Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации

Московский Университет МВД России 
ФОНД СОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ 
«ЗАКОН И ПРАВО» 
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ  
ОСНОВЫ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ   
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
Под редакцией  
доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова, 
доктора юридических наук, профессора М.Л. Тюркина
Рекомендовано Учебно-методическим центром 
 «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по специальности 021100 «Юриспруденция» 
Закон и право  Москва  2017

ÓÄÊ 325:34(470+571) 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ) 
       Ã72 
К о л л е к т и в  а в т о р о в: 
А.С. Прудников, М.Л. Тюркин, В.Д. Самойлов, Е.Ю. Зинченко, 
О.В. Губина, М.В. Максютин, С.А. Акимова, В.С. Троицкий 
Р е ц е н з е н т ы: 
доктор юридических наук, профессор В.В. Гущин; 
доктор юридических наук, профессор И.В. Гончаров 
Главный редактор издательства кандидат юридических наук, 
доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили 
Г72  
Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов, обучающихся по 
специальности 021100 «Юриспруденция» / [А.С. Прудников и др.]; 
под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина; Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохран. органам «Закон и 
право»  — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2017. 
— 480 с. 
I. Прудников, Анатолий Семенович. 
 ISBN 5-238-01004-4 
 Агентство CIP РГБ 
Настоящее учебное пособие подготовлено с учетом новых теоретических и научно-практических подходов к изучению миграции и ее правового регулирования, обеспечивающих положительную динамику развития миграционных процессов. В частности, в нем нашли отражение такие вопросы, как понятие миграции и миграционной системы, международные стандарты в области регулирования миграции населения, порядок приобретения гражданства Российской 
Федерации, правовые основы предоставления статуса беженца и временного 
убежища и др.  
Дается общая характеристика деятельности государственных органов, участвующих в реализации национальной миграционной политики. 
Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, а также для всех, кому небезынтересны проблемы института миграции в отечественной правовой системе. 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ) 
ISBN 5-238-01004-4 
      © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2006 

 
 
Тема 1
 
Миграционная система России:  
генезис, сущность, структура,  
концептуальные правовые основы1
Учебные вопросы. 
1. Историко-правовой аспект отечественной миграционной системы. 
2. Концептуальные организационно-правовые основы миграционной 
системы России. 
3. Сущность и структура миграционной системы России. 
4. Закономерности и противоречия, состояние и тенденции развития миграционной системы России. 
1. Историко-правой аспект  
    отечественной миграционной системы 
Генезис отечественной МС осуществлен в соответствии с принципами историзма, научности и преемственности. Основными условиями их реализации избраны: поиск закономерного характера 
исторического развития МС; анализ функционирования МС во 
взаимодействии с происходящими в государстве и обществе политическими, экономическими, социальными, демографическими, 
географическими, правовыми и другими процессами; предварительное определение основных направлений совершенствования 
системы и ее подсистем. 
В развитии социальных систем, как правило, исследователями 
определяются этапы их возникновения, становления, зрелости  
и преобразования (регресса или прогресса). Основываясь на том, 
что в развитии МС в России исследователями выделяются, в основном, дореволюционный (60-е годы XVIII в. — 1917 г.), совет                                                           
1 Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России: Монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2004. — С. 3—54; 
Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, 
Франции и ФРГ: Монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2004. — С. 3—33, 
71—105. 
 
3

ский (1917— 1991 гг.) и современный (с 1992 г.) этапы развития, 
проведем их историко-правовой анализ1. 
Дореволюционный этап  
(60-е годы XVIII в. — 1917 г.)
Распад русской первоначальной народности на две ветви и колонизация других земель начались приблизительно с XIII в., когда 
население центральной среднеднепровской полосы разошлось  
в противоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим 
центром. Колонизация русских переселенцев в область средней 
Оки и верхней Волги определялась двумя условиями: с одной стороны, этнографическими (встреча русских переселенцев с инородцами в междуречье Оки — Волги), с другой стороны, географическими (воздействие природы края)2. Упомянутая встреча 
имела мирный характер. Колонисты не воевали с туземцами, так 
как принадлежали в большинстве к мирному сельскому населению, уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод,  
и искавшему среди лесов Севера не добычи, а безопасных мест 
для хлебопашества и промыслов. Поэтому происходило не завоевание, а заселение края, что подтверждается чередующимися финскими и русскими названиями сел и рек на пути «из варяг в греки», которые сохранились до сих пор. 
Вместе с тем «из жития преподобного Авраамия видно, что  
в XI в. в Ростове только один конец был населен чудью. Русские 
имена большинства ... городов Ростовской земли показывают, что 
основаны они были русскими и что Русь образовала господствующий элемент в составе их населения»3. Расширение территории 
превратило Русь в многонациональное государство с особой этнографической структурой. Миллионы русских, украинцев, белорусов 
переселились в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию, 
Закавказье. Прибалтику. Сотни тысяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства. 
Основываясь на обобщении перечисленных и ряда других трудов, можно констатировать, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Рос                                                           
1 См.: Блаумберг И.В. и Юдин Э.Г. Становление и сущность системного 
подхода. — М.: Наука, 1973; Франчук В.И. Основы построения организованных систем. — М.: Экономика, 1991; Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы 
системологии (проблемы теории сложных систем). — М.: Сов. радио, 1976 и др.  
2 См.: Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. — М.: Правда, 1990. — С. 40, 42—43.  
3 Ключевский В.О. Указ. раб. — С. 54.  
 
4

сия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения 
огромных территорий»1. Для этого на законодательном уровне  
4 декабря 1762 г. Екатериной II был издан Манифест «О свободном 
поселении иностранцев в России», а в 1763 г. — Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Коренное русское население могло только завидовать правам и льготам переселенцев-иностранцев: они получали российское 
подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили все нажитое. Видимо, это обстоятельство в последующем повлияло на установление срока проживания старожилов  
в 10 лет. 
Изучение правового регулирования торгово-промышленного 
предпринимательства в России во второй половине ХIХ—начале XX в. 
и тенденций его развития свидетельствует, что2: с изданием Новоторгового устава 1667 г. было впервые законодательно регламентировано общее правовое положение иностранных купцов в России,  
а объем предоставляемых им торговых прав значительно ограничивался; Петр I вернул режим благоприятствования для иностранных 
предпринимателей, но уже к 20-м годам XVII в. с введением протекционизма в торговле и промышленности пребывание иностранцев в России жестко законодательно регламентировалось рядом 
указов Петра I «об иноземцах». 
Осуществляя непосредственное руководство создаваемой миграционной системой, царствующая особа позаботилась об обеспечении переселенцев, существенно дополнив приведенные и другие 
законодательные акты законами о льготах и привилегиях для них, 
реестрами свободных и удобных для поселения земель3. Причем 
обеспечение переселенцев было всесторонним, они освобождались 
от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельsности; не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все 
условия для отправления религиозных культов; им выплачивались 
из казны для обзаведения хозяйством и приобретения инвентаря 
ссуды с рассрочкой возврата через десять лет и др. 
                                                           
1 См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. — М., 2001. — С. 12.  
2 См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во второй половине ХIХ—начале XX века: Автореф. дис... 
канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. — С. 12—13.  
3 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? 
— М., 1994. — С. 158.  
 
5

Таким был внешний контур функционирования МС, по интенсивности управляющих, законодательных и всесторонности обеспечивающих воздействий явно доминирующий над внутренним, собственно российским, контуром функционирования системы. Упорядочение внутренней миграционной деятельности связано с отменой крепостного права, а также кардинальными государственными 
реформами 1861 г. В это время потребовалось переместить огромные массы населения в малонаселенные зауральские территории 
как по политическим, так и по экономическим причинам. 
Было создано специальное переселенческое управление в составе ведомств, занимающееся земельными вопросами, ведь к началу 
XX в. в стране насчитывалось 2 млн хозяйств без земельных наделов, а еще около 10 млн за счет имеющейся земли не могли прокормиться. Причем для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало значительные средства: переезжающим в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда соответственно 250  
и 400 руб. золотом, огромные для того времени деньги. Кроме того, 
переселенцу выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйственных строений. На государственном уровне обеспечивалось строительство дорог, школ, 
больниц, колодцев. Благодаря целенаправленной государственной 
поддержке МС с 1896 г. до начала Первой мировой войны продемонстрировала высокую эффективность функционирования —  
в районы Сибири и Дальнего Востока переместилось свыше 4 млн 
хозяйств1. 
Следовательно, активное расселение разных народов для освоения присоединяемых территорий, в первую очередь русского,  
в России осуществлялось с начала XVIII в. И если восток и север 
страны до второй половины XIX в. едва заселялись, то Кавказский 
регион и Центральная Азия имели собственное население — расселяемых выходцев из европейских районов2. Таким образом, представляется правомерным возникновение МС в России связывать не 
с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с 60-ми годами XVIII в. — временем начала 
целенаправленного государственного регулирования миграционной 
деятельности в стране. 
Основными государственными институтами управления миграционной деятельностью в то время были: 
                                                           
1 См.: Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. — 2003. март—
апрель. № 2. — С. 14. 
2 См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — С. 140. 
 
6

Особенная канцелярия Министерства полиции и Министерства 
внутренних дел (25 июня 1811 г. — 3 июля 1826 г.), заведовавшая  
в том числе сбором сведений о положении крестьян, наблюдением 
за населением пограничных губерний; размещением военнопленных, интернированных в период Отечественной войны 1812 г., 
борьбой со шпионажем, наблюдением за иностранцами, принятыми 
в русское подданство. Она же выдавала виды на жительство, вела 
сбор сведений о происшествиях, боролась с «антирусскими» настроениями на Кавказе и в Польше, собирала сведения о политическом положении в зарубежных странах и др. Функции Особенной 
канцелярии с 3 июля 1826 года были переданы III отделению Собственной е.и.в. канцелярии1; 
Дореволюционная Россия располагала нормативно-правовыми 
актами: о документе, удостоверяющем личность; свободе передвижения и выборе места жительства, регистрационном учете населения, выезде из Российской империи и въезде на ее территорию, 
правовом положении иностранных граждан в России, российском 
подданстве. Особенностями формирования и функционирования 
паспортной системы России в XVIII — начале XX в. являются2: 
• первое упоминание о документе «вид или письмо», по существу выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном 
уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился 
только в первой трети XVIII в.; 
• паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на 
«отлучку», стал использоваться государством с середины XVII в. 
и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения; 
• Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России покидать места жительства и службы без узаконенного вида или 
паспорта; 
• установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром I в 1724 г. нормативного акта, названного 
«Плакат»; 
• паспортное законодательство конца XVIII в. складывалось по 
направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; 
выработка механизмов преследования беглых и дезертиров; 
                                                           
1 См.: О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел 
к Собственной его величества канцелярии: Именной указ от 3 июля 1826, данный 
Управляющему Министерства внутренних дел // 2 ПСЗ. — Т. 1. — № 449.  
2 См.: Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм функционирования во второй половине ХVII — начале XX в. (историкоправовой анализ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2003. 
 
7

• с принятием Закона от 10 февраля 1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство» окончательно оформляется 
институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне 
так и не был решен вплоть до 1917 г.; 
• характерной чертой дореволюционной паспортной системы 
был ее сословно-классовый характер — так, 8 октября 1906 г. 
вышел Высочайший указ «Об отмене некоторых ограничений 
в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных 
состояний», благодаря чему крестьяне получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых 
основаниях с лицами других сословий и др. 
К началу XIX в. законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы 
иммиграционного контроля (СИК) Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты: 
• «места жительства», в рамках которого с помощью различных 
систем учета населения устанавливалось место проживания 
российских и иностранных подданных; 
• паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места 
жительства различных категорий населения страны; 
• беглых и дезертиров, который определял механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории 
населения и санкции к нарушителям паспортного режима. 
По Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность «делать отметки в паспортах о пересечении границы. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали 
в солдаты, а негодных к службе — в крепостную работу, дворян 
предавали к суду, а их имения конфисковались»1. 
Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел  
(4 ноября 1819 г. — 8 апреля 1904 г.), образованный для руковод- 
ства городским хозяйством, организации снабжения населения 
продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения  
и устройством колоний2. Его 4-е отделение вело дела по устройству 
земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири. В связи с учреж                                                           
1 См.: Николаева Т.Б. Указ. раб. — С. 17. 
2 См.: О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 г. // 1 ПСЗ. Т. 37. № 28205. 
 
8

дением Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 
1904 г. этот департамент был упразднен. 
Манифестом от 8 сентября 1802 г. впервые сбор статистических 
сведений как отдельная отрасль государственного управления был 
возложен на МВД. В миграционной системе эти функции с 30 апреля 1863 г. выполняли: Статистическое отделение Министерства 
полиции (МВД, с 12 мая 1823 г. — Департамента полиции исполнительной МВД), Статистический совет и Центральный статистический комитет1. 
Статистический совет (30 апреля 1863 г. — 26 октября 1917 г.), 
созданный с целью «содействовать министерствам и другим главным управлениям в работе по административной статистике», определял «правильнейшие» и «вернейшие» способы собирания и обработки статистических сведений и добивался единообразия в подготовке статистических материалов2. Председатель Статистического 
совета назначался Министром внутренних дел; 
Центральный статистический комитет (30 апреля 1863 г. —  
25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного управления»  
с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения; 
Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. — 19 сентября  
1905 г.), учрежденное для заведования переселенческим делом, 
приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений 
на переселение, заведовало всеми кредитами по МВД на переселенческое дело, рассматривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел3. 
Возникновение МС в России связано не с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо,  
а с началом целенаправленного государственного регулирования 
миграционной деятельности в стране во второй половине XVIII в. 
Дореволюционная МС по существу представляла собой совокуп                                                           
1 См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве Статистической 
части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. Т. 38. № 39566; Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 04.03.1858 г. // 2 ПСЗ. Т. 33.  
№ 32826. 
2 См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. — Т. 38. — № 39566; Высочайше объявленное положение о Статистическом совете при МВД от 24.05.1875 г. // 2 ПСЗ. Т. 50. 
№ 54742. 
3 Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше 
утвержденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 г. // 3 ПСЗ. Т. 16.  
№ 13464; Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правилами, 
утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894. — СПб., 1895. 
 
9

ность органов и учреждений: управляющих ею (Переселенческое 
управление); осуществляющих правовую деятельность (Особенная 
канцелярия — III-е отделение Собственной е.и.в. канцелярии); поставляющих данные обработанных статистических сведений (Статистическое отделение, Статистический совет и Центральный статистический комитет), а также всесторонне ее обеспечивающих (Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел). 
Основными тенденциями ее развития были: переход от стихийной, спонтанной колонизации финских земель к государственному 
регулированию миграционных потоков; достойное государственное 
обеспечение мигрантов, особенно переселенных в Сибирь и на 
Дальний Восток; становление иерархической структуры МС и ее 
развитие в процессе решения важнейших государственных задач; 
управляющее воздействие царствующих особ государства. 
Советский этап (1917—1991) 
В советском этапе развития миграционной деятельности исследователи, как правило, выделяют периоды — 20-е начало 30-х годов, 19330—50-е годы, 1950—60-е — начало 90-х годов1. 
Становление советского этапа функционирования отечественной 
МС осуществлялось на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства. Так, с 25 июля 1918 г. перестал существовать Центральный 
статистический комитет и его функции были переданы Центральному статистическому управлению и Статистическому отделу НКВД. 
Деятельность советской МС характеризуется следующими положениями. 
На внешнем международном уровне (внешний контур функционирования) функционирование МС было едва выраженным и в целом представляло собой: 
• в управленческом аспекте: командно-административную систему 
управления политическими, социально-экономическими, демографическими, общественно-государственными и иными 
процессами; государственное обеспечение «железного занавеса»; жесткую борьбу с любыми проявлениями нерегулируемой 
миграции за пределы страны; принудительную высылку из 
страны политических мигрантов (дессидентов, объявленных 
«врагами народа»); 
• в правовом аспекте: выборочное принятие международных 
нормативных и правовых актов в области миграционной дея                                                           
1 Среди них: Воробьева О.Д., Карачурина Л.Б., Рыбаковский Л.Л., Сапелкина В.В. и др. 
 
10