Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел

Административноюрисдикционная деятельность органов внутренних дел


Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»










ю н и т и UNITY

Москва • 2017

УДК [351.74:342.9](470+571)(075.8)
ББК 67.401.133(2Рос)я73-1
     А31

Коллектив авторов:
Н.К. Джафаров, С.В. Калинина, В.В. Кардашевский, А.М. Низаметдинов, И.В. Потапенкова, ГН. Суслова, Н.Д. Эриашвили


Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



         Административно-юрисдикционная деятельность органов А31 внутренних дел: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [С.В. Калинина и др.]. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 191 с.

         ISBN 978-5-238-02799-9

         Агентство CIP РГБ

         Цель учебного пособия — помочь курсантам и слушателям учебных заведений МВД России, а также практическим работникам органов внутренних дел (полиции) в более глубоком изучении административноюрисдикционной деятельности полиции. Предпринята попытка комплексного изложения вопросов, касающихся сущности административного производства по делам об административных правонарушениях, входящих в компетенцию органов внутренних дел (полиции), особенностей производства по отдельным видам административных правонарушений, квалификации конкретных составов административных проступков, рассмотрение и разрешение которых возложено на органы внутренних дел (полицию).
         Для курсантов, слушателей учебных заведений системы МВД России, студентов и преподавателей юридических вузов.

ББК 67.401.133(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-02799-9

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2016
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

                Введение





   Административные правонарушения в Российской Федерации остаются самым распространенным негативным явлением. Несмотря на непрерывное изменение административно-деликтного законодательства и ужесточение административной ответственности уменьшения числа совершаемых правонарушений не наблюдается. Противоправное поведение становится в определенной мере привычным в общественном сознании, не всегда вызывает неприятие.
   Статистические данные МВД России показывают, что количество выявляемых только органами внутренних дел (полицией) административных правонарушений ежегодно растет. Так, в первом полугодии 2015 г. сотрудниками органов внутренних дел (полиции) пресечено более 48,4 млн административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (из них подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения — 6,6 млн).
   Административные правонарушения представляют собой нарушения административно-правовых запретов, не повлекшие за собой последствий, однако своевременно не пресеченные; такие нарушения, порой приводят к гибели и ранению людей, уничтожению имущества, причинению неисправимого вреда окружающей природной среде и перерастают в преступные деяния.
   За последнее время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливаются новые составы административных правонарушений, отвечающие современным реалиям общества, претерпевают изменения в порядке привлечения к ответственности и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, изменен объем компетенции субъектов административной юрисдикции, увеличено их число. Ряд изменений и дополнений имеют цель устранить пробелы и коллизии в административно-деликтном законодательстве. Интенсивность внесения изменений и дополнений создает новые проблемы, порождает трудности в их правоприменении.
   В отличие от уголовно-процессуального производства производство по делам об административных правонарушениях постоянно совершенствуется. Тот факт, что только органами внутренних дел (полицией) ежегодно привлекается к административной ответственности почти половина населения страны, усугубляемый неоцененной еще латентностью в сфере административной деликтности, свидетельствует о социальной важности административно-юрисдикционной деятельности, необходимости ее четкого нормативного

правового регулирования, изучения и совершенствования практики деятельности субъектов административной юрисдикции и на этой основе выработки предложений.
   Производство по делам об административных правонарушениях находится в компетенции широкого круга субъектов административной юрисдикции: судей, коллегиальных органов, должностных лиц органов исполнительной власти. Особое место выделяется органам внутренних дел (полиции), наделенным широкими административно-юрисдикционными полномочиями и участвующим в рассматриваемом производстве на всех стадиях и этапах.
   Органы внутренних дел (полиция) выявляют и рассматривают основную часть совершаемых в стране административных правонарушений и применяют широкий круг установленных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, таких как административное задержание или задержание транспортного средства. Применение должностными лицами полиции мер административной ответственности в соответствии с принципами законности, неотвратимости ответственности, презумпции невиновности, исполнение вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях способны эффективно влиять на правосознание и поведение граждан, а также на профессиональный авторитет органов внутренних дел (полиции).
   Утверждение в общественном сознании новых взглядов на права и свободы граждан требует усиления их охраны. Для этого предполагается использование различных мер воздействия, среди которых важное значение имеют меры административной ответственности.
   Административная ответственность занимает особое положение. Это обусловлено значительной распространенностью административных правонарушений, а также положительным влиянием мер ответственности на их профилактику.
   Цель этого учебного пособия — помочь курсантам и слушателям учебных заведений МВД России, а также практическим работникам органов внутренних дел (полиции) в более глубоком изучении административно-юрисдикционной деятельности полиции. В пособии предпринята попытка комплексного изложения вопросов, касающихся сущности административного производства по делам об административных правонарушениях, входящих в компетенцию органов внутренних дел (полиции), особенностей производства по отдельным видам административных правонарушений, квалификации конкретных составов административных проступков, рассмотрение и разрешение которых возложено на органы внутренних дел (полицию).

Глава 1





                Сущность административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел (полиции)





    Административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением и во многом составляет его сущностную характеристику. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), разрешение конкретных дел в сфере государственного управления.
    Процесс управления охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов. Управленческий процесс нередко определяется применительно к деятельности лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных на то полномочиями. Следовательно, «процесс управления» — более широкое понятие, чем «управленческий процесс», так как последний является лишь частью или разновидностью процесса управления¹.
    Административный процесс характеризуется всеми признаками, присущими юридическому процессу:
   • властным характером управленческой деятельности;
    • регламентацией ее осуществления в установленных законодательством процессуальных формах;
    • целевой деятельностью, которая осуществляется компетентными государственными органами в соответствии с установленным предметом ведения, направлена на достижение определенных юридически значимых результатов и оформлена в

¹ Поникаров В.А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 48.

Глава 1

      документах. Она представляет собой составную часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей четкой правовой регламентации.
   Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в их единой сущности, которая реализуется компетентными государственными органами системы исполнительной власти. Административный процесс считается в концептуальном аспекте видом управленческого, и он должен быть частью управленческого процесса¹.
   Административный процесс — это также нормативно установленная форма упорядочения правовых актов органов и процедурной деятельности исполнительной власти, где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных актов исполнительной власти.
   Из сказанного следует, что понятие «управленческая (исполнительно-распорядительная) деятельность» значительно шире понятия «административный процесс» и включает, наряду с правовыми, и иные (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (лишь часть правотворческих, право-наделительных, юрисдикционных отношений)².
   До настоящего времени ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права.
   Вместе с тем многие вопросы в данной области до сих пор остаются нерешенными. В частности, отсутствует единство взглядов на определение понятия «административный процесс» и его соотношение с категорией «административно-юрисдикционный процесс».
   В настоящее время существует два основных подхода к определению термина «административный процесс».

¹ Бахрах Д.Н. Формы государственного управления. М., 1983. С. 24.

² Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 35.

Сущность административно-юрисдикционной деятельности ОВД

7

   Одна группа ученых выступает за широкую трактовку понимания административного процесса¹. По мнению сторонников данного «управленческого» подхода, любая материальная норма административного характера реализуется через административно-процессуальные нормы юридического процесса. Под административным процессом в рамках данного подхода наиболее часто понимается правовая деятельность исполнительно-распорядительных органов (административных органов) по реализации норм материального права, урегулированная процессуальными нормами, в которую включают также нормотворческую и юрисдикционную деятельность. Некоторые авторы в рамках данного подхода к субъектам административного процесса наряду с административными органами относят и суд².
   Другая группа ученых придерживается узкого подхода к определению понятия «административный процесс»³.
   Так, один из сторонников данного подхода, Е.Г. Лукьянова, рассуждая о происхождении процессуального права, приходит к выводу, что в основе возникновения процессуального права в целом и административного процесса в частности лежит правовая аномалия, которая проявляется в юридических конфликтах и которая может быть нивелирована только с помощью процессуальной деятельности (процесса)⁴.
   Позиция относительно содержания деятельности, которая может быть включена в рамках данного подхода в понятие «административный процесс», в том числе перечня производств, относящихся к административному процессу, среди сторонников указанного подхода различна. Одни полагают, что по правилам административного процесса осуществляется деятельность по рассмотрению

¹ Гречкина О.В. Административное производство по делам о нарушении таможенных правил: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 17, 20; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 14; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2002.

² Хаманева Н.Ю. Административный процесс и административная юстиция // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тез. статей. М.: Моск. ун-т МВД России, 2003. С. 130—131.

³ Напр.: Тадевосян В.С., Мельников А.А. Цит. по: Хомякова Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130—131; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.

⁴ Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М.: Норма, 2003. С. 62—66.

Глава 1

административно-правовых споров, а также по применению мер административного принуждения¹. Другие считают, что административный процесс — это исключительно производство по делам об административных правонарушениях².
   При этом ряд авторов в рамках данного подхода связывают наличие административного процесса только с деятельностью судебных органов³. Другие же специалисты полагают, что юрисдикционными полномочиями наряду с судебными органами наделены также иные органы, в связи с чем в некоторых работах характерной чертой административного процесса, отличающей его от процесса гражданского или уголовного, называют внесудебное разрешение дел⁴.
   Указанный подход к пониманию административного процесса также нередко именуют юрисдикционным, имея в виду, что ряд его сторонников при определении понятия «административный процесс» указывают на то, что он складывается в рамках осуществления юрисдикционных полномочий административных органов государства.
   Представляется, что данная точка зрения правомерна лишь в случае определения административного процесса и юрисдикции через дефиниции, аналогичные друг другу, т.е. понимания и в том и в другом случае их как деятельности одного и того же характера, одних и тех же органов.
   Вместе с тем наряду с отсутствием в рамках науки административного права единого понимания административного процесса существует множество вариантов суждений относительно того, что следует понимать под юрисдикционной деятельностью.
   Так, Ю.К. Осипов фактически отождествляет административную юрисдикцию с компетенцией⁵. Другие специалисты отмечают, что юрисдикционной является деятельность, осуществляемая ком

¹ Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 16.

² Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 69; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 89.

³ Стирилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5.

⁴ Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М.: Юрид. лит., 1981. С. 196.

⁵ Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 26.

Сущность административно-юрисдикционной деятельности ОВД

9

петентными органами, по разрешению административно-правовых споров¹, либо конфликтов², либо и того и другого³.
   А.П. Шергин указывает на то, что административная юрисдикция включает в себя только процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях⁴. С.В. Комлев, присоединяясь к данной точке зрения, уточняет, что административно-юрисдикционная деятельность включает в себя также исполнение решений, принятых по делам об административных правонарушениях⁵.
   Существует и прямо противоположный подход. По мнению О.В. Гречкиной, административная юрисдикция включает в себя деятельность уполномоченных органов по применению мер административно-процессуального принуждения, не носящих характера административной ответственности⁶.
   Некоторые авторы при определении рассматриваемого понятия смещают акцент в сторону правовых мер, которые могут быть применены уполномоченными органами при разрешении административных дел, и полагают, что юрисдикционная деятельность осуществляется при необходимости применения (возникающей не только при наличии правового спора) мер государственного принуждения, в том числе не являющихся мерами ответственности⁷.
   Среди правоведов отсутствует также единая точка зрения на определение органов, уполномоченных осуществлять юрисдикционные функции. Ряд специалистов под административной юрисдикцией понимают деятельность, осуществляемую во внесудебном порядке⁸. Другие авторы усматривают наличие юрисдикционных

¹ Максютин М.В. Юрисдикционный процесс: Вопросы общей теории: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

² Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 27; Шергин А.П. Указ. соч. С. 11, 18.

³ Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юрид. лит., 1991. С. 29-31.

⁴ Шергин А.П. Указ. соч. С. 37, 45.

⁵ Комлев С.В. Указ. соч. С. 38-39, 40, 89.

⁶ Греч^кина О.В. К вопросу о понятии административной юрисдикции // Российская юстиция. 2010. № 3. С. 50—51.

⁷ Лебедева Е.А. Особенности производства и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях // Жури. российского права. 2012. № 9. С. 71—82.

⁸ Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2003. С. 75.

Глава 1

функций исключительно у судов¹. Третьи правомерно указывают на то, что суды не являются единственными органами, уполномоченными рассматривать правовые споры, и юрисдикция не может отождествляться с судебной деятельностью по отправлению правосудия².
   Относительно правомерности с нашей точки зрения того или иного подхода к пониманию категории «административный процесс» отметим следующее.
   Полагаем, не вызывает сомнения тезис сторонников расширительного толкования категории «административный процесс», согласно которому любая правовая деятельность, затрагивающая права и интересы ее участников, а не только деятельность по разрешению споров, должна быть четко регламентированна³ (например, регистрационная, разрешительная). Такая регламентация должна гарантировать надлежащую реализацию как прав и интересов невластных субъектов административной деятельности, так и публичных интересов, укрепления законности и правопорядка, минимизации возможностей для злоупотреблений со стороны властных субъектов указанной деятельности. Кроме того, наличие четких и понятных процедур, отражающих принципы правового государства и закрепленных нормативно, способствует формированию стабильности и доверия в отношениях между гражданами и государством.
   Однако, как представляется, не всякая урегулированная правом деятельность уполномоченных государственных органов, относящаяся к сфере административного права, может быть названа административным процессом. Полагаем, что административный процесс имеет несколько обязательных признаков.
   1.    Административный процесс является правоприменительной деятельностью. На этом основании не могут быть отнесены к административному процессу законотворческий, бюджетный и иные виды процедур, в наименовании которых хоть и использовано законодателем слово «процесс», но по существу процессами они не являются.
   2.    В рамках административного процесса происходит рассмотрение конфликтов (в том числе споров).
   Понятия «спор» и «конфликт» необходимо разграничивать как близкие, но не идентичные, поскольку спор является формой конфликта.

¹ Максютин М.В. Указ. соч. С. 43.

² Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001. С. 413-414.

³ Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Новосибирск, 1967. С. 21—22.