Административный надзор милиции

С.М. Зырянов 
 
 
 
 
 
 
Административный надзор 
милиции 
 
 
 
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве монографии 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Закон и право  Москва  
 
2017

ÓÄÊ [351.741:35.085.6](470+571)
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ)+67.401.133.1(2Ðîñ) 
       Ç97 
Р е ц е н з е н т ы: 
доктор юридических наук, профессор И.Ш. Килясханов 
кандидат юридических наук, доцент Г.И. Калмыков 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
Зырянов, Сергей Михайлович. 
З97 
  Административный надзор милиции: монография / 
С.М. Зырянов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 
 — 111 с. — (Серия «Научные издания для юристов»). 
2017.
ISBN 978-5-238-01586-6 
Агентство CIP РГБ 
Рассматриваются вопросы, связанные с понятием и общим порядком 
осуществления административного надзора сотрудниками подразделений 
милиции общественной безопасности. Объектом исследования являются 
общественные отношения, возникающие в процессе планирования, подготовки к проведению и проведения мероприятий по надзору, оформления результатов. Рассмотрены основные направления административного 
надзора милиции и особенности его осуществления в области обеспечения безопасности дорожного движения, оборота гражданского и служебного оружия и частной детективной и охранной деятельности. 
Для практических работников органов внутренних дел, профессорско-преподавательского состава, курсантов и слушателей высших образовательных учреждений системы МВД России. 
ÁÁÊ 67.401.061.4(2Ðîñ)+67.401.133.1(2Ðîñ) 
ISBN 978-5-238-01586-6
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания. 
Воспроизведение всей книги или какой-либо ее 
части любыми средствами или в какой-либо 
форме, в том числе в Интернет-сети,  запрещается 
без письменного разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2008 

Введение 
 
 
Стремительное развитие институтов российского права в последние годы, прошедшие с момента образования суверенной Российской Федерации, позволило создать правовое поле, в котором 
возможно более или менее устойчивое развитие экономической, 
политической и культурной жизни общества. За последние годы 
были приняты нормативные правовые акты, регулирующие административные правоотношения, возникающие при осуществлении 
административного надзора: Федеральные законы от  17 декабря 
2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»1, от 8 августа 
2002 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора)»2 и др. Однако нормативные предписания, как 
бы хороши они ни были, даже при условии обеспеченности их эффективными санкциями, действуют при условии обязательного государственного контроля и надзора за их должной реализацией 
всеми адресатами правовых норм без исключения. Зачастую контрольно-надзорные полномочия используются должностными лицами органов исполнительной власти, и в том числе сотрудниками 
милиции, не по назначению, как инструмент недобросовестной 
конкуренции, в частных целях. Поэтому четкое функционирование 
механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества 
приобретает все большее значение. Из всех видов государственного 
контроля выделяется административный надзор, как особый, наиболее юридизированный вид контроля, обеспечивающий законность поведения и деятельности граждан и организаций, не находящихся в подчинении органов государственной власти. Административный надзор придает необходимый динамизм происходящим в 
стране преобразованиям, становится одним из решающих факторов 
построения правового государства и становления гражданского общества при сохранении демократических принципов отношений 
государства и общества. В то же время административный надзор 
создает значительно меньшую нагрузку на бизнес, чем другие виды 
государственного контроля. 
Одним из основных субъектов административного надзора в 
нашей стране является милиция, выделяющаяся из системы надзорных органов наиболее широкой предметной компетенцией, на                                                 
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140. 
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. 
Ст. 169; № 40. Ст. 3820. 
 
3

личием исключительных властных полномочий по применению мер 
административного принуждения. 
В сферу ведения милиции входят общественный порядок, дорожное движение, оборот гражданского и служебного оружия, негосударственная охранная и детективная деятельность, потребительский рынок. Нормальное развитие общественных отношений в названных сферах — залог общественной безопасности. Поэтому административно-надзорная деятельность милиции рассматривается 
как важнейший инструмент обеспечения безопасности. Соответственно, игнорирование административного надзора приводит к нарушениям прав и свобод граждан, экономическим потерям, создает 
почву для появления различных угроз безопасности личности, общества и государства. 
Монография построена в соответствии с основными направлениями деятельности милиции. Первая глава соответствует Общей 
части института административного надзора. Вторая глава соответствует Особенной части и содержит параграфы, в которых рассматриваются отдельные наиболее значимые направления административного надзора милиции: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, оборот гражданского и служебного оружия, частная детективная и охранная деятельность. 
В работе использовались труды Ф.С. Разаренова, М.С. Студеникиной, М.И. Еропкина, Р.И. Денисова и др., однако особенности 
осуществления милицией административного надзора в современных условиях остаются неизученными. 
При подготовке монографии были использованы нормативные 
правовые акты по состоянию на 1 мая 2008 г., представленные в 
Справочной Правовой Системе КонсультантПлюс. 
 
4

Глава 1 
Административный надзор  
как функция милиции 
1.1. Юридическая природа и содержание  
административного надзора 
Как управленческая категория  контрольно-надзорная деятельность исторически связана с государственным управлением, возникновение которого связано с общественным процессом труда1 и 
отражает этапы его развития. Данная деятельность является необходимым элементом управления, отмечается даже, что английский 
термин «control» наряду с термином «management» соответствует 
нашему понятию «управление»2. Действительно, эффективное 
управление человеческими коллективами немыслимо без надлежащего контроля и надзора. Контроль — неотъемлемая функция власти вообще. Он присутствовал и в патриархальной семье в Древнем 
Риме, и в государственном управлении, и при проведении общественных мелиоративных или строительных работ, и при использовании рабского труда. В современном обществе контрольная функция 
свойственна внутренней деятельности политических партий и общественных организаций и объединений, любых коммерческих и 
некоммерческих предприятий, учреждений и организаций. Именно 
посредством контрольной функции реализуется обратная связь, позволяющая субъекту управления получить информацию о результатах управляющего воздействия, при необходимости скорректировать это воздействие. По мере развития государства и права появилась необходимость обеспечения законности в управлении, что 
также невозможно без контроля над деятельностью чиновников. 
Возрастающая сложность управленческих задач, реализация принципа разделения властей, развитие гражданского общества привели 
к тому, что субъект управления не мог более охватить своим контролем развивающееся многообразие общественной жизни. В то же 
время государство не может абстрагироваться от происходящего и 
оставаться в стороне. Появилась необходимость «ограничить разумными и достаточными пределами вмешательство государственного 
                                                 
1 См., например: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 5. 
2 См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс 
лекций. М., 1997. С. 23. 
 
5

управления в общественную жизнедеятельность людей, дав в последней простор ее естественным законам и формам, найти в 
управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а 
также «критические» точки, воздействуя на которые можно сохранять или преобразовывать их состояние»1. Усложнение контрольной функции и необходимость ее ограничения привели в результате 
к ее дифференциации, к выделению из нее контроля представительных органов, административного ведомственного и надведомственного контроля, прокурорского надзора, административного надзора и судебного надзора. Становление гражданского общества влечет развитие общественного контроля. Все эти виды контрольной 
деятельности имеют единую правовую природу и являются видами 
социального контроля. Основное назначение рассматриваемых 
управленческих функций — обеспечение законности в управлении, 
наблюдение и проверка процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров2 — обусловливает их сходные черты, а длительный путь самостоятельного развития — их различия.  
Первоначально появившийся контроль был, в современном понимании, ведомственным, он осуществлялся в тех сферах, которые 
были подведомственны, подконтрольны субъекту управления. Монарху, например, подведомственно и подконтрольно все государство, весь бюрократический аппарат. Ведомственный контроль вообще свойственен всякой коллективной деятельности. Он сохранился 
до наших дней в практически неизменном виде. Субъект контроля 
осуществляет проверку исполнения управленческих воздействий 
(законов, указов, распоряжений, приказов и т.д.) подконтрольным 
объектом, который является объектом управления. Проверяется не 
только законность действий, но и целесообразность их, субъект 
контроля вправе отменить решение, принятое подчиненным, принять новое решение, потребовать совершения каких-либо действий, 
применить меры дисциплинарного воздействия. 
Надведомственный контроль получил наибольшее развитие в 
тоталитарных государствах с их жесткой вертикалью государственного регулирования всех вопросов развития общества. В нашей истории такой вид контроля широко применялся правящей партией, 
которая в СССР узурпировала государственные функции, направляла и контролировала деятельность не только народного хозяйства, но и судебной и даже представительной власти. Надведомственный контроль осуществлялся специальными органами исполни                                                 
1 См.: Указ. соч. С. 107. 
2 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 
1999. С. 468. 
 
6

тельной власти по отношению к деятельности государственных 
предприятий, учреждений и организаций. Сейчас такой контроль 
остается, пожалуй, лишь в сфере обращения государственной собственности, в том числе финансов, где происходит формирование, 
распределение и расходование денежных и материальных ресурсов 
государства и местного самоуправления. Образованы специальные 
контрольные органы финансового контроля: Счетная палата РФ, 
осуществляющая финансовый контроль от имени законодательной, 
представительной власти, Федеральная служба страхового надзора, 
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная 
служба по финансовому мониторингу и Федеральное казначейство 
(федеральная служба). Компетенция указанных органов ограничена 
контролем за распределением и расходованием средств из государственного бюджета, государственных внебюджетных фондов, распоряжением и использованием государственного имущества. Местное 
самоуправление для контроля за расходованием средств местных 
бюджетов и использованием муниципального имущества вправе 
создавать свои муниципальные казначейства, органы финансовобюджетного контроля либо приглашать федеральные органы финансового контроля на договорной основе. Без такого обращения 
федеральные органы исполнительной власти и Счетная палата РФ 
не вправе проверять законность и целесообразность финансовой 
деятельности местного самоуправления, поскольку последнее в Российской Федерации осуществляется населением самостоятельно и в 
систему государственной власти не входит (ст. 12 Конституции РФ). 
Уже в советский период истории нашего государства наряду с 
надведомственным контролем появился административный надзор, 
однако он ограничивался, по большому счету, деятельностью органов санитарно-эпидемиологического надзора и органов внутренних 
дел по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, в том числе обеспечению безопасности дорожного движения и пожарной безопасности. В отличие от контроля административный надзор осуществлялся по отношению к гражданам. Отсутствие частного предпринимательства исключало необходимость административного надзора в других областях. 
Еще один вид деятельности органов внутренних дел, заключающийся в установлении ограничений отдельных прав и свобод 
индивидуально определенных граждан и последующем контроле за 
их поведением в целях социальной реабилитации, предусмотренный Указом Президиума ВС СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI 
«Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, 
освобожденными из мест лишения свободы»1, несмотря на при                                                 
1 См.: Свод законов СССР. Т. 10. С. 273. 
 
7

жившийся термин «административный надзор», на самом деле ничего общего с административным надзором не имел. 
Система государственного контроля в Российской Федерации 
включает несколько видов социального контроля: парламентский 
контроль, прокурорский надзор, судебный контроль, президентский 
контроль, административный надзор, надведомственный и ведомственный контроль. 
Принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, 
закрепленные в Конституции РФ и реализованные в системе государственной власти, обусловливают наличие контрольных функций 
у представительных органов и судебной власти. Федеральное собрание РФ осуществляет свои контрольные функции специфическими 
способами, не свойственными другим органам: непосредственное 
заслушивание должностных лиц, работа комитетов и комиссий палат, направление депутатских запросов и т.д. 
Судебная власть — один из старейших институтов государственной власти. Ее контрольные функции связаны чаще всего с проверкой законности действий должностных лиц1. В настоящее время 
во многих странах созданы так называемые квазисудебные органы2, 
организационно принадлежащие исполнительной ветви власти и 
осуществляющие административный надзор и административное 
судопроизводство. Мы полагаем, что судебная власть и контроль — 
понятия из разных областей юридического пространства. Оценка с 
точки зрения целесообразности не присуща судебной власти. Редкие исключения лишь подтверждают правило: во-первых, суд контролирует исполнение данных им поручений и запросов, частных 
определений, во-вторых, суд вправе решить конкретное дело, отклонившись от предписаний закона, в случае возникновения острого конфликта принципа законности принципу справедливости. 
Принцип справедливости в таких случаях перевешивает весы Фемиды, и законное решение может быть сочтено нецелесообразным. 
Но эти исключения достаточно редки в судебной практике. В других случаях осуществляется судебный надзор за процессуальной 
деятельностью должностных лиц, осуществляющих предварительное 
                                                 
1 В отношении этой деятельности среди ученых-правоведов нет единого мнения, 
так Д.М. Овсянко называет ее контролем, а Д.Н. Бахрах — надзором, мотивируя 
это тем, что «…суд проверяет только законность актов, а значит, осуществляет 
надзор». 
См., 
напр.: 
Административное 
право: 
Учебник 
/ 
Под 
ред. 
Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 445—450; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 615. 
2 В нашей стране своеобразными квазисудебными органами являются комиссии 
по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные 
комиссии, создаваемые при органах местного самоуправления для осуществления административно-юрисдикционной деятельности. 
 
8

расследование или дознание, проводящих оперативно-розыскные 
мероприятия, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, решающих другие индивидуальные 
административные дела. Надзор имеет место также в такой специальной стадии судопроизводства, традиционно именуемой надзорным производством. На этой стадии суд надзорной инстанции оценивает процессуальную деятельность нижестоящего суда и принятое им решение по делу с точки зрения законности, но не целесообразности. При этом необходимо иметь в виду, что контроль и 
надзор — не основные виды деятельности органов судебной власти. 
Назначение судебной власти — осуществлять правосудие. 
Широчайшей компетенцией по проверке соблюдения законности любыми субъектами права, за исключением разве что Федерального Собрания РФ и Президента РФ, наделены независимые и 
самостоятельные органы прокуратуры. Прокурорский надзор имеет 
довольно богатую историю своего существования, устоявшиеся 
формы и методы деятельности, нормативное регулирование. Однако широта компетенции и незначительная штатная численность не 
позволяют охватить все сферы общественных отношений. Поэтому 
прокурорский надзор наиболее востребован и эффективен в сфере 
оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного 
следствия, а также исполнения уголовных наказаний. Кроме того, 
большое значение имеет надзор прокуратуры за соответствием нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации, Конституции РФ и федеральному законодательству. 
Значительные контрольные полномочия предоставлены Администрации Президента РФ, осуществляющей так называемый президентский контроль, распространяющийся на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. 
Казалось бы, наличие целого ряда институтов государственной 
власти, реализующих контрольную функцию как основную (прокуратура) либо как одну из нескольких не менее значимых функций, 
должно гарантировать высокий уровень законности и правопорядка в 
стране. Однако это далеко не так. Дело в том, что законность и правопорядок состоят не только в соблюдении правовых предписаний 
государственными и муниципальными органами и учреждениями. 
Развитие нашей страны в направлении демократизации, смена экономического курса привели к тому, что в общественные отношения, 
имеющие общественную значимость и нуждающиеся в правовой охране, стали возникать между разнообразными субъектами, не находящимися в отношениях власти и подчинения (органы местного самоуправления, отечественные и иностранные юридические лица разнообразных форм, индивидуальные предприниматели без образова 
9

ния юридического лица, российские и иностранные граждане и лица 
без гражданства) и государство не может позволить себе прямо вмешиваться в их административно-хозяйственную деятельность, считать, сколько и каких расходных или строительных материалов, финансовых ресурсов они расходуют и на какие цели (разумеется, за 
исключением случаев, когда  средства на приобретение этих материалов  выделены из бюджета), каких работников они нанимают, 
какую заработную плату им устанавливают и т.д. В то же время государственное регулирование возникающих общественных отношений 
объективно необходимо  в целях охраны прав, свобод и законных 
интересов граждан, субъектов хозяйствования, обеспечения безопасности личности, общества и государства. Государство устанавливает 
«правила игры» путем нормативного регулирования (установления 
правил), установления разрешительного порядка реализации прав, 
выделения квот и т.д. Необходим контроль за соблюдением этих 
правил всеми участниками, но контроль ограниченный жесткими 
рамками. В этих условиях происходит дальнейшее размежевание видов социального контроля и возрастание роли административного 
надзора1. С.А. Гусейнов в этой связи высказывает предположение о 
том, что «можно с достаточно четкой достоверностью предвидеть … 
«перекачку» контрольных функций (во многих случаях отмирающих) 
в надзорные органы, которые в правовом государстве будут развиваться, ибо главное для государства — не вмешиваться в частную 
жизнь граждан, производственную и хозяйственную жизнь предприятий и учреждений, а наблюдать за жизнью общества и его индивидов в соответствии с установленными правилами»2. И такое развитие 
надзорных органов происходит на наших глазах. В соответствии с 
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 24 сентября  
2007 г.) № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» теперь административный надзор — основная 
функция специальных федеральных органов исполнительной власти 
— федеральных служб, а иным федеральным органам исполнительной власти (министерствам и агентствам) осуществлять административный надзор запрещено3. 
Проблема организационного размежевания функций управления вообще и способов обеспечения законности в управлении как 
самостоятельных видов деятельности, в частности, не утратила своей актуальности. Это необходимо для устранения имеющегося па                                                 
1См.: Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного 
надзора в области внутренних дел. Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1983. С. 26. 
2 Гусейнов С.А. Некоторые вопросы совершенствования дорожного надзора ГАИ 
/ Труды Академии МВД России. Совершенствование административно-правовой 
деятельности органов внутренних дел. М., 1994. С. 31. 
3 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 
 
10