействуя на повышение уровня занятости, снижение цены кредита, используя государственные закупки, осуществляя расходы на социальные цели, должно тем самым стимулировать совокупный спрос.
    Кейнс разработал макроэкономическую модель, в которой установил функциональную зависимость между инвестициями, занятостью, потреблением и доходом. Важную роль в этой модели он отвел государству, которое должно делать все возможное, чтобы поднять предельную эффективность капитальных вложений. Центральный банк должен понижать ставку ссудного процента и проводить умеренную инфляцию. Инфляция должна обеспечить систематический умеренный рост цен, который будет стимулировать рост капитальных вложений. В результате будут созданы новые рабочие места, что приведет к достижению полной занятости.
    В своей теории Кейнс использовал мультипликационный эффект , вызванный своеобразной цепной реакцией, когда первичные капитальные вложения в одну отрасль вызывают потребность в росте производства смежных отраслей. В целом расширение инвестиций ведет к росту занятости, следовательно, и дохода общества и, соответственно, повышению потребительского спроса.
    Эти новые кейнсианские принципы были использованы правительствами ведущих западных стран в своей социально-экономической политике после Второй мировой войны. Они дали неплохие

8

результаты, особенно в социальной сфере. В итоге сложился новый вариант рыночной экономики — социально ориентированная экономика.
    Основными отличительными чертами социально ориентированной экономики являются: плюрализм форм собственности; необходимость государственного сектора экономики; удовлетворение наиболее значимых и первоочередных потребностей всего населения путем перераспределения доходов; наличие среднего класса (70— 80%), обеспечивающего социальную стабильность общества.
    Однако и этот вариант экономики имеет уязвимые места. Перераспределение доходов хозяйствующих субъектов подрывает материальную основу и заинтересованность товаропроизводителей и предпринимателей, а использование такого рычага, как дефицит государственного бюджета, покрываемого денежной эмиссией, усиливает развитие инфляционных процессов, ведет к весьма парадоксальной ситуации — сочетанию кризисного застоя с инфляцией, получившей название «стагфляция».

Неоконсерватизм

    Все это вызвало появление новых антикейнсианских направлений в теории регулирования, предложенных неоконсерваторами. В итоге были выделены три школы неоконсерваторов: (1) монетаризм, (2) экономическая теория предложения и (3) теория рациональных ожиданий.
    Согласно взглядам монетаристов, государственное регулирование должно было ограничиться контролем над денежным обращением: деньги — это главное, что определяет развитие производства. Теория предложения ориентирована на увеличение совокупного предложения как средства снижения уровня безработицы и стимулирования экономического роста. Гипотеза, выдвигаемая теорией рациональных ожиданий, была основана на ожидании, что принимаемые фирмами и домохозяйствами меры, связанные с их собственной выгодой, сделают проводимую государством кредитноденежную и бюджетную политику неэффективной.
    Все три школы были основаны на необходимости возрождения рыночного саморегулирования и стимулирования частного предпринимательства.
    Теоретические рекомендации неоконсерваторов в середине 1970-х годов были использованы в некоторых государствах (США, Великобритания, ФРГ и др.), где было существенно снижено вмешательство государства в экономику, что обеспечило определенный временный успех, проявившийся в ускорении экономического роста, снижении инфляции, уменьшении дефицита государственного бюджета.


9

Смешанная экономика

   Но мировой кризис конца 1970-х — начала 1980-х опять поставил вопрос, какой механизм лучше — государственный или рыночный. Это противопоставление преодолевается школой П. Самуэльсона, школой «великого неоклассического синтеза», получившей название теории смешанной экономики.
   Эта теория соединяет государственное регулирование и рыночный механизм и позволяет решать вопросы удовлетворения общественных потребностей и многообразных, быстро изменяющихся сложных запросов. Расширение государственного вмешательства либо его ограничение зависит от экономической ситуации и состояния развития экономики. Объединение регулирующих сил рынка и государства обеспечивает сбалансированность совокупного спроса и совокупного предложения, позволяет сочетать эффективность хозяйствования, социальную справедливость и экономический рост. Оно позволяет сгладить отрицательные воздействия и рынка, и государства
   Можно отметить, что современные западные теории в отношении роли и места государства в условиях рыночной экономики находятся между двумя крайними концепциями — неокейнсианством и неоклассической концепцией, а все другие теории представляют собой определенный синтез этих крайних концепций.

Консенсус экономистов

   В целом можно отметить, что в конце XX в. обозначился определенный консенсус экономистов в отношении роли и места государства в современной рыночной экономике. Однозначно принято положение о необходимости государственного вмешательства в рыночную экономику для обеспечения определенных условий ее функционирования. Сегодня практически все страны мира используют ту или иную модель смешанной рыночной экономики.


            1.2. Государство в экономических системах и моделях рыночной экономики


   Между регулирующей ролью государства и типом экономической системы, моделью рыночной экономики существует взаимо-обусловливающая и взаимодополняющая связь.
   Экономика любой страны — это сложная экономическая система, обладающая множеством особенностей и отличительных черт. Экономическая система представляет собой совокупность всех экономических процессов и базируется на сложившихся в ней формах собственности на экономичекие ресурсы и результаты хозяйственной

10